I OPS 3/22 - Uchwała

Data orzeczenia	2024-01-11	
Data wpływu	2022-12-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Czesława Nowak-Kolczyńska
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski
Mariola Kowalska
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich	
Hasła tematyczne	Grunty warszawskie	
Skarżony organ	Inne~Inne	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 718; art. 30 ust. 1 pkt 6; Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA Nr 2/2024, poz. 15	
Tezy
Okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA: Piotr Przybysz (sprawozdawca) Wojciech Jakimowicz (współsprawozdawca) Mariola Kowalska Czesława Nowak - Kolczyńska Jolanta Rudnicka Marek Stojanowski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska z udziałem prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu delegowanego do Prokuratury Krajowej P.S. po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 963/18 w sprawie ze skarg I.R., J.K., J.S., K.S., P.W., W.K., Z.P., Z.K., J. sp. z o.o. z siedzibą w W. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2633/20: "Czy okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: Okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy.	
Uzasadnienie
I. Postanowieniem z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2633/20, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", przedstawił do rozpoznania składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne o następującej treści: "Czy okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy?"

Przedstawione zagadnienie prawne, zakwalifikowane przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego jako budzące poważne wątpliwości, wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Zabudowana nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako dawna hip. nr [...], obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret".

Z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Objęcie nieruchomości w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r.

W dniu 11 czerwca 1948 r. pełnomocnik przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości: F.K., A.G., I.S. i W.B., złożył w Wydziale [...] w m.st. Warszawie wniosek o przyznanie dotychczasowym właścicielom za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1951 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przedmiotowej nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] września 1951 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.

Pismem z 3 lutego 1994 r. A.G. i M.S. wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1951 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] września 1951 r.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 1995 r., stwierdził:

1) że zaskarżone orzeczenie z [...] lipca 1951 r., w określonej w aktach notarialnych części lokali nr [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność,

2) nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] września 1951 r.

W związku ze stwierdzeniem w części nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r. do rozpoznania pozostał wniosek dekretowy z [...] czerwca 1948 r. dotyczący przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2009 r. orzekł m.in. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego na rzecz: 1) K.S. w udziale wynoszącym [...] części, 2) I.R. w udziale wynoszącym [...] części, 3) A.R. w udziale wynoszącym [...] części, 4) M.S. nieznanej z miejsca pobytu reprezentowanej przez kuratora - adwokata T.W., w udziale wynoszącym [...] części, 5) A.H. w udziale wynoszącym [...] części, 6) Z.P. w udziale wynoszącym [...] części, 7) P.W.1 w udziale wynoszącym [...] części, 8) M.B. w udziale wynoszącym [...] części, 9) E.S. w udziale wynoszącym [...] części, 10) D.W. w udziale wynoszącym [...] części, 11) P.W. w udziale wynoszącym [...] części, 12) A.P. w udziale wynoszącym [...] części, 13) Z.K. w udziale wynoszącym [...] części, 14) J.S. w udziale wynoszącym [...] części, 15) A.M. w udziale wynoszącym [...] części, 16) W.K. w udziale wynoszącym [...] części, 17) J.K. w udziale wynoszącym [...] części, 18) J.S.1 w udziale wynoszącym [...] części, tj. w łącznym udziale wynoszącym [...] części do gruntu o powierzchni [...], położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...].

Beneficjenci ww. decyzji w dniu 14 lutego 2011 r. zostali wprowadzeni w posiadanie niesprzedanej części budynku położonego przy ul. [...] w W. na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...], tj. [...] lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej [...] oraz [...] lokali użytkowych o powierzchni [...] oraz we współposiadanie nieruchomości wspólnej. Umową zawartą w dniu 24 marca 2011 r. w formie aktu notarialnego - w wykonaniu ww. decyzji z [...] lipca 2009 r. - Miasto Stołeczne Warszawa oddało im grunt w użytkowanie wieczyste.

Następnie - jak wynika z treści aktu notarialnego z 18 czerwca 2013 r., rep. A nr [...] – J. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. za kwotę [...] zł nabyła od K.S., I.R., A.R., A.H., P.W., E.S., D.W., P.W.1, A.P., Z.K., J.S., A.M., W.K., J.K. oraz J.S.1 przysługujący im udział [...] części w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Również umową z tego samego dnia za kwotę [...] zł J. sp. z o.o. S.K.A. nabyła od nieznanej z miejsca pobytu M.E. reprezentowanej przez kuratora przysługujący jej udział [...] części w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W następnych latach Spółka Komandytowo-Akcyjna J. sp. z o.o. rozpoczęła generalny remont przedmiotowej nieruchomości oraz zawarła szereg umów o ustanowienie odrębnej własności i sprzedaży lokali.

II. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2009 r. stanowiła przedmiot postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "ustawa", które zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r.

Komisja decyzją z [...] listopada 2017 r. uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2009 r. i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pkt 1) oraz nadała tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2).

Ponownie rozpatrując sprawę Komisja decyzją z [...] marca 2018 r. uchyliła decyzję Komisji z [...] listopada 2017 r. w całości oraz uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2009 r. i w tym zakresie odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia uchylającego decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2009 r. i odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wskazano art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 5, 6 ustawy.

Komisja, uzasadniając zastosowanie w sprawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazała, że ustawodawca przyznał jej uprawnienie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, jeżeli wydanie decyzji doprowadziło do "skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym". Pojęcie interesu społecznego w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady utożsamiane jest z pojęciem interesu publicznego. Na gruncie postępowania reprywatyzacyjnego dotyczącego gruntów warszawskich wartościami istotnymi z punktu widzenia społecznego jest między innymi zaspokajanie przez gminę potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Z uwagi na powyższe Komisja stwierdziła, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadza do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym wtedy, gdy uniemożliwia gminie realizowanie celów publicznych albo doprowadziło do zaniechania wykonywania przez gminę zadań publicznych. Dalej Komisja wskazała, że skoro budynki znajdujące się na znacjonalizowanym mocą dekretu warszawskiego gruncie pozostały własnością dotychczasowych właścicieli, to wprowadzenie w posiadanie, będące następstwem wykonania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, de facto oznaczało przywrócenie posiadania budynku dawnym właścicielom lub następcom prawnym. Komisja stwierdziła, że zgodnie z obecnym stanem prawnym brak jest podstaw prawnych, aby przyjąć, że w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej umowy najmu komunalnego wygasają albo przechodzą na rzecz beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej. W ocenie Komisji, Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzję reprywatyzacyjną, jako wynajmujący powinien zagwarantować najemcom lokali komunalnych kontynuację ich sytuacji prawnej w ramach zawartej przez gminę umowy najmu oraz powinien podjąć działania i środki w celu zabezpieczenia sytuacji prawnej lokatorów. Tymczasem, w następstwie wykonania decyzji z [...] lipca 2009 r., lokatorzy komunalni zostali pozbawieni ochrony przysługującej na mocy przepisów prawa miejscowego, dotyczących wysokości czynszów komunalnych, a ich sytuacja została zrównana z sytuacją najemców rynkowych. W ocenie Komisji, wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z [...] lipca 2009 r. oraz wykonanie tej decyzji przez wprowadzenie jej beneficjentów w dniu 14 lutego 2011 r. w posiadanie nieruchomości, a także oddanie umową z 24 marca 2011 r. gruntu w użytkowanie wieczyste, a następnie na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego w dniu 18 czerwca 2013 r. zbycie przez beneficjentów decyzji udziałów w prawie użytkowania wieczystego na rzecz J. sp. z o.o. S.K.A z siedzibą w W., spowodowało wypowiedzenie lokatorom dotychczasowych stawek czynszu i ustalenie nowych stawek w wysokości rażąco wygórowanej, a także doszło do naruszeń spokojnego używania lokali przez najemców. Nadto, spółka J. rozpoczęła remont budynku, a prace remontowe były wykonywane w sposób uciążliwy dla lokatorów. Prace te często były prowadzone w godzinach nocnych, opieszale, niedbale, a uciążliwość prac remontowych wykraczała poza normy społecznie akceptowalne. Jak wskazała Komisja, z uwagi na wysokość stawek czynszu oraz uciążliwość prac remontowych z budynku wyprowadziło się 70 z 84 lokatorów. Zdaniem Komisji, stosowanie presji finansowej wobec lokatorów budynku oraz utrudnianie tym lokatorom spokojnego korzystania z lokali mieszkalnych stało w rażącej sprzeczności z zasadą ochrony interesu społecznego, gdyż doprowadziło do tego, że większość z nich zrezygnowała z mieszkania w budynku. Tym samym, zdaniem Komisji, została spełniona samoistna przesłanka uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Nadto Komisja podkreśliła, że na gruncie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, naruszenie interesu społecznego musi mieć charakter rażący, czyli kwalifikowaną postać. Chodzi głównie o sytuacje, gdy decyzja organu administracyjnego narusza interes chronionego konstytucyjnie dobra jednostki. W sytuacjach, gdy władcze działanie organu administracji publicznej wywołuje skutki nieproporcjonalne (nieadekwatne) do zamierzonego przez ustawodawcę celu, należy bez wątpienia mówić o skutkach rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Dalej Komisja podkreśliła, że miała obowiązek zbadania, czy wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie doprowadziło do skutków, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, gdyż ustalenie tej okoliczności stanowi prejudykat do wystąpienia przez osobę zajmującą lokal w nieruchomości warszawskiej, będącej przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej, a która to decyzja została uchylona przez Komisję, z wnioskiem o odszkodowanie lub zadośćuczynienie (art. 33 ust. 2 ustawy). Komisja podniosła, że skutkami decyzji administracyjnej objęta jest nie tylko strona (strony) postępowania administracyjnego, ale również szereg innych podmiotów, których interesom prawo nie przyznaje rangi interesu prawnego, stąd też w okolicznościach tej sprawy obowiązkiem Komisji było uwzględnienie interesów faktycznych lokatorów w celu ich ochrony.

III. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komisji z [...] marca 2018 r. odnośnie do podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej sformułowanej w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, zarzucono błędną wykładnię tego przepisu, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, tj. bezpodstawne poddanie zdarzeń, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej z [...] lipca 2009 r., ocenie z punktu widzenia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, która obowiązuje dopiero od 5 maja 2017 r., a więc z punktu widzenia przesłanek, które nie istniały w systemie prawnym w czasie, gdy miało rzekomo dochodzić do zdarzeń naruszających te przesłanki. Wskazano, że skutki, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, mogą obejmować swym zakresem tylko i wyłącznie zdarzenia (okoliczności), które zaistniały po wejściu w życie ustawy, a więc po 5 maja 2017 r. Skarżący podnosili, że do skutków decyzji reprywatyzacyjnej z [...] lipca 2009 r. nie można zaliczyć ani umowy z 2011 r., ani umów z 2013 r., ani żadnych innych okoliczności, jakie miały miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, ale przed 5 maja 2017 r.

Dalej skarżący podnieśli, że błędna wykładnia, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy przejawia się również w przyjęciu przez Komisję w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu społecznego (publicznego), który ze swej natury ma charakter nieograniczony podmiotowo, wobec czego nie może wyczerpywać się w subiektywnych przekonaniach kilku wskazanych z imienia i nazwiska lokatorów budynków. Zarzucono, że działanie Komisji było wadliwe wobec zaniechania wyważenia interesu beneficjentów oraz pozostałych stron postępowania z interesem lokatorów, a więc brak wyważenia wartości chronionych prawnie.

Skarżący wskazali również, że swoje zadania gmina powinna realizować wykorzystując swoje mienie, nie zaś składniki majątkowe cudze, którymi włada jako posiadacz w złej wierze. Wobec czego niedopuszczalne jest twierdzenie Komisji, że zajmowanie bez żadnej podstawy prawnej, dla celów najmu komunalnego, bezprawnie przejętego budynku, stanowiącego własność prywatną, powinno korzystać z ochrony pod pretekstem wykonywania zadań publicznych.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 963/18, uchylił zaskarżoną decyzję Komisji z [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji z [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku w części dotyczącej naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy Sąd nie podzielił zarzutu Komisji, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z [...] lipca 2009 r. doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Zdaniem Sądu, literalna treść tego przepisu jednoznacznie przesądza, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdy zaistnieje związek przyczynowy pomiędzy tą decyzją, a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym.

Zdaniem Sądu I instancji oczywistym jest, że opisane przez Komisję działania - podwyżka czynszu, remont kamienicy - nie są normalnym następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Sąd podzielił twierdzenia skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy, że Prezydenta nie można obciążać skutkami działań w stosunku do lokatorów zamieszkujących na tej nieruchomości.

Skutki opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym - nie pozostają w prawnie istotnym związku z wydaniem przez organ kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej, lecz są następstwem niezależnych działań osób, które je podjęły i ewentualnie powinny zostać poddane ocenie w odrębnych postępowaniach przed sądem powszechnym.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że decyzja reprywatyzacyjna była wyłącznie zdarzeniem chronologicznie poprzedzającym wykazywane przez Komisję zachowania właściciela budynku, a nie zdarzeniem je wywołującym, czy choćby sprzyjającym ich podejmowaniu. To zaś oznacza, że zaistnienie przyczyny, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, nie potwierdziło się, a tym samym uchylenie na tej podstawie decyzji reprywatyzacyjnej było niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja. W jej podstawach wskazała na naruszenie prawa materialnego, mianowicie naruszenie między innymi art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy w zw. art. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 29 ust. 2-4 ustawy oraz w zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. 8 dekretu poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie będzie znajdowała zastosowania w przypadku istnienia na znacjonalizowanym gruncie warszawskim budynku, który na mocy art. 5 dekretu pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli, aż do momentu nieuwzględnienia wniosku dekretowego (art. 8 dekretu).

Komisja w podstawach skargi kasacyjnej wskazała również na naruszenie przepisów postępowania, mianowicie naruszenie między innymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującą przyjęciem, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Komisja stwierdziła, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy była uprawniona do oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej w oparciu o przesłankę przewidzianą w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, czyli normę nieistniejącą w dacie wydania nadzorowanego aktu administracyjnego.

V. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa nie zawiera przepisów wprowadzających oraz przejściowych. Przyjęty przez ustawodawcę sposób regulacji wejścia w życie ustawy może wskazywać na domniemanie bezpośredniego działania uchwalonego aktu normatywnego. To z kolei wskazuje, że regulacje tej ustawy, jako specjalnego aktu normatywnego, pozwalają oddziaływać na ukształtowane uprzednio i ustabilizowane w obrocie prawnym stosunki prawne, które zostały ukształtowane w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej jeszcze przed wejściem w życie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych. Znajduje to potwierdzenie w samej treści ustawy, gdyż zgodnie z jej art. 2 pkt 3 pod pojęciem decyzji reprywatyzacyjnej podlegającej weryfikacji w trybie ustawy należy rozumieć także ostateczną decyzję właściwego organu. Powyższe stwierdzenie nie eliminuje jednak problemu podniesionego w zagadnieniu prawnym przedstawionym do rozstrzygnięcia, a mianowicie faktu, że taki kształt przyjętej regulacji powoduje, że powstają uzasadnione wątpliwości dotyczące czasowego (temporalnego) zakresu stosowania normy prawnej wynikającej z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wobec stanów faktycznych, do których powinna ona znajdować zastosowanie. Zauważyć przy tym należy, że skutki prawne wynikające z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy powiązane z faktami, zdarzeniami przeszłymi są zupełnie odmienne od skutków prawnych, jakie te fakty i zdarzenia mogły wywołać w czasie ich zaistnienia.

Tym samym stosujący prawo staje przed koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, czy podstawa prawna uchylenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy może mieć zastosowanie do stanu faktycznego, który zaistniał przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 5 maja 2017 r. Wątpliwości te wynikają z faktu, że co do zasady norma prawna obejmuje stany faktyczne istniejące w momencie jej obowiązywania, chyba że ustawodawca poprzez jednoznaczną deklarację w treści przepisów wprowadza odmienny zakres czasowy stosowania normy wobec określonych w regulacji stanów faktycznych. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w odniesieniu do zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, gdyż w obowiązujących regulacjach brakuje jasnego stanowiska ustawodawcy co do temporalnego zakresu normowania stanów faktycznych na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Powyższa okoliczność może przemawiać za stanowiskiem, że przepis ten dotyczy stanów faktycznych, które wystąpiły w okresie jego formalnego obowiązywania, albowiem ilekroć ustawodawca dąży do objęcia zakresem normowania stanów faktycznych (zdarzeń lub okoliczności) zaistniałych przed formalnym obowiązywaniem regulacji, to w ustawie powinna zostać zawarta relewantna reguła prawna, przewidująca łączenie negatywnych dla adresatów skutków prawnych na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w czasie podejmowania przez tych adresatów określonych działań.

Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy zdarzenia i okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych mogą stanowić przesłankę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej wyłącznie wtedy, gdy zaistniały one w czasie formalnego obowiązywania tej ustawy, czy też możliwe jest uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej na tej podstawie również wówczas, gdy okoliczności te i zdarzenia zaistniały przed wejściem w życie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Wskazane wyżej wątpliwości mają charakter poważnych wątpliwości prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności z powodu możliwości różnego rozumienia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, stanowiącego samodzielną podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie warunkuje rozpoznanie skargi kasacyjnej, co uzasadnia skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 187 § 1 p.p.s.a.

VI. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w piśmie z 2 stycznia 2023 r. wniosła o odmówienie udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie prawne. Komisja z ostrożności procesowej wniosła o rozstrzygnięcie, że okoliczności wymienione w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej zarówno, gdy decyzja reprywatyzacyjna została wydana przed wejściem w życie ustawy, jak i gdy okoliczności wymienione w tym przepisie miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie, w której skład orzekający rozpatrując skargę kasacyjną wystąpił o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, nie występują żadne z elementów świadczących o doniosłości prawnej zagadnienia wskazanego w postanowieniu z 28 lipca 2022 r.

W ocenie Komisji wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji, jak i przepisu art. 42 tej ustawy, a także pozostałych przepisów nie powinna budzić wątpliwości co do możliwości objęcia badaniem przez Komisję stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy. Z żadnego z przepisów ustawy nie wynika zróżnicowanie temporalne uprawnienia do badania legalności samej decyzji reprywatyzacyjnej i "skutków społecznych" tej decyzji. Tym samym Komisja jest uprawniona do badania tych skutków w takim samym zakresie, jak pozostałych przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 ustawy o Komisji.

Temporalne zawężenie stosowania przesłanki wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji, przy jednoczesnym retroperspektywnym stosowaniu pozostałych przesłanek spowoduje, że spośród różnych kategorii "nieprawidłowości", które miała eliminować ustawa o Komisji, bez właściwej reakcji pozostaną te, które wywoływały największe emocje społeczne oraz były powiązane z najbardziej drastycznym pogwałceniem porządku prawnego.

Odrębną kwestią od momentu wystąpienia takiego skutku i jego umiejscowienia w stosunku do wejścia w życie ustawy jest charakter związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a tak określonym skutkiem. Zdaniem Komisji określona w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy przesłanka materialna wydania decyzji nadzorczej sformułowana jest w czasie przeszłym dokonanym poprzez użycie sformułowania "doprowadziło do skutków", co powoduje, że wystarczające jest samo wystąpienie okoliczności wymienionych w tym przepisie, a nie muszą one trwać w momencie wydawania decyzji przez Komisję.

Wskazane przez ustawodawcę okoliczności w postaci skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, jako przesłanki wydania decyzji przez Komisję nie stanowią wbrew pozorom novum legislacyjnego. Tak określona przesłanka stanowi konkretyzację interesu społecznego. Wprawdzie interes społeczny nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego, które byłoby sprzeczne z treścią normy prawa materialnego, ale nie oznacza, to że przesłanka ta traci całkowicie na znaczeniu i w ogóle nie powinna być badana także w ramach tzw. decyzji związanych. Wprowadzenie przesłanki wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji pozwalało natomiast przywrócić równowagę pomiędzy interesem społecznym i prywatnym, która w sytuacjach zwyczajnych, tj. pozbawionych nadużyć, osiągnięta byłaby w ramach zwykłej oceny przesłanek z art. 7 dekretu. Badanie przesłanek wydania decyzji reprywatyzacyjnych na bazie art. 7 ust. 1 dekretu, pozbawione jakiejkolwiek oceny występowania interesu społecznego, doprowadziło w praktyce organów dekretowych do wypaczenia tego pierwotnego celu dekretu. Praktyka ta polegała na wydawaniu decyzji na gruncie czysto formalnych przesłanek polegających na wykazaniu określonych dokumentów bez rzeczywistej analizy ich treści czy zamiarów wnioskodawców.

Komisja wskazała również, że w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji ustawodawca celowo posłużył się czasownikiem "doprowadziła", a nie "skutkowała", tak aby objąć jak najszerszy zbiór wzajemnych relacji pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, a działaniami osób trzecich, które naruszały prawa lokatorów. Kwestia charakteru tego związku wykracza jednak poza zakres zagadnienia prawnego sformułowanego przez Sąd w postanowieniu z 28 lipca 2022 r.

VII. Prokurator Krajowy w piśmie z 8 lutego 2023 r. wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "Norma z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa oddziałuje na zastane stosunki prawne proaktywnie (retrospektywnie), wywołując nowe skutki prawne z mocą na przyszłość (ex nunc). Norma ta może stanowić przesłankę do uchylenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed dniem 5 maja 2017 r."

W ocenie Prokuratora Krajowego regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy ma szczególny charakter, odmienny niż rozwiązania zawarte w pozostałych punktach ust. 1 art. 30 ustawy. Stąd też poważna wątpliwość co do temporalnego względem stanu faktycznego zakresu stosowania art. 30 ust. 1 pkt 6 istotna jest dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wpływa na ocenę legalności decyzji Komisji uchylającej wydaną decyzję reprywatyzacyjną.

Za przyznaniem wspomnianej mocy prawnej przepisom ustawy o szczególnych zasadach przemawiają niewątpliwie wartości wyrażone nie tylko w zasadzie sprawiedliwości społecznej, ale również w takich konstytucyjnych zasadach prawa, jak: zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), zasada ochrony własności (w tym własności gminnej, art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady: zaufania do organów władzy publicznej i proporcjonalności (wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), wypływające z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a z którymi związany jest także obowiązek władz publicznych zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i ochrony praw lokatorów (art. 75 Konstytucji RP). Wartości wyrażone przez te zasady są wystarczającym uzasadnieniem dla wprowadzenia powyższych, specjalnych unormowań, zawartych w przepisach ww. ustawy.

Prokurator Krajowy podkreślił, że ingerencja ustawodawcy w prawa nabyte, a zwłaszcza ich ograniczenie czy nawet zniesienie, są dopuszczalne, gdy przemawia za tym inny konstytucyjnie chroniony interes publiczny. Podkreślić trzeba, że w świetle tej zasady zakresem konstytucyjnej ochrony objęte są tylko prawa nabyte słusznie, co wyklucza jej stosowanie nie tylko w wypadku praw nabytych contra legem praeter legem, lecz także uzyskanych z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej albo w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym.

VIII. Skarżąca I.R., zastępowana przez radcę prawnego, pismem z 15 lutego 2023 r. wniosła o wydanie na podstawie art. 267 p.p.s.a. postanowienia o odmowie podjęcia uchwały. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniosła o podjęcie uchwały wyjaśniającej przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne w taki sposób, że okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie mogą stanowić przesłanki do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed dniem 5 maja 2017 r.

W uzasadnieniu wskazano, że rozpoznanie przez NSA skargi kasacyjnej w granicach jej podstaw nie wymaga wyjaśnienia wątpliwości prawnej wskazanej w postanowieniu NSA z 28 lipca 2022 r. Nie można uznać, że miało miejsce wystąpienie w niniejszej sprawie zdarzeń opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Do czasu wyjaśnienia, czy kwestionowane przez strony ustalenia Komisji dotyczące zdarzeń przewidzianych w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy zostały poczynione przez organ zgodnie z prawem oraz zajęcia przez Sąd wyraźnego stanowiska w tej kwestii, nie zachodzi potrzeba udzielania odpowiedzi na pytanie o to, które z tych zdarzeń miałyby zostać objęte zakresem zastosowania i normowania art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy.

W dalszej kolejności Skarżąca wskazała, że w przypadku przesłanki określonej w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy przedmiotem zainteresowania Komisji jest okres następujący po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, która - sama w sobie - może (a wręcz powinna) być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym. Okoliczności wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie istniały w dniu jej wydania, tylko powstały później (następczo) w związku z wykonaniem decyzji reprywatyzacyjnej. Funkcja art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy jest przy tym wybitnie represyjna, gdyż nie chodzi tutaj o jakiekolwiek zadośćuczynienie komukolwiek czy przywrócenie stanu zgodnego z prawem, ten bowiem istnieje, skoro art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie zakłada w ogóle wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej. W analizowanym przepisie chodzi wyłącznie o napiętnowanie - ocenionych negatywnie przez ustawodawcę - poczynań użytkownika wieczystego (właściciela) i jego ukaranie przez odjęcie mu ze skutkiem ex nunc prawa do nieruchomości warszawskiej, a w ten sposób odstraszenie także innych podmiotów od podejmowania tego typu nagannych praktyk.

Ponadto art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wykracza poza zakres jej regulacji określony w art. 1 pkt 1 ustawy, gdyż w tym przypadku nie mamy w ogóle do czynienia z decyzją reprywatyzacyjną wydaną z naruszeniem prawa, a tym samym przesłanka wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie powinna wcale znaleźć się w ustawie, co dodatkowo nakazuje jej wyjątkowe potraktowanie oraz wstrzemięźliwe podejście do kwestii jej stosowania w praktyce, zważywszy też jej otwartą i niedookreśloną treść.

Skarżąca dalej wywodzi, że wyjątkowy i szczególny charakter normy zawartej w art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, sam w sobie sprzeciwia się obejmowaniu jej zakresem zdarzeń, w czasie zaistnienia których ustawa nie obowiązywała. W doktrynie jest mianowicie wyrażany pogląd, że weryfikacja obowiązywania ostatecznej decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych powinna być dokonywana według zasad materialnoprawnych obowiązujących w momencie wydawania ostatecznej decyzji.

Zdaniem skarżącej przy wykładni i stosowaniu tych przepisów kluczowy jest kontekst konstytucyjny, który ostatecznie wyklucza retroaktywność ex nunc normy zawartej w art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. W przypadku art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy mamy do czynienia z prawami słusznie (dobrze) nabytymi. Prawa słusznie nabyte podlegają pełnej ochronie prawnej, zaś ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy sankcjonuje wyłącznie niewłaściwy sposób korzystania z tych praw już po ich - słusznym - nabyciu na mocy niewadliwej decyzji reprywatyzacyjnej.

Skarżąca przywołała również rekomendację nr R/91/1 z 13 lutego 1991 r. Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, z której m.in. wynika, że żadnej sankcji nie można nałożyć z racji czynu, który w czasie popełnienia nie stanowił postępowania sprzecznego z obowiązującymi normami, a w przypadku, gdy odpowiednie normy naruszono w czasie, gdy obowiązywała sankcja mniej uciążliwa, później wprowadzonej sankcji nie można nakładać, wejście natomiast w życie mniej represyjnych postanowień powinno działać na korzyść osoby, co do której władza rozważa nałożenie sankcji.

Konkludując Skarżąca stwierdziła, że skoro z czynami opisanymi w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie była do 5 maja 2017 r. związana przewidziana tam sankcja, to okoliczności te - jeżeli zaistniały przed wejściem w życie ustawy - nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy.

IX. Spółka J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adwokata w piśmie z 11 lutego 2023 r. wskazała, że w jej ocenie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy okoliczności określone w tym przepisie miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Powyższe wynika z faktu, iż w ustawie brak jest jednoznacznego stwierdzenia, iż art. 30 ust. 1 pkt 6 stanowi wyjątek od zasady "lex retro non agit", a wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny skutkować przyjęciem, iż w niniejszym przypadku brak jest podstaw do działania prawa wstecz. Retroaktywność ustawy bowiem może wynikać z jej brzmienia, ale nie celu, co byłoby niezgodne z Konstytucją RP.

W uzasadnieniu wskazano, że respektując zakaz retroakcji, zdarzenia prawne i stosunki prawne powstałe pod rządem dawnego prawa należy oceniać według tego prawa, a nie prawa nowego, które będzie miało zastosowanie do zdarzeń prawnych i ich skutków powstałych po dacie jego wejścia w życie. Co więcej, z zasady tej wynika również, że nowa ustawa obowiązuje dopiero od chwili wejścia w życie i nie powinna zmieniać ocen prawnych dokonanych pod rządem dawnego prawa.

Wskazano dalej, że w niniejszej sprawie zasada lex retro non agit nie tylko chroni zasadę stabilności decyzji administracyjnych, ale również chroni konstytucyjne prawa jednostki. Po stronie adresata decyzji istnieje szereg konstytucyjnych praw, które zostałyby naruszone przy uznaniu retroakcji art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. W demokratycznym państwie prawa ochrona jednostek w postaci grupy lokatorów komunalnych nie prowadziłaby do podważania takich wartości konstytucyjnych, jak prawo własności, ochrona praw nabytych, domniemanie niewinności, nullum crimen sine lege, zaufanie do organu, zaufanie do prawa.

Stosowanie retroaktywne prawa nie może być wyprowadzone w drodze interpretacji, a musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie (wyrok Sądu Najwyższego z 17 listopada 2011 r. sygn. akt. IV CSK 70/11).

Sama konstrukcja przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nawiązująca do generalnego stwierdzenia interesu społecznego czyni wiele wątpliwości w jego interpretacji. Natomiast niedopuszczalne jest stanowienie norm z mocą wsteczną, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji (wyroki TK z: 27 lutego 2002 r., K 47/01 i 5 listopada 2002 r., P 7/01).

Konkludując Spółka stwierdziła, że nie została spełniona żadna z przesłanek uznania, że art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy jako przepis działający wstecz jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

X. Uczestnicy postępowania: J.K., Z.K., Z.P., P.W.1, K.S., J.S. i W.K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli w piśmie z 15 lutego 2023 r. o podjęcie uchwały stwierdzającej, że okoliczności określone w art 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie mogą stanowić przesłanki do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy.

W uzasadnieniu wskazano, że mając na uwadze szczególny charakter przesłanki uchylającej z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, będący de facto sankcją za zdarzenia i okoliczności legalne w momencie ich wystąpienia, nie sposób znaleźć uzasadnienia dla zastosowania wskazanej przesłanki do stanów i zdarzeń prawnych, które zaistniały przed wejściem w życie ustawy. W ocenie ww. uczestników postępowania nie jest wystarczającym uzasadnieniem ratio legis leżące u podstaw uchwalenia ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

XI. Uczestnik postępowania Miasto [...] wniósł o podjęcie uchwały stwierdzającej, że okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy mogą stanowić podstawę wydania przez Komisję decyzji na ww. podstawie prawnej w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. W uzasadnieniu wskazano, że w takim przypadku ocenie podlega nie tyle prawidłowość decyzji reprywatyzacyjnej, ile jedynie zdarzenia zaistniałe po jej wydaniu. Wydanie zgodnej z prawem decyzji nie było samo w sobie nieprawidłowe, lecz dopiero prawo przyznane na skutek jej "realizacji" zostało wykorzystane przez osoby trzecie w sposób sprzeczny z interesem społecznym i tylko ten sposób realizacji ukształtowanego na mocy decyzji dekretowej prawa winien stanowić podstawę derogacji wynikającego z zawartej umowy prawa.

Materializacja roszczenia dekretowego w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego powoduje, że jego dysponent zobligowany jest funkcjonować w ukształtowanych na przestrzeni kilkudziesięciu lat na danej nieruchomości dekretowej realiach faktycznych i prawnych. Jest zatem zobligowany respektować także prawa osób taką nieruchomość zajmujących. Obowiązek poszanowania owych praw nie podlega jednocześnie ograniczeniu wyłącznie do zagadnień wynikających z zaistniałych pomiędzy użytkowaniem wieczystym a posiadaczami nieruchomości (m. in. lokatorami) relacji prawnych, ale również rozciąga się m. in. na obowiązek poszanowania przez użytkownika wieczystego odnajdujących gwarancję w normach konstytucyjnych prawach człowieka. Jakakolwiek podejmowana przez użytkowania wieczystego próba modyfikacji owych "relacji" może natomiast następować jedynie w warunkach poszanowania praw i w drodze czynności zgodnych z prawem. Niedopuszczalne w takim przypadku pozostaje stosowanie rozwiązań jedynie pozornie zgodnych z prawem, które polegałyby na stosowaniu przepisów prawa wyłącznie w wybiórczych aspektach, np. związanych z regulacją stawek czynszu przy jednoczesnym braku poszanowania praw lokatorów do niezakłóconego zamieszkiwania w lokalu usytuowanym w takiej nieruchomości z uwagi na prowadzony generalny remont. Nie może ulegać wątpliwości, że realizacja wniosku dekretowego w postaci przyznanego prawa użytkowania wieczystego, nawet stanowiąca w subiektywnym odczuciu beneficjenta decyzji dekretowej formę naprawienia krzywd wynikających z dekretu, nie uprawnia użytkownika wieczystego do samodzielnego i dowolnego niwelowania zaistniałych na przestrzeni kilkudziesięciu lat skutków, jakie wywarł i w dalszym ciągu wywiera pozostający w obrocie prawym dekret. Takie działanie nie może tym bardziej być usprawiedliwione przyjętym bądź przewidywanym przez beneficjenta decyzji dekretowej "modelem biznesowym'’ wykreowanym w związku z przejęciem nieruchomości dekretowej.

Zdaniem uczestnika postępowania przepis art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy może działać w sposób retroaktywny, co wynika już z samego celu uchwalenia ustawy, którego istota sprowadza się do przeciwdziałania skutkom pozostających w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami działań użytkowników wieczystych zwróconych nieruchomości. Na jego podstawie nie jest jednak oceniana decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta m.st. Warszawy oraz postępowanie administracyjne ją poprzedzające, lecz jedynie zdarzenia zaistniałe po jej wydaniu. Opisanych w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy przesłanek nie można traktować jako zdarzeń incydentalnych (punktowych), zamkniętych (zakończonych) w czasie. Zakres wskazanego przepisu obejmuje bowiem działania (zaniechania) i ich skutki rozłożone w czasie. W tym przypadku nie ulega wątpliwości, że skutki owych działań (zaniechań) obejmują także okres obowiązywania ustawy.

XII. Uczestnik postępowania [...] – Stowarzyszenie [...] w piśmie z 28 lutego 2023 r. wskazał, że w ocenie Stowarzyszenia charakter retroaktywny przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy na gruncie wyraźnej treści obowiązujących przepisów prawa nie powinien budzić wątpliwości. Zaznaczono, że kwestia retroaktywności nie dotyka samej decyzji reprywatyzacyjnej, ale zdarzeń, które miały miejsce po jej wydaniu. Przepisy dekretu warszawskiego stały się furtką do nadużyć dla przestępców i oszustów na tak masową skalę, że zwykłe mechanizmy nadzoru okazały się niewystarczające i była konieczna interwencja ustawodawcy.

Zdaniem uczestnika postępowania trudno aksjologicznie akceptować rozumowanie, że beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnych, którzy naruszali szereg norm prawnych i społecznych, naruszali zasady współżycia społecznego, odpowiadają za sytuacje, w których lokatorzy oraz właściciele wykupionych lokali byli prześladowani, naruszali ich godność i prawo do mieszkania, nie mogli się spodziewać, iż za zachowanie to spotkają ich negatywne konsekwencje. Trudno traktować powyższe jako wartość ważniejszą, niż ochronę osób skrzywdzonych, prześladowanych na skutek niewydolnego systemu stosowania prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zważył co następuje:

I. Przedstawione składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne spełnia przesłanki określone w art. 187 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem "Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu". Przepis ten, w powiązaniu z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego "Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie administracyjnej", wskazuje, że warunkiem podjęcia uchwały jest po pierwsze, wystąpienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości prawne i po drugie, jego związek z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.

Dla stwierdzenia istnienia poważnych wątpliwości w zakresie wykładni i stosowania prawa istotna jest argumentacja prawna świadcząca o problemie prawnym wywołującym trudności w jego rozwiązaniu i wymagającym zaangażowania powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie warunek "poważnych wątpliwości" w zakresie interpretacji art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r., poz. 785) jest spełniony, o czym świadczą motywy przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu, zawarte w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2022 r. Wskazano w nim, że poważna wątpliwość wynika z odmiennej oceny prawnej art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wyrażonej przez Komisję oraz przez Sąd I instancji. Doniosłość wątpliwości w przedstawionym do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnieniu prawnym wynika z samego przedmiotu tego zagadnienia, które zostało uregulowane w szczególnym akcie prawnym, jakim jest ustawa z dnia 9 marca 2017 r., a nadto sama regulacja zawarta art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy ma szczególny charakter, odmienny niż rozwiązania zawarte w pozostałych punktach ust. 1 art. 30 ustawy.

Odnośnie natomiast do drugiego z warunków podjęcia uchwały w oparciu o art. 187 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. związku zagadnienia prawnego (budzącego poważne wątpliwości) z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, to należy wyjaśnić, że chodzi o taki związek, w którym wyjaśnienie zagadnienia prawnego będzie miało bezpośredni wpływ na rozpoznanie skargi kasacyjnej, a tym samym wpłynie na wynik sprawy. Z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. i wynikające z tego przepisu związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zagadnienie prawne musi być powiązane z podstawami skargi kasacyjnej i mieć decydujący wpływ na ocenę ich zasadności, chyba że chodzi o kwestie odnoszące się do przesłanek nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Również i ten warunek dla podjęcia uchwały w niniejszej sprawie należy uznać za spełniony.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zarówno I.R., jak też J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w skardze do sądu w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzucili naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 963/18, odnosząc się do podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej uregulowanej w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie wypowiedział się wprost w kwestii możliwości stosowania oceny prawnej wynikającej z tego przepisu do zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Sąd przyjął bowiem, że podstawa uchylenia decyzji z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie może być zastosowana wobec braku adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną a okolicznościami i zdarzeniami, które miały miejsce po jej wydaniu. Uznał, że decyzja reprywatyzacyjna była wyłącznie zdarzeniem chronologicznie poprzedzającym wykazywane przez Komisję zachowania właściciela budynku, a nie zdarzeniem je wywołującym, czy choćby sprzyjającym ich podejmowaniu. To zaś oznacza, że zaistnienie przyczyny - o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy - nie potwierdziło się, a tym samym uchylenie na tej podstawie decyzji reprywatyzacyjnej było niedopuszczalne. Taki sposób argumentacji należy odczytywać jako zaakceptowanie przez Sąd I instancji w sposób milczący poglądu Komisji o dopuszczalności zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

W podstawach skargi kasacyjnej Komisji wskazano na naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Komisja, dopuszczając możliwość stosowania art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy do oceny zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, ale przed wejściem przepisu w życie, uznała, że jest uprawniona do oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, czyli normę nieistniejącą zarówno w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej, jak i w dacie zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce po jej wydaniu, a przed wejściem w życie ustawy.

Należy zauważyć, że przed przystąpieniem do ustalenia, jakiego rodzaju relacja istnieje pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, a wystąpieniem skutków jej wydania rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, konieczne jest dokonanie w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności stosowania art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy do zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, ale przed wejściem przepisu w życie. Nie można bowiem skutecznie zarzucać naruszenia przepisu prawa poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jeżeli przepis ten nie mógł być zastosowany w sprawie. Dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności stosowania art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy można dokonywać ustaleń i formułować oceny co do zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy oraz co do związku tych okoliczności z decyzją reprywatyzacyjną.

Należy również zauważyć, że z mocy art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu sąd kasacyjny winien odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze.

Z powyższego wynika, że przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny pytanie ma bezpośredni związek z rozpoznawaną sprawą, a rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego może przesądzić o jej wyniku, bowiem może wpłynąć na ocenę legalności decyzji Komisji uchylającej wydaną decyzję reprywatyzacyjnej.

II. Przechodząc do meritum należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r., poz. 785) określa przesłanki wydania przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy. Przesłanka wskazana w punkcie 6 tego przepisu została określona w następujący sposób: "wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal".

Należy w tym miejscu podkreślić, że przed 5 maja 2017 r. wystąpienie określonych w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy skutków decyzji rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, nie stanowiło przesłanek uchylenia takiej decyzji.

Istota wątpliwości sprowadza się do pytania, czy okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Mówiąc inaczej – chodzi o to, czy art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy pomimo tego, że ustawa ta weszła w życie z dniem 5 maja 2017 r., to jest zgodnie z art. 42 tej ustawy po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, i dopiero od tego dnia przepis ten obowiązywał, może być stosowany do okoliczności zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy i stanowić podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej pomimo tego, że przed 5 maja 2017 r. wystąpienie tych okoliczności nie stanowiło przesłanek uchylenia takiej decyzji.

Kwestia istoty ww. okoliczności oraz charakteru związku między decyzją reprywatyzacyjną a tymi okolicznościami wykracza poza granice zagadnienia prawnego przedłożonego w postanowieniu z 28 lipca 2022 r., I OSK 2633/20, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowie się na ten temat. Podobnie nie mieści się w tych granicach kwestia skutków uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej ze względu na przesłankę określoną w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, w tym braku regulacji dotyczącej przyznania odszkodowania za odjęte uprawnienie.

Wykładnia językowa art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy prowadzi do wniosku, że wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, jest warunkowane wystąpieniem skutków, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Data wydania decyzji reprywatyzacyjnej jest natomiast irrelewantna. Niezależnie zatem od daty wydania decyzji reprywatyzacyjnej stwierdzenie przez Komisję wystąpienia ww. skutków prowadzi do wydania przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy. Omawiany przepis nie uzależnia możności wydania ww. decyzji od daty lub okresu wystąpienia skutków, o których mowa w tym przepisie.

Norma zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. określa jedną z przesłanek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej (jej uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa) i w tym zakresie przedstawia się jako norma materialnoprawna. Norma ta obowiązuje w polskim porządku prawnym od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r., tj. od dnia 5 maja 2017 r. Od tego czasu znaczenie prawne uzyskuje kwalifikacja określonych w ustawie skutków decyzji reprywatyzacyjnej, przy czym ustawa stanowiąc, że "wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste" wyraźnie odwołuje się do okoliczności wcześniejszych w stosunku do momentu wejścia w życie tej normy. Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej - jak wynika z treści art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy - "doprowadziło" już bowiem, tj. w chwili wejścia w życie ustawy, do wskazanych w niej skutków. W istocie, norma zakodowana w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wskazuje w swojej treści, jaki stan prawny i faktyczny należy uwzględniać w stosowaniu tej normy. Od chwili wejścia w życie ustawy organ stosując jej art. 30 ust. 1 pkt 6 powinien zatem brać pod uwagę skutki decyzji reprywatyzacyjnej, do jakich decyzja ta doprowadziła przed wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, w tym również tych, które zaistniały przed wejściem w życie tej ustawy. Z samej treści normy prawnej wynikającej z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wynika zatem, że należy ją stosować również do oceny skutków wydania decyzji reprywatyzacyjnej, które miały miejsce przed dniem 5 maja 2017 r. W tym zakresie norma zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wywołuje także skutki o charakterze intertemporalnym. W doktrynie prawniczej wskazuje się, że normy intertemporalne mogą przybierać różną postać. Mogą to być m.in. normy merytoryczne bezpośrednio wyznaczające szczególne skutki prawne wskazanych w nich faktów przeszłych bądź też faktów mających zachodzić w przyszłości w ramach nawiązanych już sytuacji prawnych w toku (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów i problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 66).

Wskazana wyżej deklaracja ustawodawcy wyrażona w treści art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy co do zakresu stosowania zawartej w tym przepisie normy wobec określonych w niej stanów faktycznych nie budzi wątpliwości nie tylko na gruncie wykładni językowej tego przepisu. Należy bowiem zwrócić uwagę na wewnętrzną systematykę art. 30 ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca zawarł cały katalog przesłanek charakterystycznych również dla nadzwyczajnych trybów wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, które z istoty tych trybów odnoszą się do okoliczności faktycznych mających miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Niezależnie od krytycznej oceny tego rodzaju techniki legislacyjnej, w której następuje swoiste pomieszanie trybów i kompetencji organu, uregulowanych w art. 29 ustawy, należy stwierdzić, że szczególna ustawowa przesłanka wynikająca z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy konsekwentnie wpisuje się w katalog przesłanek odwołujących się do okoliczności mających miejsce jeszcze przed wejściem w życie ustawy.

Wykładnia prokonstytucyjna art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy (traktowana w doktrynie jako mająca charakter zarówno wykładni systemowej, jak i funkcjonalnej (celowościowej) – zob. A. Bator, A. Kozak, Wykładnia prawa w zgodzie z Konstytucją (w:) S. Wronkowska (red.), Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, Zakamycze 2005, s. 66), uzasadnia ponadto wniosek, że treść normy zawartej w tym przepisie mieści się w zakresie, dopuszczalnych i uzasadnionych w demokratycznym państwie prawa, wyjątków od zasady lex retro non agit, a tym samym potwierdza rezultat wykładni językowej stanowiąc jednocześnie silne uzasadnienie aksjologiczne dla tej wykładni.

Z jednej strony należy bowiem zauważyć, że niewątpliwie adresat, który jest obowiązany do przestrzegania prawa, musi znać prawo, aby dostosować swój sposób postępowania do wymogów prawa. Dlatego ustawodawca nie może "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych.

Poprawnie realizowana zasada bezpieczeństwa prawnego powinna skutkować przekonaniem obywateli, że państwo nie próbuje ich w żaden sposób zaskoczyć za pomocą ogólnej konstrukcji systemu prawnego, a także nie pogarsza ich sytuacji poprzez poszczególne przepisy prawne.

Z drugiej jednak strony zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Należy uznać, że odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. Należy pamiętać, że również zasada ochrony praw nabytych wynikająca z art. 2 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, bo jej ograniczenie jest dopuszczalne, jeżeli przemawia za tym inny konstytucyjnie chroniony interes publiczny, a ponadto zakresem ochrony objęte są tylko prawa słusznie nabyte (zob. wyroki TK z: 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99; 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15; 29 maja 2012 r., sygn. SK 17/09, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 53).

Zakaz stanowienia prawa z mocą wsteczną wskazywany był również przez filozofów prawa jako jeden z wymogów prawidłowego tworzenia prawa (L.L. Fuler. Moralność prawa. Warszawa 1978 r.) W wyjątkowych jednak wypadkach L.L. Fuller dopuszcza stanowienie prawa retroakcyjnego, gdy jest to niezbędne dla zachowania praworządności, jak stwierdza, "czasami musimy zatrzymać się i zawrócić, by zaprowadzić porządek" L.L. Fuller wychodząc z założenia, że prawo z założenia działa na przyszłość, nie wyklucza możliwości wystąpienia sytuacji, gdy będzie konieczne zastosowanie nowych regulacji do sytuacji przeszłych, traktując to jako środek naprawczy. Jak stwierdza: "Jeśli zatem oceniać mamy prawa o mocy wstecznej w sposób inteligentny, ujmować je musimy w ramach systemu praw, które z reguły mają działać w przyszłości. Jest rzeczą interesującą, że z tego punktu widzenia możliwe są sytuacje, w których nadanie prawu mocy wstecznej nie jest tylko czymś nie do przyjęcia, ale - co więcej - jest niezbędne dla utrzymania praworządności". Z tego powodu zakaz tworzenia prawa retroakcyjnego nie ma charakteru bezwzględnego, a problem w praktyce przesuwa się na poszukiwanie kryteriów uzasadniających ewentualne przyjęcie takiego rozwiązania, na badanie relacji między prawem retroaktywnym a innymi składnikami praworządności. Takie też stanowisko w kwestii charakteru zakazu retroakcji wyrażane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 18 października 2016 r., II GSK 1540/16, NSA stwierdził, że zasada nieretroaktywności nie ma charakteru absolutnego, jednak jej naruszenie może nastąpić wyjątkowo, ustępując innej zasadzie prawnokonstytucyjnej i musi to być uzasadnione szczególnymi okolicznościami (vide: I. Bogucka, Sądy administracyjne wobec problemu retroakcji, w: A. Matan, A. Nita (reds), Sądownictwo administracyjne w umacnianiu państwa prawa. Księga z okazji 100-lecia sądownictwa administracyjnego w województwie śląskim; T. Pietrzykowski, Wsteczne działanie prawa i jego zakaz, Kraków 2004, s. 291-292).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39).

Treść zasady lex retro non agit jako wzorca kontroli zgodności z Konstytucją, a także wskazania kryteriów dopuszczalności ustanowienia od niej wyjątków, była wielokrotnie przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., począwszy od orzeczenia z 28 maja 1986 r. o sygn. U 1/86 (OTK w 1986 r., poz. 2).

W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli łącznie spełniają następujące warunki:

- nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe);

- mają one rangę ustawową;

- ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych;

- spełniona jest zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki;

- nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, lecz przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej, ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy;

- problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz (por. szerzej powołany wyrok TK z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08).

W odkodowaniu motywów i celów odstępstwa od zasady niedziałania prawa wstecz może być pomocna, wyłącznie posiłkowo, analiza uzasadnienia projektu danego aktu.

Tytuł ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wskazuje na wyjątkowy charakter jej unormowań wyrażający się w konieczności wprowadzenia "szczególnych zasad" usuwania skutków prawnych określonych w niej decyzji reprywatyzacyjnych, co należy odczytywać jako deklarację również wyjątkowo istotnych celów i motywów usuwania tych skutków. Ponadto z tytułu ustawy i treści jej art. 3 ust. 2 i 3 wynika, że unormowania tej ustawy odnoszą się również do tych okoliczności, które są wcześniejsze w stosunku do momentu wejścia jej w życie, skoro jest to ustawa o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych już wydanych z naruszeniem prawa, a zadaniem Komisji – zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy – jest "wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich" oraz branie pod uwagę "okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie", a także "występowanie do właściwych organów" w razie stwierdzenia takich okoliczności. Ustawodawca wskazuje zatem na istotne motywy i cele wstecznego działania norm ustawy a mające służyć "staniu na straży interesu publicznego w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich" (art. 3 ust. 3 ustawy).

Na tym tle przechodząc do okoliczności uchwalenia ustawy z dnia 9 marca 2017 r. należy stwierdzić, że cel ustawy i sama koncepcja jej uchwalenia, potwierdzona analizą materiałów obrazujących "historię legislacyjną" ustawy, jednoznacznie wskazują na to, że intencją ustawodawcy było wyposażenie Komisji w kompetencję do stwierdzania nieważności lub uchylania decyzji reprywatyzacyjnych, które były wydawane przed wejściem w życie ustawy o Komisji, częściowo w oparciu o nowe przesłanki, które nie obowiązywały w chwili wydawania decyzji.

Brak systemowych rozwiązań legislacyjnych po okresie transformacji ustrojowej negatywnie wpłynął nie tylko na czas i efektywność postępowań w sprawie wzruszania decyzji dekretowych, ale przyczynił się również do powstania rynku obrotu roszczeniami dekretowymi. Zgodność z prawem wielu decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich budziła wątpliwości. Skutki tych działań miały nie tylko prawny charakter, ale również stały się odczuwalne w płaszczyźnie społeczno-gospodarczej. Społeczna ocena warszawskiej reprywatyzacji była skrajnie negatywna, a decyzje reprywatyzacyjne były oceniane jako naruszające interes publiczny i prywatny i w związku z tym elementarne poczucie sprawiedliwości społecznej.

W uzasadnieniu projektu (druk sejmowy nr 1056/VIII kad.) wskazano, że w procesie reprywatyzacyjnym w oparciu o dekret dochodziło do przestępstw, nadużycia praw podmiotowych w obrocie cywilnoprawnym, a także naruszeń godzących w interes społeczny. Wydanie decyzji reprywatyzacyjnych nie tylko prowadziło do faktycznego sanowania naruszeń prawa, ale wywoływało również dalsze negatywne skutki i naruszenia praw podstawowych. W szczególności prawa do zwrotu własności nieruchomości nie mogły dochodzić osoby, którym faktycznie powinno przysługiwać prawo własności lub prawo do użytkowania wieczystego. Należytej ochrony zostali także pozbawieni lokatorzy zamieszkujący nieruchomości zabudowane.

Z powodu skali występujących naruszeń i towarzyszących im negatywnych zjawisk uznano, że dotychczasowe regulacje prawne mające na celu ochronę praw podmiotowych i przeciwdziałanie tego rodzaju negatywnym zjawiskom okazały się nieefektywne.

Okoliczności te doprowadziły do reakcji ustawodawcy w postaci uchwalenia ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

W uzasadnieniu projektu stwierdzono, że doszło do naruszenia prawa własności przewidzianego w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zarówno naruszenie prawa własności komunalnej, której przedstawiciele organów wyzbyli się w sposób nieuprawniony, jak i naruszenia prawa własności prywatnej, tj. własności rzeczywistych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich lub ich spadkobierców.

Stwierdzono, że negatywne zjawiska związane z wydawaniem decyzji reprywatyzacyjnych wymagają analizy z punktu widzenia ochrony praw lokatorów, ponieważ zgodnie z art. 75 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązane do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i ochrony praw lokatorów.

Stwierdzono, że w konsekwencji skali występujących naruszeń i towarzyszących im negatywnych zjawisk należy uznać, że dotychczasowy stan prawny może być oceniany jako sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zarzut działania państwa sprzecznego z niniejszym standardem konstytucyjnym uzasadniać może bowiem – w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – istnienie regulacji prawnych, które kreują złudne i nieefektywne mechanizmy mające na celu ochronę praw podmiotowych.

Wskazano, że powyższe naruszenia wymagają podjęcia działań nadzwyczajnych, które zmierzają do ochrony dóbr bardziej zasługujących na ochronę, aniżeli stabilność decyzji administracyjnych.

W sprawach dotyczących wydania decyzji reprywatyzacyjnych występują ponadto przesłanki świadczące o rażącym lub nawet świadomym zaniedbaniu obowiązków przez urzędników uczestniczących w postępowaniu. Zaznaczono, że projektowana ustawa ma na celu wywarcie efektów prewencyjnych poprzez doprecyzowanie już obowiązujących, ale trudnych do realizacji podstaw odpowiedzialności urzędniczej.

Z uzasadnienia projektu ustawy wynika zatem, że celem projektodawcy było stworzenie prawnych możliwości usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, które to skutki ujawniły się przed wejściem ustawy w życie. Nie wykluczono przy tym możności stosowania przepisów ustawy do decyzji wydanych po wejściu ustawy w życie czy do skutków prawnych, które ujawniły się po tej dacie.

W uzasadnieniu projektu stwierdzono, że cztery z siedmiu przesłanek uchylenia lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji reprywatyzacyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, wskazane w art. 25 ust. 1 projektu ustawy, są tożsame z podstawami wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji, określonymi odpowiednio w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że projektodawca w odniesieniu do tych przesłanek nie przełamywał zasady lex retro non agit. Kolejne trzy przesłanki określono w uzasadnieniu projektu ustawy jako swoiste dla postępowania rozpoznawczego i stanowiące novum normatywne.

Projekt ustawy nie przewidywał regulacji tożsamej lub zbliżonej do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Taka regulacja została natomiast zamieszczona w projekcie ustawy załączonym do sprawozdania Komisji Ustawodawczej o rządowym projekcie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (druk sejmowy nr 1214/VIII kad.). Przepis art. 28 ust. 1 pkt 6 projektu stanowił, że Komisja wyda decyzję o uchyleniu lub stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji reprywatyzacyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, jeżeli wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Brzmienie tego przepisu nie było modyfikowane w toku dalszych prac ustawodawczych. W wyniku zmiany numeracji artykułów stanowi on punkt 6 w ustępie 1 artykułu 30 uchwalonej ustawy.

Wprowadzenie na etapie prac sejmowych do projektu ustawy przepisu oznaczonego w uchwalonej ustawie jako art. 30 ust. 1 pkt 6 nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że uzasadnienie projektu ustawy dopuszczające retroaktywność ustawy może być odniesione również i do tego unormowania. Projektodawca nie mógł przewidzieć, że w toku prac legislacyjnych do przewidzianych w projekcie nowych przesłanek weryfikacji decyzji reprywatyzacyjnych zostanie dodana kolejna nowa przesłanka, dlatego nie można oczekiwać, że w projekcie ustawy zostanie zawarta argumentacja wskazująca na zamiar projektodawcy przełamania zakazu retroaktywności w odniesieniu do art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Mając zatem na uwadze treść przytaczanych wyżej przepisów ustawy oraz odnosząc się na ich tle do powyższych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu projektu ustawy należy w pierwszej kolejności wskazać na zasadę tempus regit actum, która jest elementem zasady nieretroakcji prawa. Zasada ta ma szczególne znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza bowiem, że ocena legalności decyzji administracyjnej powinna być dokonywana z punktu widzenia przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji (por. art. 133 § 1 p.p.s.a oraz np. wyrok TK z 13 listopada 2007 r. sygn. akt P 42/06).

Z zasadą tempus regit actum wiąże się tzw. domniemanie bezpośredniego działania ustawy nowej. Bezpośrednie działanie ustawy nowej jest, jak to ujmuje się w literaturze, wariantem techniki tempus regit actum (T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 99). Domniemanie, o którym mowa, przyjmuje się zazwyczaj wówczas, gdy ustawa nie zawiera przepisów intertemporalnych, przewidujących retroakcję regulacji zawartych w ustawie. Innymi słowy, oznacza ono, że w braku regulacji intertemporalnych należy przyjąć, że ustawa działa na przyszłość (prospektywnie), natomiast dla oceny legalności aktów wydawanych przed jej wejściem w życie należy stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania określonego aktu, zgodnie z zasadą tempus regit actum. Również w orzecznictwie TK wskazuje się, że ogólną zasadą prawa intertemporalnego, jest to, że w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Ta ogólna zasada prawa intertemporalnego tłumaczy się domniemaniem, że ustawa nowa jest lepszym, a przynajmniej powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków prawnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniej wydany akt normatywny (uchwała TK z 16 czerwca 1993 r. sygn. akt W 4/93).

Nie zawsze jest jednak tak, że w przypadku braku przepisów intertemporalnych należy przyjąć domniemanie zasady tempus regit actum i – co się z tym wiąże – należy uznawać, że ustawa ma zastosowanie tylko do faktów mających miejsce po wejściu w życie ustawy. W literaturze wskazuje się bowiem, że zasięg domniemania bezpośredniego działania ustawy nowej obejmuje jedynie przypadki, w których nie pojawiają się żadne istotne względy aksjologiczne, systemowe czy pragmatyczne mogące przemawiać zarówno na rzecz objęcia danej kategorii faktów zasadą bezpośredniego działania prawa nowego, jak i dalszego działania prawa dawnego (T. Pietrzykowski, jw., s. 112–113).

W przeszłości ustawodawca niekiedy decydował się na powołanie do życia nowych organów władzy publicznej po to, aby rozwiązać określony i aktualny problem społeczny. Taka decyzja ustawodawcy, polegająca na stworzeniu szczególnego organu, którego zadaniem jest "odwrócenie" negatywnych następstw działań określonych osób czy organów władzy publicznej, może być podyktowana realizacją zadań państwa, wynikających np. z art. 2 Konstytucji, nakazującego państwu urzeczywistnianie zasady sprawiedliwości społecznej, z art. 5 Konstytucji, który mówi, że "Rzeczpospolita Polska [...] zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela" czy z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nakazującemu państwu ochronę porządku publicznego. Może być w szczególności tak, że wydane w przeszłości akty prawne (np. decyzje administracyjne) – nawet jeśli były zgodne z regulacjami obowiązującymi w chwili ich wydania – wywołały skutki niedające się aktualnie pogodzić z aksjologią konstytucyjną, w tym z zasadą sprawiedliwości społecznej, ochroną wolności i praw człowieka i obywatela, a także ochroną porządku publicznego.

Dla osiągnięcia celu ustawodawcy, polegającego na ochronie ww. wartości – co posiada uzasadnienie konstytucyjne – może być konieczne wprowadzenie przepisów prawa o charakterze retroaktywnym. Wówczas niezasadne jest przyjmowanie w drodze wykładni prawa domniemania zasady tempus regit actum, gdyż doszłoby w ten sposób do całkowitego zniweczenia – mającego uzasadnienie konstytucyjne – założenia ustawodawcy.

W jednym z orzeczeń TK wskazał, że retroaktywność musi być konieczna dla urzeczywistniania lub ochrony konkretnych wartości konstytucyjnych w tym sensie, że ochrona tych wartości nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Te inne wartości konstytucyjne muszą być szczególnie cenne i ważniejsze od wartości chronionej zakazem retroakcji. W konkretnych wypadkach wartością taką może być np. sprawiedliwość społeczna. (wyrok TK z 19 listopada 2008 r., sygn. akt Kp 2/08). W cyt. wyroku TK ponadto podkreślił, że retroakcja jest dopuszczalna, jeśli w inny sposób nie da się osiągnąć legitymowanego konstytucyjne celu ustawodawcy. Innymi słowy, jeśli określone założenie leżące u podstaw uchwalenia ustawy posiada silne uzasadnienie w aksjologii konstytucyjnej i jednocześnie nie da się tego założenia zrealizować bez odstąpienia od zakazu działania prawa wstecz, to takie rozwiązanie można uznać za zgodne z Konstytucją.

Tak więc cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).

Jak wskazuje się w literaturze, cel ustawy zakodowany jest w brzmieniu jej przepisów – a zwłaszcza w ich nowym brzmieniu. Jednak nieuzasadnione byłoby oczekiwanie, że ustawodawca musi wyrazić w sposób dosłowny, a zwłaszcza w jednym przepisie, wyjątek od ogólnej zasady niedziałania prawa wstecz, a nie może tego uczynić np. w drodze nowego, kompleksowego ujęcia określonej instytucji (T. Sokołowski, komentarz do art. 3 Kodeksu cywilnego, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna (red. A. Kidyba), wyd. II, LEX/el., pkt 19).

Konkludując, analiza treści ustawy przemawia za uznaniem, że w odniesieniu do art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy zostały spełnione wymagania dotyczące dopuszczalności odstąpienia od zasady lex retro non agit.

Przepis ten jest przepisem rangi ustawowej, który nie jest przepisem prawa karnego ani prawa daninowego. Jego wprowadzenie było konieczne dla ochrony porządku i bezpieczeństwa prawnego oraz zachowania zasad sprawiedliwości społecznej. Wobec tych wartości muszą ustąpić rozumiana formalistycznie zasada pewności obrotu prawnego oraz zasada swobody działalności gospodarczej pojmowana jako możność realizowania modelu działalności biznesowej wiążącego się z rażącym naruszeniem interesu społecznego. Zjawiska, którym ma przeciwdziałać ww. przepis, nie występowały wcześniej i nie można było ich przewidzieć. Wyeliminowanie decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego powoduje przywrócenie poprzedniej sytuacji prawnej adresatów tej decyzji, nie można zatem mówić o poprawieniu ich sytuacji prawnej kosztem innych podmiotów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.