Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 775/09 w sprawie ze skargi J. K. na niewykonanie wyroku przez Szefa Biura Ochrony Rządu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 775/09 oddalił skargę J. K. na niewykonanie przez Szefa Biura Ochrony Rządu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 967/08.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

W dniu 12 maja 2009 r. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Szefa Biura Ochrony Rządu powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. uchylającego postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skarga zawierała żądanie wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż nawet po wezwaniu do wykonania wyroku organ nie rozpatrzył sprawy w terminie 7 dni, co oznacza naruszenie art. 217 § 3 K.p.a. Również w postanowieniu nr [...], które skarżący otrzymał po upływie terminu do załatwienia sprawy oraz po wezwaniu o wydanie zaświadczenia, organ nie wyjaśnił przyczyny bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Szef Biura Ochrony Rządu wniósł o jej oddalenie i podał, że z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 35 § 3 K.p.a. wykonał wyrok z dnia 5 grudnia 2008 r., bowiem postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga J. K. nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na treść art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", wyjaśniając, że podstawa do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w tym przepisie, zachodzi wówczas, kiedy organ administracji publicznej, po wezwaniu przez stronę, nie wykona wyroku lub nie załatwi sprawy, albo gdy dokona tego dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Sąd wskazał następnie, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 154 § 1 P.p.s.a., gdyż pismem z dnia [...] marca 2009 r. wezwał Szefa Biura Ochrony Rządu do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 967/08. Sąd zwrócił również uwagę na okoliczność, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. zostały zwrócone organowi w dniu [...] marca 2009 r. W dniu [...] kwietnia 2009 r. Szef Biura Ochrony Rządu wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Postanowienie to doręczono skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2009r., który wniósł na nie zażalenie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

J. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu przesłanki nieistniejącej w tych przepisach, że wydanie postanowienia wraz z pouczeniem, iż przysługuje od niego prawo wniesienia zażalenia, jeżeli skarżący z tego skorzysta, w wyniku czego poddane jest ono kontroli w postępowaniu administracyjnym, stanowi o braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny;

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez:

- wewnętrzną niespójność uzasadnienia, utrudniającą ustalenie przedmiotu sprawy,

- niewyjaśnienie treści przepisu art. 286 § 2 P.p.s.a. odnośnie maksymalnego terminu do załatwienia sprawy przez organ administracyjny, określonego w przepisach prawa - art. 219 w zw. z art. 217 § 3 K.p.a.,

- błędne wskazanie kryteriów legalności, według których ocenione zostało niewykonanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego,

- nieustosunkowanie się do zarzutów skargi i argumentacji organu z odpowiedzi na skargę,

- niepełne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności pominięcie złożenia przez skarżącego pisma procesowego z 26 sierpnia 2009 r.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. przez wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; dodatkowo przy każdym z tych rozstrzygnięć zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego podniósł, że wyinterpretowane i nieistniejące w przepisach art. 154 § 1 i art. 286 P.p.s.a. przesłanki doprowadziły do niewłaściwego ich zastosowania oraz do oddalenia skargi, mimo spełnienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny. Prawidłowa wykładnia art. 286 § 2 P.p.s.a. wymagała powiązania z przepisami K.p.a. odnoszącymi się do terminu załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie chodzi bowiem o postępowanie unormowane odrębnie, w szczególności w zakresie terminów wydawania zaświadczeń (art. 217 § 3 K.p.a.) albo postanowień (art. 219 K.p.a.), do których wydania odnosi się także termin siedmiu dni. W rezultacie ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej wynikającej z przepisu normującego termin rozpatrzenia sprawy w zakresie wydawania zaświadczeń, określonego w art. 217 § 3 K.p.a., albo postanowień na podstawie art. 219 K.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi.

Pełnomocnik podniósł, iż istotę sprawy stanowiła kwestia maksymalnego terminu na rozpatrzenie wniosku po wyroku. Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów skargi w tym zakresie ani do argumentów organu. Skarżący zarówno w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2009 r. zakwestionował tezę sformułowaną w odpowiedzi na skargę, że termin do wydania postanowienia na podstawie art. 219 K.p.a. wynosi 30 dni zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. Skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia podniósł, że stanowisko to nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa ani w doktrynie. Termin ten wynosi bowiem 7 dni. Ta istotna okoliczność nie miała jednak dla Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego znaczenia, w sytuacji gdy przyjął, że jeżeli wydanie postanowienia na podstawie art. 219 K.p.a. i złożenie od niego zażalenia, samo przez się znosi nieterminowość wykonania wyroku, czyniąc skargę bezzasadną. Oznacza to, że błędna jest materialnoprawna podstawa zaskarżonego wyroku.

Pełnomocnik wskazał ponadto, że okolicznością obciążającą organ administracji jest fakt, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia trwa od 2005 r. najpierw organ był bezczynny, a potem został zobowiązany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] marca 2007 r. Wykonał ten wyrok ze znacznym opóźnieniem, wydając postanowienie w dniu [...] lutego 2008 r., które zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 967/08. Była to sprawa dla organu doskonale znana i wszechstronnie wyjaśniona. Powinna więc być rozstrzygnięta w terminie 7 dni o czym świadczy fakt, że nie poinformowano skarżącego o przyczynach zwłoki i o trudnościach w wydaniu aktu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem sprowadza się do oceny, czy w niespornym stanie faktycznym zaistniały przesłanki do wymierzenia Szefowi Biura Ochrony Rządu grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 967/08.

W art. 154 § 1 P.p.s.a. ustawodawca przewidział możliwość zastosowania przez sąd administracyjny grzywny jako środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym wobec organu, który nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność tego organu, albo nie załatwił sprawy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, a strona wniosła skargę na niewykonanie wyroku. Należy także zwrócić uwagę na treść § 3 powołanego artykułu, wedle którego wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Oznacza to, że do wymierzenia organowi administracji grzywny może dojść w sytuacji, kiedy strona, po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku, wniesie skargę na niezałatwienie sprawy przez ten organ po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu albo uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, wraz z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, organ zaś do dnia wniesienia tej skargi wyroku pozostaje w bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 12 maja 2009 r. J. K. zażądał wymierzenia Szefowi Biura Ochrony Rządu grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a., zarzucając temu organowi bezczynność po wyroku Sądu z dnia 5 grudnia 2008 r. uchylającym postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. W dacie wniesienia skargi Szef Biura Ochrony Rządu nie pozostawał jednak w bezczynności w sprawie z wniosku J. K. o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ w dniu 15 kwietnia 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wydania zaświadczenia. W tej sytuacji skarga J. K. nie mogła być uwzględniona. Jak bowiem wynika z art. 154 § 3 P.p.s.a., do oddalenia skargi nie mogłoby dojść tylko w przypadku wydania przez organ rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi do sądu. Skoro w dniu złożenia skargi (12 maja 2009 r.) Szef Biura Ochrony Rządu nie pozostawał już w bezczynności, gdyż sprawę rozstrzygnął w dniu 15 kwietnia 2009 r., to odpadła przesłanka wymierzenia organowi grzywny.

Trzeba wziąć pod uwagę, że skarga z art. 154 P.p.s.a. różni się od skargi na bezczynność organu administracji określonej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W przypadku bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, treścią skargi jest wyłącznie niezałatwienie sprawy przez organ administracji w terminach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego albo w przepisach odrębnych. W tym przypadku kwestią pozostającą do oceny sądu jest termin, w jakim organ był obowiązany wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie i tylko kwestii terminu dotyczy orzeczenie sądu wydane w tej sprawie; uwzględniając skargę sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w oznaczonym terminie. Natomiast istotą skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest żądanie wymierzenia grzywny organowi pozostającemu w bezczynności polegającej na niewykonaniu wyroku sądu i w przypadku potwierdzenia bezczynności organu, wyrok sądu dotyczy wyłącznie wymierzenia grzywny. Odrębność omawianych skarg przejawia się ponadto w tym, że wykorzystanie uprawnienia z art. 154 § 1 P.p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2006, s. 333). W tej sytuacji za bezprzedmiotowe należy uznać rozważania na temat terminu, w jakim Szef Biura Ochrony Rządu obowiązany był załatwić sprawę po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi J. K. Sąd I instancji oparł na błędnej wykładni art. 154 § 1 w związku z art. 286 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a., a w jego treści Sąd I instancji dokonał wyczerpującej i logicznie umotywowanej oceny prawnej sprawy. Merytoryczna argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku zmierzała do wykazania, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania wymierzenia grzywny Szefowi Biura Ochrony Rządu z uwagi na to, że przed wniesieniem skargi przez J. K. organ ten sprawę załatwił przez wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nie jest wadą postępowania skutkującą naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu złożenia przez skarżącego pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r. Pismo, którego złożenie pominął Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, zawiera rozważania na temat terminu, w jakim Szef Biura Ochrony Rządu obowiązany był załatwić sprawę po otrzymaniu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, a która to kwestia - jak wykazano wyżej - nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.