II SA/Gl 314/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-31	
Data wpływu	2024-03-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Artur Żurawik /sprawozdawca/
Renata Siudyka
Stanisław Nitecki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 725; art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 20, art. 30, art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 1 pkt 1-3, art. 49 ust. 2a-2b; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 119 pkt 3, art. 120, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 stycznia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.200.2023.AS w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 8 sierpnia 2023 roku nr [...].	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 roku, nr [...], działając na podstawie art. 49 ust. 2a i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako: "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na A. W. i P. W. – inwestorów budowy kortu tenisowego na nieruchomości o nr geodezyjnym 1 przy ul. [...] w W., opłatę legalizacyjną w kwocie 2.500 zł.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że budowa obiektu wymagała zgłoszenia, którego nie dokonano. PINB stwierdził, że przedmiotowy kort tenisowy nie narusza zapisów uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. w gminie W. - etap I (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] r., poz. [...] – dalej m.p.z.p.). Działka jw. położona jest na terenie oznaczonym symbolem 58 MNU. W związku z wypełnieniem przez Inwestorów obowiązków nałożonych w odrębnym postanowieniu organ jest zobowiązany naliczyć opłatę legalizacyjną.

Zażalenie wniosła przez pełnomocnika I. W. (dalej: strona, skarżąca). Zarzucono m. in. naruszenie:

– art. 6, 7, 73, 76 § 3, 77, 79, 80, 81 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej, zgodnej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego materiału dowodowego; zaniechanie prawidłowej i kompleksowej oceny przesłanek oraz dokumentów przedłożonych przez stronę;

– art. 80 k.p.a., poprzez brak oceny na podstawie materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona;

– art. 79 w zw. art. 73 k.p.a., poprzez brak informacji o przeprowadzeniu dowodu z oceny złożonych dokumentów;

– art. 81 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony o złożonych dokumentach celem umożliwienia wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów wobec braku okoliczności określonych w art. 10 §2 k.p.a.;

– art. 48b p.b.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2024 r., nr WINB-WOA.7722.200.2023.AS, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że przedłożona dokumentacja jest kompletna. Organ w tej sytuacji i wobec zgodności inwestycji z m.p.z.p. zobowiązany jest na mocy art. 49 ust. 2a p.b. do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to jest aktem administracyjnym procesowym, rozstrzygającym kwestie wpadkowe, incydentalne w toku postępowania administracyjnego, nie zaś kwestie materialnoprawne. Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest wprawdzie kwestią materialnoprawną warunkującą możliwość legalizacji, niemniej jednak zakresu rozstrzygnięcia tym postanowieniem nie można rozszerzać na wszelkie kwestie, które powinny być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie.

Skarżąca poprzez pełnomocnika wniosła skargę na ww. postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzucono m. in. naruszenie:

– art. 6, 7, 73, 76 § 3, 77, 79, 80, 81 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej, zgodnej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego materiału dowodowego; zaniechanie prawidłowej i kompleksowej oceny przesłanek oraz dokumentów przedłożonych przez stronę;

– art. 80 k.p.a., poprzez brak oceny na podstawie materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona;

– art. 79 w zw. art. 73 k.p.a., poprzez brak informacji o przeprowadzeniu dowodu z oceny złożonych dokumentów;

– art. 81 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony o złożonych dokumentach celem umożliwienia wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów wobec braku okoliczności określonych w art. 10 § 2 k.p.a.;

– art. 48b p.b., poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się nałożeniem opłaty legalizacyjnej pomimo sprzeczności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i brakiem dostarczenia wymaganych dokumentów;

– art 5 ust. 1 pkt 9 i 10 p.b., poprzez błędną wykładnię wyrażającą się nałożeniem opłaty legalizacyjnej i uznaniem, że organy prawidłowo dokonały legalizacji boiska do gry w tenisa ziemnego nie biorąc pod uwagę poszanowania interesów osób trzecich oraz brakiem zapewnienia bezpieczeństwa;

– zapisów m.p.z.p., przez brak zastosowania się do jego postanowień i brak analizy planu pod kątem możliwości legalizacji obiektu budowlanego emitującego hałas w części planu oznaczonej jako MNU;

– art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, stwarzając podstawę do odstąpienia od respektowania obowiązków w wynikających z art. 3 pkt 20 p.b., gdy zgodnie z regułami prawa cywilnego prawo własności ma charakter bezwzględnie skuteczny erga omnes i właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą z społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych; organ II Instancji nie odniósł się do przedstawionych wcześniej zarzutów, poparł on bezrefleksyjnie stanowisko organu I instancji nie badając, czy przedstawione dokumenty były zgodne z wymogami prawa; nie odniesiono się do innych zarzutów stawianych zaskarżonemu postanowieniu.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że treść przedłożonego dokumentu wskazuje, że jest to opinia osoby, która pod tym dokumentem podpisała się, a nie zaświadczenie o jakim mowa w art. 48b ust. 3 pkt 1 p.b. Zapoznanie się z treścią planu wykluczało możliwość ustalenia kwoty z tytułu legalizacji oraz wydanie zaskarżonego postanowienia organu II Instancji. Istotnym jest także naruszenie art. 5 p.b., przez brak poszanowania interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

W świetle art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31."

Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa m. in. kortów tenisowych.

Zgłoszenie takie nie zostało złożone przed rozpoczęciem robót budowlanych, zatem należało wdrożyć postępowanie naprawcze.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Wniosek o legalizację obiektu został złożony, zatem należało wdrożyć stosowną procedurę.

W świetle art. 49 ust. 2a i 2b p.b. w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 48b ust. 3 p.b. w przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą:

1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;

2) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

3) projekt zagospodarowania działki lub terenu.

Do dokumentów legalizacyjnych należy zatem m. in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego". Tymczasem inwestorzy przedłożyli wyłącznie zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, pomijając kwestię jej zgodności z "innymi aktami prawa miejscowego". Zagadnienie to pozostało poza kwestią rozważań organów. Przepis wymaga tu łącznego spełnienia ww. przesłanek, a nie wybiórczego. Wydane zaświadczenie powinno zatem w sposób kompleksowy odnosić się do wskazanego powyżej zagadnienia, a rzeczą inwestora jest zadbanie, by taki dokument, spełniający wymagania prawne, przedłożyć.

Postanowienie z dnia 6 kwietnia 2023 r., Nr [...], wyraźnie też nakładało obowiązek przedłożenia w zakreślonym tam terminie "zaświadczenia Wójta (...) o zgodności budowy ww. kortu tenisowego (...) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (...)". Skoro organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia takiego kompleksowego dokumentu, powinien być zweryfikować, czy w wymaganym czasie został on złożony i czy jego treść spełnia wymagania nałożone nie tylko przez przepisy, ale i przez sam organ. Kwestie te nie zostały szczegółowo zbadane.

Z materiału dowodowego wynika również (co podnosiła skarżąca nie tylko w skardze do Sądu, ale i w toku postępowania przed WINB), że mogło dość do realizacji inwestycji częściowo poza granicą nieruchomości (wskutek naporu mas ziemnych na ogrodzenie), co ma znaczenie dla sprawy. Dokumentacja legalizacyjna bowiem takich "odstępstw" (o ile faktycznie zaszły) nie uwzględnia. Nie można z kolei zalegalizować obiektu w części położonej na terenie, co do którego inwestor nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów cywilnych wskazać należy, że skarga w tym zakresie nie była zasadna. Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" znalazła się w art. 3 pkt 20 p.b. Jest to "(...) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu."

Art. 3 pkt 20 p.b. zmieniony został przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zmieniającej p.b. z dniem 19 września 2020 r. Art. 3 pkt 20 p.b. poprzednio miał brzmienie następujące: "obszar oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu".

W uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.121) wskazano m. in.: "W definicji obszaru oddziaływania obiektu skreśla się wyrażenie >w zagospodarowaniu<. Pojęcie zmiany zagospodarowania terenu może polegać na budowie obiektu budowlanego, czyli wiązać się z wykonaniem robót budowlanych, jak również odnosić się do innych zmian, niezwiązanych z budową czy wykonywaniem robót budowlanych. Prawo budowlane powinno zajmować się jedynie tą formą zagospodarowania, która dotyczy obiektów budowlanych, a zatem jedynie >zabudową<. Niestety orzecznictwo sądowo-administracyjne, z uwagi na użyte w przepisie pojęcie >w zagospodarowaniu<, zbyt szeroko interpretuje pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. (...) należy zauważyć, że ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie >w zabudowie<. Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia (...) odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)."

Stąd zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.