II SA/Lu 633/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-28	
Data wpływu	2015-09-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Jacek Czaja /przewodniczący/
Joanna Cylc-Malec	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	IOSK2580/16
IOZ1747/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 4, art, 50 ust. 1, art. 106 ust. 4.; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]	
Uzasadnienie
Decyzją dnia [...]. Prezydent Miasta L. odmówił przyznania R. O. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Organ wskazał, że stosownie do art. 50 ust.1 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby, lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona przysługuje pomoc usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 50 ust.2 powyższe usługi mogą zostać przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, także wspólnie nie zamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni, nie mogą takiej pomocy zapewnić. W tym przypadku chodziło o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi od dnia 1 listopada 2014r. Jednak od października 2014r do kwietnia 2015r, nie udało się przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego, który zgodnie z art. 106 ust.4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. DZ. U z 2015r. poz. 163 ze zmianami ) poprzedza wydanie decyzji o przyznaniu pomocy. Mimo powiadomienia pismem z dnia 24 października 2014r. o terminie przeprowadzenia wywiadu w dniu 30 października syn wnioskodawczyni oświadczył, że nie będzie to możliwe z uwagi na zły stan jej zdrowia i lekiem przed doznaniem nieprzyjemności ze strony pracowników MOPR. Także w kolejnych terminach 28 listopada 2014r. i 9 stycznia 2015r. nie można było sporządzić wywiadu, przy czym w tym ostatnim terminie pracownicy socjalni nie zostali wpuszczeni do mieszkania. Z kolei termin wyznaczony na dzień 12 lutego 2015r. został przełożony na dzień 20 lutego 2015r. po informacji od syna wnioskodawczyni, który powołał się na zły stan zdrowia matki i zaproponował powyższy termin. Jednakże również w tym dniu pracownicy nie zostali wpuszczeni do mieszkania. Także w tym przypadku strona tłumaczyła swoje zachowanie złym stanem zdrowia, natomiast jej syn twierdził, że musiał opuścić mieszkanie z powodu wizyty u lekarza. Powyższe okoliczności przemawiają zdaniem organu za brakiem współpracy z pracownikami socjalnymi MOPR. Wskazał, że stosownie do art. 11 ust.2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Po rozpoznaniu odwołania R. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Także w opinii Kolegium opisane okoliczności sprawy wskazują na brak współpracy strony z pracownikami Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie. Pomimo szeregu czynności i pisemnego informowania o planowanych wizytach nie doszło do przeprowadzenia wywiady środowiskowego. Zdaniem Kolegium nie do zaakceptowania jest usprawiedliwienie strony, według której do przeprowadzenia wywiadu doszło na skutek jej złego stanu zdrowia i lęków przez pracownikami socjalnymi. To oni opisują stan zdrowia strony oraz oceniają, czy występują inne zagrożenia dla jej zdrowia czy bytowania. Wywiad środowiskowy ma pomoc określić stan zdrowia oraz określić ewentualny zakres oraz rodzaj świadczeń. Ponadto strona ma syna, który może być obecny podczas jego przeprowadzania. Tymczasem to właśnie on podczas próby przeprowadzenia wywiadu w dniu 30 października 2014r. nie zgodził się na jego przeprowadzenie i zamykał drzwi do pokoju, gdzie przebywała jego matka. Kolegium nie uznało za zasadne także pozostałych zarzutów podnoszonych w odwołaniu dotyczących popełnienia przestępstwa przez pracowników socjalnych, naruszenia art. 10 kpa i 9 kpa poprzez brak zawiadomienia o zmianie przepisów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. O. zarzuciła Kolegium wydanie decyzji "w oparciu o dowolne ustalenia stanu faktycznego w sprawie oraz dowolne ustalenia rzeczywistego stanu i rzeczywistych skutków rzeczywistego stanu zdrowia mojej osoby niedołężnej ze względu na stan fizyczny i psychiczny, a także wobec w rzeczywistości uniemożliwienia mnie wypełnień moich wszystkich spraw w pełni określonych w art. 10 i art. 73 § 1-1a kpa, co łącznie też miało istotny wpływ na wynika sprawy". Skarżąca zacytowała urzędowe pisma Kolegium, w których opisano stan jej zdrowia i wskazano na możliwość na odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podała ponadto, że stan jej zdrowia nie uległ jakiejkolwiek poprawie, jest bezradna wobec poczynań organów wobec niej i na jej szkodę.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

W kolejnym piśmie z dnia z dnia 21 września 2015r. skarżąca podała, że "mimo stałego leczenia farmakologicznego i zapisania kolejnych leków przeciwbólowych i znieczulających od dnia 25 marca 2014r. nastąpił nagły i trwa stale nawrót choroby i uciążliwe jej skutki nie są dla mnie do udźwignięcia, a kolejne upadki na podłogę nasiliły w/w uciążliwości w/w chorób powodując nie do przezwyciężenia te przeszkody zdrowotne, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku i z wyeliminowaniem jakiegokolwiek mojego ewentualnego niedbalstwa, a przypisywanego przez kogokolwiek. Też podpisanie pisma jest dla mnie katorga, ale chcę przynajmniej wypełnić obiektywny miernik staranności". Opisała swoje dolegliwości oraz wspomniała, że od dnia 14 kwietnia 2015r. nie ma już opiekunki społecznej i opieki usługowej, która znała jej sytuację. Skargę uzupełniono kolejnymi pismami z dnia 14 października 2015r, 3 listopada 2015r, 12 listopada 2015r., 26 listopada 2015r., 16 grudnia 2015r., 2 lutego 2015r. i 4 kwietnia 2015r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przekonanie Kolegium o konieczności współdziałania beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej z organami administracji, dysponującymi środkami przeznaczonymi na tego rodzaju pomoc jest oczywiście uzasadnione. Art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 163 ze zmianami ) wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 3 ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Dobitnym wyrazem znaczenia, jakie nadaje się wspomnianej zasadzie jest art. 11 ust. 2 ustawy, według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy przecież, zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy, o czym stanowi art. 3 ust.3 ustawy. Art. 106 ust. 4 ustawy wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012r. poz. 712 ) wynika natomiast, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie, stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia ( por. także wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 60/11, 15 kwietnia 2010r. I OSK 1753/09, 19 marca 2009r. I OSK 561/08, 30 listopada 2009r. I OSK 634/09, 23 września 2008r. I OSK 1765/07 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z akt sprawy jednoznacznie wynika daleko idąca chęć współpracy ze strony Ośrodka Pomocy Rodzinie, który wielokrotnie wyznaczał nowe terminy przeprowadzenia wywiadu i uwzględniał wszelkie sugestie skarżącej, proponując samodzielne ich wskazanie. Mimo to do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, co potwierdzają sporządzone przez pracowników socjalnych pisma z dnia 5 listopada 2014r., 27 listopada 2014r, 19 stycznia 2015r. oraz protokół z dnia 20 lutego 2015r. Kuriozalne wyjaśnienia skarżącej dotyczące obaw co do jej bezpieczeństwa podczas przeprowadzenia wywiadu, wobec kierowanych jednocześnie do organu żądań udzielenia pomocy, nie stanowią żadnego usprawiedliwienia. Podzielając, co do zasady stanowisko organów, nie sposób jednak nie zauważyć specyficznej sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt wynika bowiem, że decydujące stanowisko w sprawie przeprowadzenia wywiadu rodzinnego i udzielenia pomocy dla skarżącej ma jej syn, będący również jej pełnomocnikiem. To na jego wniosek przesuwano termin przeprowadzenia wywiadu na dzień 20 lutego 2015r., który mimo prawidłowego powiadomienia i tak nie doszedł do skutku Według treści pisma z dnia 5 listopada 2014r., podczas wizyty pracowników Ośrodka w dniu 30 października 2014r. nie wyraził nawet zgody na wejście pracownika socjalnego do pokoju, w którym przebywała skarżąca, uzasadniając to lękiem przez doznaniem kolejnych nieprzyjemności ze strony Ośrodka. Z kolei w protokole z dnia 27 listopada 2014r. stwierdzono, że skarżąca nie przebywa w miejscu zamieszkania od ponad tygodnia. W protokole z dnia 9 stycznia 2015r., a także w protokole z dnia 20 lutego 2015r. zawarto informację o dowożeniu skarżącej przez syna do lokalu przy ulicy [...], co oznacza brak informacji o miejscu jej rzeczywistego pobytu. Na powyższe zwrócił uwagę również organ I instancji w skazując w piśmie do Prokuratury Rejonowej w L. z dnia 20 marca 2015r., że skarżąca pozostaje z synem w silnej więzi i jest osobą zdającą się na jego decyzje. Podczas jego obecności unika wypowiadania się w swojej sprawie. Co istotne w tym samym piśmie organ wyraził obawę o sytuację skarżącej, wskazując na ograniczenie możliwości kontaktowania się i brak możliwości przeprowadzenia bezpośredniej rozmowy. Jednocześnie znajdujące się w aktach zaświadczenia lekarskie podpisywane przez lekarzy specjalistów psychiatrów, ostatnie z dnia 8 lutego 2015r., wskazują jednoznacznie na "zaburzenia psychiczne związane z przewlekłym zespołem bólowym kręgosłupa i kończyn dolnych upośledzające sprawność ustroju" i konieczność zapewnienia jej całodobowej opieki i pielęgnacji. Stan zdrowia skarżącej nigdy też przez organy nie był kwestionowany. W tych okolicznościach odmowy przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych jedynie z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można uznać za wystarczającą i uzasadnioną. W istocie bowiem jest to spowodowane postępowaniem syna skarżącej, który przeprowadzenie wywiadu utrudnia, a nawet uniemożliwia. Trudno oprzeć się wrażeniu o pochopnym stanowisku organu, jeśli zważyć na determinację pracowników Ośrodka, co do przeprowadzenia wywiadu potwierdzoną w protokole z dnia 20 lutego 2015r. bezskuteczną prośbą o pomoc skierowaną do Policji. Wszystko powyższe skłania do wniosku o konieczności rozpoznania przez organ żądania przyznania pomocy w oparciu o znajdującą się już w aktach sprawy dokumentację. Podzielając natomiast obawy organu wyrażone w powołanym piśmie do Prokuratury, oraz treść pism pracowników L. Stowarzyszenia na Rzecz Opieki Długoterminowej i Pomocy Społecznej ( m.in. z 11 i 15 września 2014r.), w których informują o braku możliwości świadczenia skarżącej usług opiekuńczych, za niezbędne uznać należy ponowne niezwłoczne podjęcie próby kontaktu ze skarżącą we współpracy z innymi organami.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że decyzją z dnia 16 kwietnia 2015r. Prezydent Miasta L. odmówił skarżącej przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych od dnia 1 listopada 2014r., a więc za taki sam okres jaki został określony w zaskarżonej decyzji. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej w art. 50 ust.2 ustawy o pomocy społecznej posługuje się pojęciami usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych stanowiąc w ust.4, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, należy wyjaśnić, czy wspomnianą decyzją nie rozstrzygnięto już żądania skarżącej. Z jednakowej niemal treści decyzji trudno bowiem dociec, na podstawie jakich wniosków prowadzono postępowanie w tych sprawach i na czym polegała różnica w odmowie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L..