Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy Janowiec Kościelny z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr XXXVI/279/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Janowiec Kościelny miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę.

W dniu 14 sierpnia 2018 r. Rada Gminy Janowiec Kościelny (dalej: Rada Gminy lub organ stanowiący gminy) podjęła uchwałę Nr XXXVI/279/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Janowiec Kościelny miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, dalej jako: "ustawa" lub "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). W § 1 ust. 1 tej uchwały Rada Gminy ustaliła zasady usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowiąc, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od obiektów chronionych, tj. szkół wszystkich typów oraz innych placówek oświatowo-wychowawczych oraz kościołów. W § 1 ust. 2 uchwały została zawarta regulacja określająca sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży alkoholu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Prokuratury Rejonowy w Nidzicy (skarżący, prokurator) niósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1. Prokurator zarzucił, że uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez określenie odległości nie mniejszej niż 30 metrów punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu i poza miejscem sprzedaży od obiektów chronionych, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami i zadaniami wskazanymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i w rezultacie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy. W ocenie skarżącego, wprawdzie w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca nie wskazał liczbowo minimalnych odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych, to jednak nie upoważnia to organów gminy do samowolnego i bezkrytycznego określenia tych odległości, w sprzeczności z celem i postawionymi w ustawie zadaniami.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że ustawodawca nie wskazuje jaką odległość pozwoli na realizację celów ustawy, pozostawiając tę kwestię dla rady gminy. Rada Gminy Janowiec Kościelny wypełniła tę delegację ustawową albowiem określiła nie tylko odległość lokalizacji punktów sprzedaży, ale również sprecyzowała sposób pomiaru tej odległości. Ma to szczególne znaczenie, gdyż nie można zarzucić organowi, iż wprowadził do obrotu prawnego uchwałę, której interpretacja jest niejednoznaczna, nieprecyzyjna. Organ dołożył bowiem w tym względzie staranność, określił odległość i metodologię pomiaru tej odległości i uczynił to w sposób precyzyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń rażących. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała, która jest aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez zasady usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16, LEX nr 2501932 ).

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pomiędzy skarżącym, a organem stanowiącym gminy jest określenie odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a tzw. miejscami podlegającymi ochronie. Zdaniem skarżącego odległość ta określona w uchwale jest zbyt mała i pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, t.j. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z prokuratorem, że skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Jednakże w każdym przypadku należy brać pod uwagę konkretne uwarunkowania występujące w danej gminie. Zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. II GSK 1546/18 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony przez NSA w tym wyroku pogląd, że podejmując próbę uzasadnienia zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie prokurator, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Jest to pogląd tym bardziej zasadny, że podnoszone przez skarżącego pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy tymi obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Wspomnieć wypada, że uwarunkowania urbanistyczne danej gminy nadają konkretnej jednostce odległości (w danej sprawie 30 m) "inny wymiar odległościowy" w zależności od terenu którego dotyczy, tj. aglomeracji miejskiej (wielkości), jej peryferii, małego miasta, względnie osady, terenu zurbanizowanego (jego skali). W każdym z przykładowo zidentyfikowanym obszarów urbanistycznych statuowana uchwałą odległość będzie, w istocie rzeczy, w rożnej mierze ograniczała dostęp do punktów sprzedaży alkoholu. Z takową sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie jako, że – jak wynika z odpowiedzi na skargę – wieś Janowic Kościelny, będąca siedzibą gminy Janowic Kościelny, zabudowana jest w typie wielodrożnicy, gdzie u zbiegu dróg znajduje się centrum, w którym usytuowane są budynki, obiekty pełniące najważniejsze funkcje: kościół, cmentarz, urząd gminy, szkoła, bank, sklep. Dalej skonstatowania, ze wręcz niemożliwe jest przy takiej specyfice zabudowy określić odległość, która utrudniałaby kontrakt wzrokowy.

W tej sprawie nie poparto żadnymi konkretnymi argumentami zasadności dokonanej oceny, że wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy tj. ograniczenia dostępności alkoholu poprzez wprowadzenie minimalnej odległości sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności. Samo aprioryczne założenie, że odległość 30 m jest niewystarczająca, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności z upoważnieniem ustawowym tego aktu prawa miejscowego organu samorządu terytorialnego. Wyrażona przez prokuratora ocena, że odległość 30 metrów jest zbyt bliska, jest całkowicie dowolna i nieumotywowana, a ponadto wyrażona w całkowitym oderwaniu od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych konkretnej gminy. Trzeba podkreślić, że prokurator nie wykazał, że w tej sprawie istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, oceniany wyłącznie na podstawie miary odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione i że wprowadzenie limitu minimum 30 metrów odległości jest sprzeczne z celem ustawy.

W konkluzji, egzegeza art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości skłania do tezy, że jakakolwiek norma odległościowa w zakresie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 w/w/ ustawy, z założenia, nie jest adekwatna do odkodowania treści hipotezy analizowanego artykułu w zakresie rzeczonych zasad usytuowania wspominanych miejsc (sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) na terenie gminy. Trudno wobec tego postawić organowi stanowiącemu gminy zarzut, iż w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez działanie niezgodne z celami ustawy, t.j. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. II GSK 2934/16, w ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, istotne znaczenie ma fakt, że ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami. Ustawowe cele ustawy winny być wobec tego realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach (art. 14 ustawy) oraz stosowne działania edukacyjne i profilaktyczne w zakresie wychowania w trzeźwości.

Odnosząc się do zarzutów prokuratora dotyczących naruszenia norm konstytucyjnych zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (II OSK 170/10, LEX nr 597353), że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Należy zauważyć, że określone w art. 12 ust. 3 ustawy upoważnienie do wydania przez radę gminy uchwały dotyczącej zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie sygn. akt II GSK 413/20. W orzeczeniu tym NSA podniósł, że " ... ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania". A zatem ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 2934/16 oraz wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1440/19; orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3190/16). Należy zatem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej.

Nadto godzi się przypomnieć, że wprawdzie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowany jest zaś pogląd, że wykładni przepisu prawa należy dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowej, systemowej, celowościowo-funkcjonalnej), bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektywy chronologicznie wcześniejszej, w szczególności dyrektywy językowej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2320/12 wraz z szczegółowym omówieniem zasady omnia sunt interpretanda w nauce prawa oraz jej zastosowania w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego). W wyroku z dnia 9 października 2012 r. sygn. P 27/11, OTK-A 2012/9/104, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że stosowanie prawa przez sądy i inne organy państwowe zakłada stały, nieodłączny aspekt interpretacyjny, który polega na tym, że wykładni przepisu dokonuje się zawsze, nawet w przypadkach pozornie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacje, w których gramatyczna wykładnia pojedynczego przepisu przyniesie rezultat zadowalający są stosunkowo rzadkie w praktyce, stąd też w nauce prawa trafnie postuluje się zastąpienie zasady clara non sunt interpretanda zasadą omnia sunt interpretanda (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, 3.1.3., Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2006). Jednakże analiza skargi upoważnia do tezy, że prokurator przy interpretacji hipotezy art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości li tylko przez pryzmat jej celów statuowanych w art. 1 nie tyle preferuje, co zastępuje dyrektywą celowościową wykładnię językową, w istocie rzeczy ją anihilując. Tego rodzaju niekomplementarny sposób interpretacji znamion hipotezy przepisu jest niezwykle niebezpieczny dla stabilności porządku prawnego, może bowiem prowadzić (często tak się dzieje) do wyinterpretowania treści normatywnej wprost nie zwerbalizowanej w normie prawnej.

W ocenie Sądu należy zatem uznać, że przepisy wydanej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości uchwały Rady Gminy Janowiec Kościelny, określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 30 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. Należy bowiem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji.

Wreszcie podkreślenia wymaga również, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por.m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13), co w niniejszej sprawie, z przyczyn powyżej wyłożonych, nie miało miejsca.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił