Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu W.K.i K.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2026 r. znak KOA/4756/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W.K.i K.K.solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 22 stycznia 2026 r. nr KOA/4756/Ar/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. B. od decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z [...] września 2025 r., ustalającej na rzecz W. i K. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na terenie części działki ewid. nr [...] w obrębie geodezyjnym S. , gmina K. - uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że Wójt Gminy K. ww. decyzją z [...] września 2025 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku W. i K. K. z 4 lutego 2025 r. - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na terenie części działki ewid. nr [...] w obrębie geodezyjnym S. , gmina K. .

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B. , w szczególności podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza ustalenia Studium, które wskazuje teren jako rolniczą przestrzeń produkcyjną, wymagającą szczególnej ochrony. Ponadto zdaniem Skarżącego naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na wskazanym terenie brak jest zabudowy, dominuje teren rolny i urządzenia melioracyjne. Jednocześnie dopuszczono parametry zabudowy wyraźnie przewyższające wartości charakterystyczne dla otoczenia, w zakresie udziału powierzchni zabudowy (25 % zamiast 16,2 %), powierzchni biologicznie czynnej (75% zamiast 86 %) oraz szerokości elewacji frontowej (20,4 m zamiast 18 m).

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków takich jak kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych położenia terenu na obszarze uzupełnienia zabudowy, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, w przypadku gdy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W niniejszej sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024, poz. 1116), które określa szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Przy czym przedmiotowe rozporządzenie nie stosuje się do inwestycji zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego.

Powyższe rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania istotnych parametrów budowy. W toku analizy ustala się rodzaj istniejącej zabudowy i wykazuje się, czy planowana inwestycja jest do pogodzenia ze stanem istniejącym. Ustalenia określa się na podstawie istniejącej na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Jeżeli jednak na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określonej we wniosku, ustalenia te określa się na podstawie zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zasadą powinno być, aby obszar analizowany był wyznaczony dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w miarę w równej odległości (równomiernie), czyli granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu czy prostokąta o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m oraz nie większym niż 200 m. Chodzi zatem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co oczywiście nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa.

Analiza załącznika graficznego do rozpatrywanej decyzji daje podstawy do uznania, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z powyższymi zasadami.

Wójt Gminy K. na podstawie przeprowadzonej analizy wyznaczonego obszaru ustalił wymagania dotyczące cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymagania te dotyczyły: nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na załączniku graficznym do decyzji, maksymalnej intensywności zabudowy (0,27 z tolerancją do 20%, tj. od 0,21 do 0,32), udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (do 25%), szerokości elewacji frontowej A-B (17,0 m z tolerancją do 20%, tj. od 13,6 m do 20,4 m), wysokości zabudowy (do 9,0 m), geometrii dachu (jedno, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 5° do 45°) oraz minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (do 75%).

SKO uznało jednak za błędne to, że decyzja została wydana dla części nieruchomości gruntowej. Wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie dotyczył części działki ewid. nr [...] obr. S. w gminie K. . SKO, dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowo administracyjnym opowiada się za stanowiskiem, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady odnosić siępo winno do działek objętych wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tych ich części, które w wyniku realizacji inwestycji będą faktycznie zabudowane lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowane.

Przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Teren wnioskowanej inwestycji stanowi część działki ewid. nr [...] , niewydzielonej geodezyjnie, czyli teren ten formalnie w świetle ustawy prawo geodezyjne kartograficzne nie istnieje. Z kolei najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajduje się działka wskazana przez inwestora. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, by pojęcia teren inwestycji nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: nieruchomość gruntowa, działka gruntowa lub działka ewidencyjna. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji, powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.02.2023 r., sygn. akt II OSK552/20 wskazał, że ustawodawca zobowiązuje wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy do określenia granic terenu co do reguły na kopii mapy zasadniczej. Ta zaś - w myśl art. 2 pkt 7 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oznacza wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Skoro zatem granice terenu planowanej inwestycji mają być przez wnioskodawcę określone na takiej mapie, która ujmuje usytuowanie m. in. działek ewidencyjnych, zaś w toku postępowania właściwy organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pojęcie teren, (...) w istocie rozumieć należy jako objęty istniejącymi prawnie granicami, których przebieg został ustalony w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Przyjęcie odmiennej wykładni, sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora.

Ponadto w sytuacji, gdy inwestor wskazuje dowolnie określoną część działki ewidencyjnej do wykorzystania pod zabudowę, organ nie ma możliwości jednoznacznie określić, jaki jest obszar inwestycji, a w związku z tym nie może prawidłowo ustalić kręgu stron postępowania, a w dalszej perspektywie określić obszaru analizowanego.

Nie wpływa na zmianę stanowiska SKO uchylenie na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. - § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na jego mocy: wyrazy frontu działki zastąpiono wyrazami: frontu terenu. Niemniej to, że ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił pojęcie działki pojęciem terenu, nie oznacza automatycznie, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również do części działki.

Ibjęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki nie jest wprawdzie niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych - część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Takich jednak uwarunkowań, czy wyjątków SKO nie dostrzegło w niniejszej sprawie.

Z decyzją drugiej instancji nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 12 lutego 2026 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości zarzucając organowi:

"1. Błędna wykładnia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może dotyczyć części działki ewidencyjnej.

SKO oparło decyzję na założeniu, że warunki zabudowy muszą być ustalane dla całej działki ewidencyjnej, co pozostaje w sprzeczności z aktualną linią orzeczniczą NSA oraz z jednoznacznym brzmieniem przepisów.

2. Naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może obejmować części działki ewidencyjnej.

Decyzja SKO została oparta na założeniu, że ustalenie warunków zabudowy "co do zasady" musi dotyczyć całej działki ewidencyjnej. Organ uznał, że teren inwestycji nie może obejmować jedynie części działki [...] , wskazując na rzekomą niedopuszczalność takiego podejścia.

3. Naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez przyjęcie zawężającej interpretacji pojęcia "terenu" - SKO utożsamiło teren wyłącznie z działką ewidencyjną, ignorując fakt, że NSA jednoznacznie wskazał, że ustawodawca świadomie od 2022 r. posługuje się pojęciem terenu, co umożliwia wyodrębnienie części działki jako obszaru inwestycji, o ile jest przedstawiona na mapie. NSA podkreślił, że: " Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie musi stanowić całej działki ewidencyjnej, "

4. Pominięcie ugruntowanej i aktualnej linii orzeczniczej NSA, która dopuszcza ustalanie warunków zabudowy dla części działki, w szczególności:

• Wyrok NSA z 22.10.2025 r., sygn. II OSK 2668/24 – kluczowy, dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, zwłaszcza gdy działka jest duża, a teren inwestycji można jednoznacznie wyodrębnić."

• Wyrok NSA z 9.06.2025 r., II OSK 930/24 - "Ustawodawca świadomie posługuje się pojęciami teren oraz front terenu, co pozwala na objęcie wnioskiem części działki.

• Wyroki z lat 2022-2024 (m.in. II OSK 1082/21, II OSK 2976/20, II OSK 1693/19) wskazujące, że dopuszczalne jest WZ dla fragmentu działki, jeśli pozwala na to analiza urbanistyczna.

Organ SKO pominął również tezę NSA: "Jeżeli teren można jednoznacznie wyodrębnić i wskazać graficznie, nie ma przeszkód do ustalenia WZ dla jego części" oraz przytoczył jedynie poglądy orzecznicze sprzed nowelizacji i zignorował te nowsze, które wprost odnoszą się do zmian ustawowych.

5. Dowolne przyjęcie, że wyznaczenie części działki jako terenu inwestycji prowadzi do naruszeń urbanistycznych, mimo że analiza funkcji i cech zabudowy przeprowadzona przez Wójta K. została uznana za prawidłową, na obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne, planowana zabudowa kontynuuje istniejące parametry terenu.

6. Naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności.

7. Pominięcie, że wniosek obejmował geodezyjnie jednolity teren możliwy do jednoznacznego wyodrębnienia graficznego, co spełnia wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

SKO uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. , uznając że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest niedopuszczalne. Decyzja - zgodnie z orzecznictwem NSA - nie stanowi przeszkody do wydania WZ dla wyodrębnionej części działki [...] .

Aktualny stan prawny dopuszcza wydanie warunków zabudowy dla części działki. Od nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym (obowiązującej od 3 stycznia 2022 r.) ustawodawca konsekwentnie posługuje się pojęciem "teren", nie zaś "działka ewidencyjna". NSA potwierdził tę wykładnię w wielu wyrokach, m.in.:

• II OSK 2668/24 (22.10.2025 r.) - wyrok jednoznacznie uznający, że możliwe jest wyznaczanie terenu stanowiącego część działki.

• II OSK 930/24 (9.06.2025 r.) - warunki zabudowy mogą dotyczyć terenów wyodrębnionych w załączniku graficznym.

• II OSK 1752/22, II OSK 1693/19, II OSK 2976/20 - wszystkie podtrzymują tę samą zasadę.

Stanowisko SKO jest sprzeczne z aktualnym, jednolitym i utrwalonym orzecznictwem.

SKO błędnie uznało, że działka musi być rozpatrywana w całości i przyjęło tezę, że nie można ustalać parametrów zabudowy dla części działki, ponieważ prowadziłoby to do omijania ustawy. NSA w wyroku z 22.10.2025 r. wyraźnie wskazał jednaką że: "dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeśli jest on jednoznacznie wyodrębniony graficznie i nie narusza ładu przestrzennego ". Dokładnie taka sytuacja zachodzi w sprawie skarżących.

Analiza obszaru została przeprowadzona poprawnie. SKO w decyzji z 22 stycznia 2026 r., znak: KOA/4756/Ar/25 jednoznacznie potwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, istnieje zabudowa jednorodzinna w otoczeniu, parametry zostały uzasadnione w analizie urbanistycznej.

Wadliwość, na którą powołało się SKO, dotyczy wyłącznie rzekomego "niedopuszczalnego zakresu terenu inwestycji" - a więc błędnej interpretacji prawa, nie zaś stanu faktycznego.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że tut. Sąd wyrokiem z 8 kwietnia 2026 r. w sprawie sygn. akt VII S/Wa 625/26 uchylił na skutek sprzeciwu skarżących W. i K. K. decyzję SKO z 22 stycznia 2026 r. Nr KOA/4755/Ar/25, dotyczącą uchylenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z [...] września 2025 r., ustalającej na rzecz W. i K. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na terenie części działki ewid. Nr [...] w obrębie geodezyjnym S. , gmina K. . Wobec tego, że sprawa ta była zbliżona do sprawy niniejszej, uzasadnienie wyroku zbieżne jest z uzasadnieniem ww. wyroku wydanego w sprawie sygn. akt VII S/Wa 625/26.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r, poz..935, dalej: " p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma co do zasady charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

Użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) – nawet przy zastosowaniu uprawnienia tego organu z art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a., z uwzględnieniem art. 136 § 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw w tej sprawie zasługiwał na uwzględnienie dlatego, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, nie było prawidłowe.\

SKO nie wychyliło decyzji pierwszoinstancyjnej dlatego, że organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego, ale dlatego, że uznało, że nie nożna ustalić warunków zabudowy jedynie dla części działki gruntu. Taka jednak merytoryczna ocena organu odwoławczego wynikająca z niezakwestionowanego przez SKO stanu faktycznego, ustalonego przez organ I instancji (niezależnie od tego, że błędna, o czym w dalszej części uzasadnienia), nie upoważniała go do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ale wyłącznie do ewentualnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Dlatego też SKO naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie w niniejszej w sprawie, co stanowi samoistna przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Należy jednakże podkreślić, że niezależnie od naruszenia ww. przepisu SKO błędnie uznało, ze nie można ustalić warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Z uwagi na takie stanowisko SKO, wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje.

Faktem jest, że, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżne stanowiska, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki. Prezentowany jest pogląd, że pojęcie "terenu" należy rozumieć, jako obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a nie ich fragment, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 201/21; WSA w Krakowie z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1148/19, CBOSA). Teren inwestycji rozumiany to cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, za czym przemawiać ma pośrednio także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 ze zm. - obecnie przepis uchylony i włączony w regulację u.p.z.p.), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, (...), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się zatem do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji.

Istnieje jednak, podzielany przez tut. Sąd, pogląd przeciwny, wskazujący że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18, CBOSA). W tym przypadku pojęcie "działki ewidencyjnej" i pojęcie "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są tożsame, a przepisy u.p.z.p. nie wykluczają ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, WSA w Warszawie z 6 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 86/16 i z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 872/21, CBOSA).

Można także spotkać się z poglądem próbującym pogodzić oba te stanowiska i zwracającym uwagę na to, że za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać nietypowe stany faktyczne i prawne (por. wyrok WSA w Opolu z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 586/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 298/21; WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 225/21, CBOSA).

Dlatego też, w ocenie tut. Sądu, SKO bez należytego rozważenia okoliczności sprawy, apriorycznie przyjęło, że teren inwestycji może dotyczyć wyłącznie całych działek ewidencyjnych, przez co doszło do nieuzasadnionego merytorycznie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej w I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia – w świetle ww. przytoczonych podglądów judykatury - że nie ma prawnych podstaw do tego, aby jako teren inwestycji nie można było wskazać jedynie części działki ewidencyjnej. Wręcz przeciwnie, prawo tego z pewnością wprost nie zabrania. Jak słusznie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 10 czerwca 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 872/21, CBOSA) w przypadku większych działek dopuszczalne jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie w części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i następnie uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być w każdym przypadku postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, zaś ewentualny zarzut takiego właśnie działania (tj. obchodzącego prawo poprzez określenie przez inwestora terenu, jako części działki ewidencyjnej) musi się wiązać z jednoznacznym i precyzyjnym wykazaniem przez organ, że jego zachowanie prowadzi do sytuacji niezgodnej z prawem.

W judykaturze wskazuje się ponadto (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 721/22 CBOSA), że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r.), który znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. W art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca określił przesłanki wydania pozytywnej decyzji, którymi są m.in.: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) czy też teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4). Przytoczone przepisy (rangi ustawowej), traktują zatem o "terenie" inwestycji, a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, na której będzie prowadzona inwestycja. W rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie rozróżnia się przy tym pojęcie działki i terenu. Właściwy Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu co do wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.).

Treść powołanych przepisów nie wyklucza więc ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi jedynie część działki ewidencyjnej. Dodatkowo, ww. rozporządzenie posługuje się wprawdzie pojęciem działki, jednakże nie mówi w tym przypadku o działce ewidencyjnej a działce budowlanej, którą z racji wykładni systemowej definiować należy w kontekście art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

W decyzji o warunkach zabudowy organ określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest więc wyodrębnienie konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Jak już zatem wskazano, wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być zatem niejako automatycznie postrzegane, jako potencjalna próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych.

NSA słusznie zwrócił także uwagę, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 k.c.). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą, w tym także poprzez częściowe, czy raczej stopniowe jego zagospodarowywanie.

Z powyższych wiec względów, wbrew stanowisku SKO wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, jako co do zasady dopuszczalne prawnie należy ocenić wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie część działki ewidencyjnej.

Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji SKO - związane oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) - rozpatrzy sprawę ad meritum, czyli w sposób przewidziany w art. 138 § 1 pkt 1 - 2 k.p.a., a nie w art. 138 § 2 k.p.a. SKO ponadto zastosuje się do sądowej oceny prawnej, że możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jeśli takie działanie inwestora nie jest sprzeczne z prawem i nie stanowi próby obejścia przepisów. Potencjalna sprzeczność z prawem (lub zamiar obejścia prawa przez inwestora) musi być przez organ jednoznacznie wykazana w uzasadnieniu decyzji.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.