Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie utworzenia Rad Dzielnic postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia [...] września 2024 r. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Rady Miasta [...], zarzucając niepowołanie po [...] kwietnia 2024 r. nowych Rad Dzielnic w [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2024 r. Rady Dzielnic w [...] zakończyły swoją kadencję i organ nie podjął działań, mających na celu zorganizowanie nowych wyborów oraz powołanie nowych rad. Zdaniem skarżącego Rady Dzielnic pełniły kluczową funkcję w zarządzaniu lokalnymi sprawami mieszkańców i były ważnym elementem samorządu pomocniczego, umożliwiającym mieszkańcom dzielnic realny wpływ na decyzje dotyczące ich bezpośredniego otoczenia. Mimo zakończenia kadencji Rad Dzielnic, Rada Miasta [...] nie przeprowadziła nowych wyborów ani nie powołała nowych rad, co jest – w opinii skarżącego – naruszeniem przepisów dotyczących funkcjonowania jednostek pomocniczych gminy oraz praw obywateli do współdecydowania o lokalnych sprawach.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, że skarga jest związana z krytyką wykonywania zadań przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie skargowe uregulowane zostało w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne nie są w żadnym przypadku właściwe do rozpoznania skarg składanych na podstawie przepisów działu VIII k.p.a., ani kontroli sposobu ich załatwienia, gdyż kontrolują one działalność administracji publicznej tylko w zakresie, jaki został określony w ustawie z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustawy.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a), jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi A. F. jest bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie utworzenia Rad Dzielnic w [...]

w sytuacji, gdy kadencja poprzednich Rad upłynęła z dniem [...] kwietnia 2024 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej jako u.s.g.), który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę wniesionej skargi, gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W myśl art. 101a u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust. 1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust. 2). Artykuł 101 u.s.g. stanowi natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4).

Sformułowanie art. 101 lit.a u.s.g. przewidujące wniesienie skargi do sądu administracyjnego na niewykonanie przez organ gminy "czynności nakazanych prawem" jest pojęciem bardzo szerokim. Zgodnie jednak z dotychczas ukształtowaną w tej mierze doktryną prawa przyjmuje się, iż na warunkach określonych w art. 101 lit.a może być zaskarżona do sądu administracyjnego bezczynność gminy, polegająca na niepodjęciu uchwały nakazanej prawem. Inaczej mówiąc termin "czynności nakazane prawem" obejmuje działalność uchwałodawczą organów samorządu terytorialnego nakazaną prawem. Omawiana regulacja będzie więc miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 78/10, postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 803/11).

Mając powyższe na uwadze, należało zatem ustalić, czy obowiązujące przepisy prawa obligują organ gminy do podjęcia czynności uchwałodawczej i utworzenia rad dzielnic. Przywołany wyżej art. 5 ust. 1 u.s.g. jednoznacznie wskazuje, że gmina ma możliwość, a nie obowiązek utworzenia jednostki pomocniczej gminy, a co za tym idzie również organów tej jednostki. Gminy są więc uprawnione do tworzenia jednostek pomocniczych, a nie zobligowane. Fakultatywność tworzenia jednostek pomocniczych przez gminę wyraża się w tym, iż to gmina decyduje, czy w ogóle skorzystać z kompetencji do powołania jednostki pomocniczej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak przepisu prawnego, w oparciu o który można zbadać zasadność skargi na bezczynność powoduje, że jest ona niedopuszczalna.

W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.