IV SA/Po 615/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-08-14	
Data wpływu	2013-06-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz
Maciej Busz /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Sygn. powiązane	I OSK 2755/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K.Ś na decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę	
Uzasadnienie
IV SA/Po 615/13

Uzasadnienie

Starosta P. decyzją z dnia [...].01.2013r. nr [...] na podstawie art.136 ust.3, art.137 ust.1, art.139, art.140 ust.1-3, art.141 ust.2 i 4, art.142 w zw. z art.216 ust.1, art.217 ust.2 i art.227 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) orzekł o:

I. Zwrocie na rzecz K.Ś nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów:

- obręb J., arkusz mapy [...], część działki nr [...] o pow. [...] m.kw. dla której Sąd Rejonowy P. [...] w P. prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw. oraz działka nr [...] o pow. [...] m.kw.,

- obręb J., arkusz mapy [...], część działki nr [...] o pow. [...] m.kw. dla której Sąd Rejonowy P. [...] w P. prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw. oraz działka nr [...] o pow. [...] m.kw.

II. Odmowie zwrotu K.Ś. nieruchomości położonych w P. oznaczonych w ewidencji gruntów:

- obręb J., arkusz mapy [...], część działki nr [...] o pow. [...] m.kw. dla której Sąd Rejonowy P. S.M. w P. prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw.,

- obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m.kw. dla której Sąd Rejonowy P. [...] w P. prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw.,

- obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...],[...],[...],[...] oraz część działki nr [...] dla której Sąd Rejonowy P. [...] w P. prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P. oraz część działki nr [...] oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw., zapisanej w Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P.

III. Zatwierdzeniu podziału nieruchomości – działek gruntu położonych w P, oznaczonych w ewidencji gruntów, obręb J, ark. [...],działki:

- nr [...] o pow. [...] m.kw. dla której Sąd Rejonowy P. [...] w P. prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., na działkę nr [...] o pow. [...] m.kw., działkę nr [...] o powierzchni [...] m.kw. oraz działkę nr [...] o pow. [...] m.kw. zgodnie z mapą i projektem podziału stanowiącym załącznik do w/w decyzji,

- nr [...] o pow. [...] m.kw. dla której Sąd Rejonowy P. [...] w P. prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., na działkę nr [...] o pow. [...] m.kw., działkę nr [...] o powierzchni [...] m.kw. oraz działkę nr [...] o pow. [...] m.kw. zgodnie z mapą i projektem podziału stanowiącym załącznik do w/w decyzji.

IV. Nie zobowiązywaniu K.Ś do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art.140 ust.1 i 4 u.g.n.

W uzasadnieniu organ m.in. wskazał, że niniejsze postępowanie o zwrot wyżej opisanych nieruchomości wszczęto na wniosek K.Ś. przed Dyrektorem Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. W toku postępowania Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...].04.2006r. wskazał Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości stanowiących własność Miasta P., a objętych niniejszym postępowaniem. Dalej organ wskazał, że K.Ś. i P.Ś. zbyły aktem notarialnym z dnia [...].08.1972r. Skarbowi Państwa nieruchomości zapisane w Kw nr [...] i [...]. Umowę sprzedaży zawarto w trybie art.6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz.94, zwanej dalej u.z.t.w.n.). Obecnie osobą wyłącznie uprawnioną do ubiegania się o zwrot spornych działek jest K.Ś. jako jedyna spadkobierczyni P.Ś.

Starosta powołał art.136 ust.3 u.g.n. stanowiący, że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu

albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany.

W toku postępowania ustalono, że przedmiotowe nieruchomości nabyto pod budowę osiedla mieszkaniowego realizowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B". Ustalono też, że działka nr [...] stanowi fragment ulicy J., natomiast działki nr [...],[...] i [...] stanowią fragment ulicy N. Ponieważ nieruchomości te stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U. z 2000r., Nr 71, poz.838 ze zm.) nieistotne jest, czy wywłaszczone nieruchomości wykorzystano zgodnie z celem wywłaszczenia.

Organ powołał się w tym zakresie m.in. na wyrok NSA z dnia 29.05.2003r. o sygn. II SA/Gd 1206/2001, gdzie stwierdzono, iż "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art.216 u.g.n., jeżeli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych." Z tego względu odmówiono zwrotu działek nr [...] i [...].

Ustalono także, że działki nr [...] i [...] znalazły się w granicach lokalizacji przedsięwzięcia (osiedla) Projektowane działki nr [...] i [...] znajdują się pod 11 piętrowym budynkiem, na działce nr [...] znajduje się trafostacja, a działka nr [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową. Wymienione działki tworzą osiedle, a więc w tym zakresie cel wywłaszczenia tej części wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany.

Natomiast w ocenie organu I instancji nie zrealizowano celu wywłaszczenia wobec projektowanych działek nr [...],[...],[...] i [...], gdyż w terminach przewidzianych w art.137 ust.1 u.g.n. nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W tym zakresie Starosta powołał się na treść artykułu prasowego zamieszczonego w dzienniku "Głos Wielkopolski" nr 243 z 11.11.1980r. odnoszącego się do terenu projektowanych działek nr [...],[...],[...] i [...]. Wobec tych działek zaistniała więc określona w art.137 ust.1 u.g.n. przesłanka zbędności.

Starosta wskazał, że w myśl art.96 ust.1b u.g.n., w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się odrębnej decyzji zatwierdzającej podział o której mowa w art.96 ust.1 u.g.n., gdyż ostateczna decyzja o zwrocie zatwierdza podział.

W dalszej części uzasadnienia zawarto rozważania dotyczące odszkodowania w kontekście zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a także braku podstaw do zobowiązywania K.Ś. do zwrotu należności określonych w art.140 ust.1 i 4 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie jej pkt I w którym orzeczono o zwrocie nieruchomości wniosła SM "B." wnosząc o jej uchylenie, uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie stwierdzenie nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt 7 Kpa. Spółdzielnia zarzuciła:

1/ naruszenie art.123 §1 Kpa, poprzez niewydanie postanowienia rozstrzygającego wniosek o zawieszenie postępowania zawartego w piśmie z dnia 12.12.2012r.,

2/ naruszenie art.97 pkt 4 Kpa poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo istnienia zagadnienia wstępnego,

3/ brak rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i naruszenie art.77, 80, 104 Kpa, a także art.136 ust.3 i art.137 § 1 i 2 u.g.n.,

4/ nieważność na podstawie art.156 § 1 pkt 7 Kpa, gdyż w przypadku uwzględnienia przez sąd cywilny wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "B." o zasiedzenie przedmiotowych działek ich zwrot nie będzie mógł być zrealizowany z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji w ustawowym terminie wniosło również Miasto P. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Miasto P. zarzuciło naruszenie art.136 ust.3 i art.137 u.g.n. oraz art.7,77 i 80 Kpa.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...].05.2013r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w pkt I,III i IV orzekających odpowiednio:

- o zwrocie na rzecz K.Ś. nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako: część działki nr [...] o pow. [...] m.kw., obręb J., arkusz mapy [...] dla której Sąd Rejonowy P. [...] w P. prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw. oraz działka nr [...] o pow. [...] m.kw., a także część działki nr [...] o pow. [...] m.kw., obręb J., arkusz mapy [...] dla której Sąd Rejonowy P. [...] w P. prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw. oraz działka nr [...] o pow. [...] m.kw. (punkt I decyzji),

- o zatwierdzeniu podziału nieruchomości – działek gruntu oznaczonych na arkuszu mapy [...] obręb J. jako działki nr [...]o pow. [...] m.kw. oraz nr [...] o pow. [...] m.kw. zgodnie z mapą i projektem podziału stanowiącym załącznik do w/w decyzji. (punkt III decyzji),

- o niezobowiązywaniu K.Ś. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art.140 ust.1 i 4 u.g.n. (punkt IV decyzji)

i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz [...] z obrębu J., arkusz mapy [...] w całości. W pozostałej części organ odwoławczy decyzję organu I instancji pozostawił w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo opisał ustalony przezeń stan faktyczny. Ponadto wskazał, że na mocy art.216 u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się także do nieruchomości zbytych na podstawie ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz.64, zwanej dalej u.z.t.w.n.).

Wojewoda wskazał, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w akcie notarialnym z dnia [...].08.1972r. jako budowa osiedla mieszkaniowego, która miała zostać zrealizowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B." w P. Planowane osiedle miało obejmować również obszar wywłaszczonych działek. W powołanym akcie notarialnym powołano się także na decyzję nr [...] z dnia [...].06.1971r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w P. znak [...], którą to decyzją zatwierdzono plan realizacyjno – ogólny zagospodarowania terenu pierwszego etapu tejże inwestycji Powyższa decyzja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W treści tej decyzji podano m.in. iż "należy rozwiązać w planie realizacyjnym problem garażowania – parkowania samochodów. W przyległych terenach brak miejsca." Kolejną decyzją Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...].05.1973r. zatwierdzono zamienny plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Wojewoda podkreślił, że celem nabycia przedmiotowych nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego, a ostateczna realizacja tego przedsięwzięcia nastąpiła na podstawie w/w planu zamiennego. Tak więc rozstrzygnięcie organu I instancji co do działek objętych zwrotem nie mogło się ostać, gdyż na działkach tych zrealizowany został cel wywłaszczenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmuje poza budową budynków mieszkalnych także szereg innych elementów stanowiących tzw. infrastrukturę osiedlową. Nadto określonego w w/w akcie notarialnym celu wywłaszczenia nie niweczy późniejszy plan zamienny na podstawie którego zrealizowana została budowa garaży na omawianym obszarze. Plan zamienny należy bowiem potraktować jako uszczegółowienie i swoistą modyfikację celu wywłaszczenia, a nie jego zmianę jakościową. Tym samym wybudowane na przedmiotowych działkach nr [...] i [...] (winno być [...]) na podstawie planu zamiennego garaże należy uznać za element osiedla mieszkaniowego, a w konsekwencji za realizację celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda wskazał, że do końca 1979r. zostało wybudowane 10 z 12 zaplanowanych boksów garażowych. Fakt budowy na przedmiotowych działkach nr [...] i [...] osiedla mieszkaniowego wraz z szeroko rozumianą infrastrukturą osiedlową potwierdza również protokół oględzin dokonanych w dniu 20.09.2011r. Organ II instancji powołał się także na wydany w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wyrok tut. Sądu o sygn. II SA/Po 625/08.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji uzasadniając fakt przekroczenia ustawowego terminu realizacji celu wywłaszczenia powołał się jedynie na artykuł prasowy umieszczony w dzienniku "Głos Wielkopolski" nr 243 z 11.09.1980r. w którym ogólnikowo opisano stan przedmiotowej nieruchomości m.in. nie precyzując dokładnie jakiego obszaru on dotyczy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że Starosta prawidłowo odmówił zwrotu projektowanych działek określonych w pkt II decyzji organu I instancji z uwagi na zrealizowanie na nich celu wywłaszczenia w przypadku działek nr [...],[...],[...] i [...]. Prawidłowo również Starosta odmówił zwrotu działek nr [...],[...] oraz części działek nr [...] i [...], które są drogami publicznymi. Judykatura sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że niedopuszczalne jest przenoszenie własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w treści art. 2 a ustawy o drogach publicznych.

Wojewoda powołał się także na wyrok WSA w Krakowie o sygn. II SA/Kr 1118/08, gdzie stwierdzono, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to kiedy realizacja nastąpiła. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że dopiero u.g.n. wprowadziła termin realizacji celu wywłaszczenia. Ustawy wcześniejsze go nie przewidywały. (WSA Poznań, II SA/Po 764/12)

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła K.Ś. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego art.136 ust.3 w zw. z art.137 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka zbędności skutkująca obowiązkiem zwrotu nieruchomości,

2/ przepisów prawa procesowego art.7 i 77 § 1 Kpa poprzez niezebranie i niedostatecznie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy oraz art.138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji w której w ocenie organu odwoławczego istniały braki w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarżąca podkreśliła, że cel wywłaszczenia nie mógł zostać zrealizowany na podstawie planu zamiennego, który skutkował modyfikacją projektu zagospodarowania terenu oraz zmianą przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości, co jest sprzeczne z treścią art.136 ust.1 u.g.n. Dalej zarzuciła, że sprzeczny z tym przepisem jest pogląd, że po dokonaniu wywłaszczenia na konkretny cel można później dowolnie zmieniać jego przeznaczenie. Cel wywłaszczenia powinien zostać w decyzji o wywłaszczeniu określony ściśle i konkretnie i nie należy go interpretować rozszerzająco. Zmiana koncepcji zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości dokonana planem zamiennym skutkować musi zwrotem nieruchomości wywłaszczonej. Dalej skarżąca podniosła, że naruszenie terminów określonych w art.137 u.g.n. skutkować musi obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne organu II instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Należy podkreślić, że na etapie skargi złożonej do tut. Sądu skarżąca w istocie rzeczy zarzucała, że jedynie w przypadku działek nr [...] i [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W przypadku pozostałych działek niespornym było, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd orzekający również podziela ten pogląd. Dlatego też w kontekście treści skargi Sąd w niniejszym uzasadnieniu skupił się przede wszystkim na działkach nr [...] i [...].

W akcie notarialnym z dnia [...].08.1972r. wskazano, że przedmiotowa umowa sprzedaży zawarta jest w trybie u.z.t.w.n. Niewątpliwie umowę tę zawarto w trybie art.6 u.z.t.w.n, a więc w drodze porozumienia poprzedzającego decyzję wywłaszczeniową. Tym samym nie budzi wątpliwości, że umowa ta prowadziła do wywłaszczenia. W § 5 umowy zapisano, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości następuje z przeznaczeniem "na budowę osiedla mieszkaniowego, którą realizować będzie Spółdzielnia Mieszkaniowa B. w P., co wynika z decyzji nr [...] wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w P. – J. z dnia [...].06.1971r."

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie nieruchomości (przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n.) stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10 z 1974 r., poz. 64 i Nr 11 z 1982 r., poz. 79, dalej u.z.t.w.n.). W toku postępowania administracyjnego właściwy organ winien zatem zbadać, czy dana wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w umowie (zob. m. in. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., I S.A. 2374/01, LEX nr 148971 - teza 1).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art.136 ust.3 i 137 u.g.n. Artykuł. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje żądanie przez poprzedniego właściciela zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według art.137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1/ pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wbrew stanowisku skarżącej organ II instancji niewadliwie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie z dnia [...].08.1972r. zawartej na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Organ II instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i należycie na jego podstawie ustalił, że nieruchomość nabyto pod realizację budownictwa mieszkaniowego (budowa osiedla mieszkaniowego) przy ul. J. i N. w P. Na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz protokołu z oględzin dokonanych w dniu 20.09.2011r. prawidłowo ustalono, że na działce nr [...] w 1977r. pobudowano garaże. Potwierdza to m.in. zaświadczenie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. z dnia 16.01.2008r. (k.267 akt administracyjnych) Wynika z niego, że na działce nr [...] garaże położone przy ul. J. w P. naniesione zostały już w 1977r. Ponieważ na mapach geodezyjnych nie oznacza się obiektów, które jeszcze nie istnieją świadczy to o tym, że wspomniane garaże istniały już w 1977r. Natomiast na działce nr [...] w latach 1977-79 wybudowano 11 – piętrowy blok mieszkalny, garaże, posadowiono blaszany pawilon handlowy, ławki, stworzono plac asfaltowy oraz zieleń. Powyższe wynika m.in. z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 26.09.2008r. (k.317 akt administracyjnych) Potwierdza to również m.in. protokół wspomnianych wcześniej oględzin.

Zaznaczyć należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela utrwalony już pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (zob. m. in. wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r., IV S.A. 2033/96, LEX nr 47337 oraz WSA w Poznaniu z dnia 20.12.2007r., sygn. III SA/Po 648/07,wyrok NSA z: 20.12.1993 r.- SA/Kr 455/93; 16.12.1993 r.- SA/Po 423/93; 28.9.1993 r.- SA/Po 1621/93; 24.3.1993 r.- SA/Kr 1603/93; 21.4.1993 r.- SA/Kr 1962/93; 20.1.1999 r.- IV SA 2033/96).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający nie miał wątpliwości, że na działkach nr [...] i [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i to w terminach określnych w art.137 u.g.n. Odnosząc się do artykułu prasowego w "Głosie Wielkopolskim" nr 243 z dnia 11.11.1980r., który dla organu I instancji miał nader istotne znaczenie, należy podkreślić, iż artykuły prasowe mogą mieć jedynie pomocnicze, a nie zasadnicze, znaczenie w ustalaniu stanu faktycznego. Ponadto analiza treści wspomnianego artykułu prowadzi do oczywistego wniosku, że ma on charakter ogólnikowy z punktu widzenia niniejszej sprawy. Mowa tam jest jedynie ogólnie o osiedlu mieszkaniowym. Nie wskazano żadnych numerów działek, ani w inny sposób nie skonkretyzowano nieruchomości, których dotyczy materiał prasowy. W istocie rzeczy autor artykułu skupia się na ówczesnych zaniedbaniach infrastrukturalnych. Jednak na podstawie treści tegoż artykułu nie można kategorycznie wykluczyć, że do 1979r. powstały budynki i elementy infrastruktury osiedla opisane wcześniej, na co wskazują dokumenty zgromadzone w sprawie. Celem artykułu nie był dokładny opis powstałych budynków i elementów infrastruktury, lecz wykazanie niegospodarności i zaniedbań. Tym samym jako dowód w niniejszej sprawie artykuł ten był mało przydatny.

Sąd miał na uwadze, że decyzją Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...].05.1973r. zatwierdzono zamienny – wobec określonego w akcie notarialnym z dnia [...].08.1972r. - plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Jednakże Sąd orzekający podziela pogląd Wojewody, że celu wywłaszczenia nie niweczy późniejszy plan zamienny na podstawie którego zrealizowana została budowa garaży na omawianym obszarze. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że plan zamienny należy bowiem potraktować jako uszczegółowienie i swoistą modyfikację celu wywłaszczenia, a nie jego zmianę jakościową. Wszak plan ten nie zmienił zasadniczego celu wywłaszczenia. Nadal jego celem była budowa osiedla mieszkaniowego. Co więcej, to osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane wraz z niezbędną infrastrukturą. Tym samym wybudowane na przedmiotowych działkach nr [...] i [...] na podstawie planu zamiennego garaże i inne elementy infrastruktury osiedlowej należy uznać za element osiedla mieszkaniowego, a w konsekwencji za realizację celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Zarzut skarżącej jakoby cel wywłaszczenia nie mógł zostać zrealizowany na podstawie planu zamiennego, który skutkował modyfikacją projektu zagospodarowania terenu oraz zmianą przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości jest błędny. Zarzut ten byłby zasadny tylko wówczas, gdyby plan zamienny doprowadził do zasadniczej zmiany celu wywłaszczenia z budowy osiedla mieszkaniowego na np. budowę zakładu przemysłowego. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Wspomniany plan zamienny doprowadził bowiem jedynie do zmiany szczegółów realizacji zasadniczego celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Cel ten został zrealizowany, co wynika nie tylko z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, lecz jest także faktem powszechnie znanym. Już w uchwale 7 Sędziów z dnia 27.01.1988 r. o sygn.. III AZP 11/87- OSNC 11/88/149, Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości" LexisNexis 2007 s. 264-265).

Wobec powyższego w ocenie Sądu orzekającego nie zostały spełnione przesłanki faktyczne, ani prawne określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 ani pkt 2 u.g.n. Cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż wybudowano osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą. Od daty zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...].08.1972 r. do chwili wybudowania na wspomnianych działkach wymienionych wyżej obiektów (do 1979r.) nie upłynęły także terminy określone w art. 137 u.g.n.

Należy także wskazać, że nawet gdyby przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany z przekroczeniem wspomnianych terminów określonych w art.137 u.g.n., to w ocenie Sądu orzekającego i tak nie wystąpiłaby przesłanka zbędności w rozumieniu art.137 u.g.n. Przypomnieć należy, iż przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w obecnej jego wersji obowiązuje od dnia 22 września 2004 r., na mocy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141 poz. 1492). W wyniku tej nowelizacji doszło do istotnej zmiany treści powołanego przepisu, definiującego jedną z przesłanek dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku tej nowelizacji pojęcie "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" otrzymało następujące brzmienie "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Do dnia 22 września 2004 r. przepis brzmiał: "utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Jednocześnie na mocy art. 19 ustawy nowelizującej, ustawa ta weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia, a przepis art. 19 ustawy nowelizującej nie zawiera żadnych zasad intertemporalnych, co przy przyjęciu wykładni gramatycznej (językowej) oznacza, że znowelizowany przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. ma zastosowanie do wszystkich stanów faktycznych.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" zostało zdefiniowanie w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wcześniejsza ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 ze zm.) używała ogólnego i nieostrego pojęcia "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", przy czym regulacja umożliwiająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości przyjęta została dopiero po zmianach ustrojowych i weszła w życie w dniu 10 kwietnia 1991 r. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia był realizowany w latach 70-tych, ewentualnie (czego Sąd nie przyjął) 80–tych ub. wieku. Zatem zarówno w dacie wywłaszczenia (1972 r.), jak i w dacie zakończenia inwestycji związanych z realizacją celu wywłaszczenia, nie obowiązywały w polskim systemie prawa przepisy, które wyznaczały terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W takich uwarunkowaniach prawnych cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych (analogicznie w umowach prowadzących w istocie do wywłaszczenia) podjętych do 2004 r., od 1991 r. realizowano kierując się ówcześnie obowiązującymi regulacjami dotyczącymi konieczności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Uwzględniając standardy składające się na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), w tym w szczególności zasadę lex retro non agit oraz zasadę ochrony zaufania adresatów norm prawnych do państwa i stanowionego przezeń prawa, uznać należy, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie u.g.n. z mocą od 22 września 2004 r., nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie nawet w przypadku, gdyby przyjąć, że terminy określone w art.137 u.g.n. zostały przekroczone. (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18.12.2012r., sygn. II SA/Po 764/12)

Sąd orzekający podziela także pogląd WSA w Krakowie wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.01.2009r., sygn. II SA/Kr 1118/08, publ. CBOiS. Sąd ten podkreślił, że regulacja art.137 u.g.n. oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już w/w terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

Omawiane sformułowanie nie może natomiast stanowić o spoczywającym na organie obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 czy 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. W tym zakresie sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt: I SA 2743/00.

Podzielić należy w konsekwencji również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 271/08, zgodnie z którym zasadne jest stanowisko, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. Wówczas w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - w szczególności, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - organ orzekający o zwrocie musiałby ustalać dokładną datę realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo, iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego.

Jednocześnie, mając na uwadze powyższe argumenty, Sąd orzekający w niniejszym składzie nie popiera odmiennej wykładni tej kwestii wyrażonej m.in. w wyroku NSA z dnia 18.07.2012r. o sygn. I OSK 1038/11, gdzie stwierdzono, iż nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, gdy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia.

W sprawie niniejszej stan faktyczny i prawny nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, został ostatecznie ukształtowany pod rządami dawnych przepisów, a elementem tego stanu jest prawo własności do spornej nieruchomości przysługujące najpierw Skarbowi Państwa, a później jednostce samorządu terytorialnego (Miasto P.), która w dobrej wierze realizowała zaplanowane inwestycje. Za takim założeniem przemawia wgląd na ochronę pewności prawa oraz na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, którego elementem jest trwałość stosunków prawnych i ochrona praw słusznie nabytych. W ocenie tut. Sądu czasowy zakres zastosowania przedmiotowego przepisu, nienaruszający zasady lex retro non agit, można (i należy) ustalić w drodze wykładni, do czego Sąd jest zobligowany.

Z przytoczonych względów Sąd uznał, iż że cel wywłaszczenia został zrealizowany i to w terminach określonych w art.137 ust.1 u.g.n., a w razie ewentualnego przyjęcia, że wspomniane terminy przekroczono, bez znaczenia pozostaje ocena, kiedy to nastąpiło, co prawidłowo przyjęły rozpatrujące sprawę organy administracji.

Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Ppsa.