Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi J. G. na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II GSK 2306/24 ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6352/23 ze skargi J. G. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy postanawia: oddalić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6352/23 oddalił skargę J. G. (dalej: skarżący) na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z 16 października 2023 r. w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika upoważnionego do wniesienia skargi kasacyjnej, radcę prawnego M. W., wniósł skargę kasacyjną, która wpłynęła do WSA w Warszawie 20 maja 2024 r. Skarga kasacyjna spełniała warunki formalne, została wniesiona w terminie i prawidłowo opłacona. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok WSA w Warszawie w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia i rozpoznanie skargi, jak również rozstrzygnięcia o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego ich zwrotu. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odpis odpowiedzi na skargę kasacyjną został doręczony bezpośrednio skarżącemu przy piśmie z 10 września 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał akta sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przy piśmie z 18 października 2024 r., które wpłynęły do NSA 24 października 2024 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 30 października 2024 r. sprawie nadana została sygnatura II GSK 2306/24.

Wnioskiem z 14 stycznia 2025 r. skarżący zwrócił się o wyznaczenie terminu rozprawy. W odpowiedzi na wniosek pismem z 17 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny poinformował, że sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy według kolejności wpływu.

Pismem z 26 stycznia 2026 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego 30 stycznia 2026 r., skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący domagał się stwierdzenia, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, zalecenia podjęcia przez sąd rozpoznający sprawę co do istoty odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie, jak również zasądzenia od Skarbu Państwa na jego rzecz 16837 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Prawo skarżącego do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki nie zostało naruszone.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1725, dalej zwanej "ustawa o skardze"), strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Z kolei ust. 2 art. 2 ustawy o skardze stanowi, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie albo czynności podjętych przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze w celu zakończenia postępowania przygotowawczego lub czynności podjętych przez sąd lub komornika sądowego w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej albo innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Uwzględnienie skargi jest więc następstwem ustalenia, że w postępowaniu sądowym nastąpiła zwłoka, oraz że zwłoka ta jest nieuzasadniona. Należy zaznaczyć, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Wymóg rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki nie oznacza, że ma być ona rozstrzygnięta niezwłocznie (por. postanowienia NSA z: 25 marca 2021 r., sygn. akt II GPP 1/21, 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GPP 1/25 oraz 17 czerwca 2025 r., sygn. akt I OPP 3/25; 9 grudnia 2025, II GPP 17/25 - wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Jedynie art. 14 ustawy o skardze stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływie 12 miesięcy. Należy jednak zauważyć, że z samego faktu trwania postępowania dłużej niż 12 miesięcy nie można wywodzić, że wystąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu ustawy o skardze (por. postanowienia NSA z: 7 marca 2014 r., sygn. akt II OPP 14/14; 25 lipca 2013 r., sygn. akt II OPP 25/13; 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OPP 27/11; 3 października 2014 r., sygn. akt I OPP 101/14, 25 marca 2021 r. sygn. akt II GPP 1/21; 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt II GPP 11/23; 13 marca 2025 r. sygn. akt II OPP 4/25).

Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonywana na podstawie analizy charakteru podejmowanych w sprawie czynności, jak i stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, który zawsze jest zindywidualizowany. Jednocześnie, ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu - jakkolwiek wymóg zachowania "rozsądnego terminu" rozpoznania sprawy jest skorelowany z czasem trwania postępowania, to jednak sam czas trwania postępowania nie stanowi samoistnego kryterium dla stwierdzenia przewlekłości (por. W. Gontarski, Glosa do wyroków ETPC z 27 maja 2014 r., 32327/10 i 40988/09, Lex/el. 2014) - ani też subiektywnych odczuć skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur (por. postanowienie NSA z: 28 maja 2009 r., sygn. akt I FPP 2/09 oraz postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 11 maja 2005 r., sygn. akt II S 26/05). Przewlekłość jest bowiem pojęciem, które oznacza, że jakieś zdarzenia czy stany są nadmiernie rozciągnięte w czasie, rozwleczone i przedłużają się. Jest to, co oczywiste, pojęcie względne, a zatem zawsze musi być odnoszone do konkretnych realiów sprawy i przyjętego trybu postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 lipca 2013 r. sygn. akt I FPP 12/13, 25 marca 2026, III OPP 19/26). Jedynie nadmierne odstępstwa od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności sądowych, prac i procedur mogą być uznawane za tworzące stan nieuzasadnionej zwłoki, o jakim mowa w ustawie o skardze (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 11 maja 2005 r., sygn. akt II S 26/05, publ. SIP/LEX nr 151808).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ocena, czy na gruncie konkretnej sprawy wystąpiła przewlekłość postępowania, nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu obowiązujących zasad rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach (por. m.in. postanowienia NSA z: 20 grudnia 2019 r. sygn. akt II FPP 18/19; 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GPP 9/20; 19 lipca 2023 r. sygn. akt II GPP 10/23; 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OPP 14/24).

Z treści § 25a ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 4 lipca 2020 r. - Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 805, zwany dalej: regulaminem NSA) wynika, że sprawy rozpatrywane w składach trzyosobowych przewodniczący wydziału przydziela sędziom w drodze losowania, w ramach symboli spraw należących do właściwości wydziału orzeczniczego, w którym orzekają, z uwzględnieniem specjalizacji orzeczniczej sędziów. Z kolei § 25a ust. 4 regulaminu NSA stanowi, że pula spraw wyznaczonych do losowania dla sędziów w wydziałach orzeczniczych w miesiącu, którego dotyczy zatwierdzony przez Prezesa Izby na podstawie § 23 pkt 3 plan posiedzeń, obejmuje sprawy z uwzględnieniem kolejności ich wpływu, w tym odrębnie sprawy rozpoznawane na posiedzeniach niejawnych na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. lub przepisów szczególnych, a także odrębnie sprawy podlegające rozpoznaniu poza kolejnością wpływu na podstawie § 26 ust. 2 pkt 1-3, 6-13 lub ust. 5 regulaminu NSA.

Natomiast § 26 ust. 1 regulaminu NSA przewiduje, że po wylosowaniu spraw z puli uwzględniającej kolejność ich wpływu, przewodniczący wydziału w zarządzeniu o wyznaczeniu posiedzenia jawnego albo niejawnego w składzie trzech sędziów wskazuje skład orzekający, w tym przewodniczącego składu orzekającego oraz sędziego sprawozdawcę i przydziela, zgodnie ze szczegółowymi zasadami przydziału spraw poszczególnym sędziom, o których mowa w § 25 ust. 1, i planem posiedzeń zatwierdzonym przez Prezesa Izby na podstawie § 23 pkt 3, wylosowane zgodnie z § 25a sprawy dla danego sędziego. W przypadku stwierdzenia podstawy do zwiększenia wymiaru spraw, zgodnie ze szczegółowymi zasadami przydziału spraw poszczególnym sędziom, o których mowa w § 25 ust. 1, przewodniczący przydziela także członkom składu orzekającego sprawy, w których odroczono posiedzenie, sprawy zawieszone przez sędziego tego składu orzekającego lub sprawy, w których Sąd skierował sprawę z posiedzenia niejawnego na rozprawę, oraz sprawy pozostające ze sobą w związku, które nie były objęte losowaniem.

Z przytoczonych regulacji wyraźnie wynika, że co do zasady sprawy rozpoznaje się według kolejności ich wpływu. Stąd to liczba spraw wpływających do sądu jest przyczyną oczekiwania na wyznaczenie terminu rozprawy (por. postanowienie NSA z 21 lutego 2024 r. sygn. akt II GPP 23/23).

Odnosząc powyższe do sprawy o sygn. akt II GSK 2306/24 należy zauważyć, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się od 24 października 2024 r., to jest od dnia przekazania sprawy wraz ze skargą kasacyjną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Po prawidłowym i terminowym wykonaniu wstępnych czynności sądowych, sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy zgodnie z kolejnością wpływu spraw do Wydziału. Skarga kasacyjna zawiera oświadczenie o żądaniu przeprowadzenia rozprawy, co uniemożliwiło rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i miało wpływ na termin załatwienia sprawy przez NSA.

Czas trwania postępowania w sprawie o sygn. akt II GSK 2306/24 przekroczył 12 miesięcy, co jest spowodowane bardzo dużym wpływem spraw do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekraczającym możliwości ich szybszego rozpoznawania. Jak już wyżej zostało wskazane, ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu, lecz jest również uzależnione od czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur. Czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy nie jest zależny do Sądu, lecz od ilości składanych skarg kasacyjnych w zestawieniu z możliwościami kadrowymi NSA. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czas oczekiwania na wyznaczenie terminu rozprawy nie może stanowić o nieuzasadnionej zwłoce Sądu.

Należy dodać, że zgodnie z § 26 ust. 5 regulaminu NSA, Prezes Izby może w uzasadnionych przypadkach zarządzić rozpoznanie sprawy lub określonych spraw poza kolejnością wpływu, po uprzednim uzgodnieniu z przewodniczącymi wydziałów. Skarżący nie złożył jednak wniosku o rozpoznanie jego sprawy poza kolejnością wpływu. W przypadku uwzględnienia takiego wniosku sprawa mogłaby być rozpoznana z wyprzedzeniem innych spraw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o skardze oddalił skargę na przewlekłość postępowania.

-----------------------

2