Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., nr [...], poz. [...]), ustalił K. K. i Z. K. – po stworzeniu warunków do korzystania z dróg wybudowanych na ulicach [...] i [...] – opłatę adiacencką w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanych odpowiednio w księgach wieczystych nr [...] i [...], położonych w P. przy ulicy [...] i [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy 15, działki nr [...] i [...], stanowiących w dniu [...] r. ich własność na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wniosek [...] Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulic [...] i [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z arkusza mapy 15 obrębu K.. Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania obiektu do użytkowania dokonano w dniu [...] r. (protokół nr [...]/11), zaś decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta P. pozwolił na użytkowanie obiektu budowlanego na ulicach [...] i [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] r. i od tego dnia można było przystąpić do legalnego użytkowania wybudowanych dróg. Na podstawie informacji przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich ustalono, że budowa dróg na ulicach [...] i [...] została zrealizowana ze środków Miasta P.. Ogólny koszt inwestycji wyniósł [...] zł.

W celu wyjaśnienia charakteru zrealizowanej inwestycji pismem z dnia [...] r., nr [...] zwrócono się do Zarządu Dróg Miejskich o wyjaśnienie, czy przed realizacją inwestycji odebranej w dniu [...] r. na ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] oraz na ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odpowiedzi Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że ulice te przed realizacją inwestycji nie spełniały wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz, że nie posiada informacji o istnieniu na ulicach [...] i [...] obiektów budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę. Na podstawie przekazanej dokumentacji fotograficznej oraz karty informacyjnej ustalono również, że ulica [...] przed realizacją inwestycji drogowej miała nawierzchnię gruntową, wzmocnioną miejscowo tłuczniem, za wyjątkiem skrzyżowania z [...], na którym znajdowała się nawierzchnia bitumiczna. Nie miała więc ona charakteru obiektu budowlanego, a istniejące przy pojedynczych posesjach fragmenty chodników i zjazdów nie zostały wykonane legalnie. Okoliczność, że na ulicach [...] i [...] nie istniał obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi. Na podstawie analizy zebranych dokumentów oraz zakresu dokonanych robót ustalono więc, że inwestycja zrealizowana na ulicach [...] i [...] stanowiła budowę drogi, a określenie "rozbudowa" użyte w dokumentacji nie ma znaczenia dla oceny charakteru inwestycji.

Dalej wskazano, że z uwagi na fakt, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, postanowieniem z dnia [...] r. powołano rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego w postępowaniu. Następnie przygotowane na poczet sprawy operaty szacunkowe zweryfikowano badając ich zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W wyniku dokonanej weryfikacji stwierdzono, że operaty szacunkowe zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operaty nie zawierają niejasności, pomyłek czy braków, są logiczne, spójne i kompletne. W tych okolicznościach przyjęto je jako dowody w sprawie. Na ich podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł, natomiast wartość nieruchomości położonej przy ulicy [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. Biorąc pod uwagę wynikającą z uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. 50% stawkę opłaty adiacenckiej, ostatecznie opłaty adiacenckie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ulicy [...] i [...] stanowią 50% kwot [...]zł i [...] zł, czyli są sumą kwot [...]zł i [...], łącznie [...] zł

W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. i Z. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 7, 73 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. W uzasadnieniu zakwestionowali sporządzone operaty szacunkowe, poddając w wątpliwość prawidłowość doboru nieruchomości podobnych do wycenianych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że sporządzony w sprawie operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. K. i K. K. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, umorzenia postępowania w sprawie ze względu na upływ 3 letniego terminu przedawnienia do wydania decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo wskazali, że decyzja ostateczna została wydana po upływie terminu do ustalenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesiono.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] z dnia [...] r., nr [...], ustalającą K. K. i Z. K. opłatę adiacencką w łącznej wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości dwóch nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] i [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], spowodowanego budową drogi.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 143 ust. 2 u.g.n., że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m. in. budowę drogi. Jak wynika przy tym z art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie omawianej opłaty następuje w myśl art. 146 ust. 1a u.g.n. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 2 u.g.n. wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

Z powyższego wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba przy tym podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08).

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało tym wymaganiom, albowiem na dzień orzekania przez organ odwoławczy sporządzone na poczet niniejszej sprawy operaty szacunkowe dotyczące określenia wartości rynkowej nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] i [...] przed i po wybudowaniu infrastruktury technicznej (drogi) nie posiadały waloru opinii biegłego, wymaganej przepisami art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 156 ust. 1 u.g.n., co musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W kontekście powyższego wskazać należy, że w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Co przy tym istotne, art. 156 ust. 4 u.g.n. począwszy od 22 września 2004 r. przewiduje możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, choć od dnia 1 września 2017 r. ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie czasowego ograniczenia możliwości wykorzystania operatu szacunkowego po potwierdzeniu jego aktualności.

I tak, art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowił, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Niemniej od dnia 1 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509; dalej: "ustawa nowelizująca"), do przepisu tego dodano wymóg dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto doprecyzowano, że po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do operatu szacunkowego dotyczącego wzrostu własności nieruchomości położonej przy ul. [...] wskazać należy, że sporządzony został na dzień 30 czerwca 2014 r., zaś potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego nastąpiło w dniu 21 sierpnia 2017 r. (k. 100 akt adm. organu I instancji), a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, kiedy nie obowiązywały przepisy o czasowym ograniczeniu możliwości wykorzystania operatu szacunkowego po potwierdzeniu jego aktualności.

Niemniej jednak wskazać należy, że potwierdzenie aktualności wskazanego operatu miało miejsce po ponad 3 latach od dnia jego sporządzenia i prawie rok przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. W momencie orzekania przez organ II instancji minęło już więc ponad 4 lata od daty wyceny. Tymczasem w dawnym standardzie VII.2, znajdującym się w zbiorze Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych wskazano, iż aktualizacja operatu szacunkowego nie może zostać dokonana, jeśli od poprzedniej wyceny upłynął okres ponad 2 lat. Upływ tego okresu skutkuje koniecznością ponownej wyceny nieruchomości.

Co więcej, w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 1560) podkreślono, iż przedmiotowa regulacja była odpowiedzią na wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich, a także uwzględnia postulaty niektórych samorządów i organizacji zawodowych związanych z nieruchomościami. W zakresie propozycji zmian ustawa zmieniająca wprowadziła regulacje przewidujące m.in.: ujednolicenie terminu określania opłat adiacenckich oraz doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalania tychże opłat. Wyraźnie zatem zmiany w przepisie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmierzały do ograniczenia możliwości przedłużania aktualności operatów ponad "przyzwoitą miarę", którą środowisko rzeczoznawców – jak wskazano powyżej – określiło w obowiązujących standardach na okres w sumie 2 lat.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na potrzebę zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sytuacji, gdy został on sporządzony około 4 lata przed datą wydania decyzji i to pomimo potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Z zasad doświadczenia życiowego wynika bowiem, że w tak długim czasie rynek nieruchomości podlegał licznym przeobrażeniom, wobec czego za konieczną uznać należy szczegółową kontrolę zachodzących w tym względzie mechanizmów i zaistniałych przemian (por wyrok NSA z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 955/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1028/18).

Z powyższego wynika, że omawiany operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości przy ul. [...] w P. z tytułu budowy infrastruktury technicznej. Już tylko na marginesie dodać można, że strony postępowania nie zostały zawiadomione o włączeniu klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego do materiału dowodowego. W aktach sprawy nie znajduje się nawet dokument, z którego wynikałoby, że organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu. Sama klauzula znajduje się natomiast w aktach organu I instancji.

Co zaś się tyczy operatu szacunkowego dotyczącego wzrostu własności nieruchomości położonej przy ul. [...] wskazać należy, że był on nieaktualny na dzień orzekania przez organ II instancji, co wykluczało jego wykorzystanie jako dowodu w sprawie. Jego aktualność nie została bowiem potwierdzona przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a potwierdzenie jego aktualności po tym dniu w realiach rozpoznawanej sprawy było niemożliwe. Z art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej wynika bowiem, że do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r., dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Tak więc wskazany przepis przejściowy otwiera drogę do przedłużenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej już po tym dniu wyłącznie w przypadku operatów szacunkowych sporządzonych w okresie od dnia 1 września 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. W przypadku bowiem operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2015 r., data ich przydatności dowodowej na gruncie znowelizowanych przepisów (maksymalnie 24 miesiące) wygasałaby przed dniem wejście w życie ustawy nowelizującej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy po rozpatrzy odwołanie K. K. i Z. K., biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną powyżej oraz ograniczenia czasowe wynikające z art. 145 ust. 2 u.g.n.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).