Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, Protokolant asystent sędziego Ewelina Wołosiak, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wr 203/23 w sprawie ze skargi G. P. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 22 grudnia 2022 r. nr LXIII/1631/22 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od G. P. na rzecz Rady Miejskiej Wrocławia kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 10 października 2023 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt I SA/Wr 203/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z 22 grudnia 2022 r. nr LXIII/1631/22 w sprawie metod ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej ustalona w nim stawka przekracza kwotę 41,23 zł, w punkcie drugim oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie trzecim zasądził od Rady Miejskiej Wrocławia na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. P. zaskarżając wyrok w części, tj. pkt I w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność uchwały jedynie w części, w jakiej ustalona stawka przekracza kwotę 41,23 zł oraz pkt II.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 6k ust. 2 ustawy z 13 września 1996 t. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. 2022r., poz. 2519), w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ zasadnie określił wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wziął pod uwagę przesłanki określone w przepisie i rzetelnie uzasadnił zwiększenie stawkę podczas gdy argumentacja organu była niespójna, a ustalenie opłaty w określonej kwocie nie znalazło uzasadnienia w przedstawionych dowodach,

b. alt. 2 Konstytucji RP w zw. z art.7 Konstytucji RP w zw. z art. 20a ustawy z dnia12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j.Dz.U.2023 poz.70) w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że opłata ma charakter świadczenia płatnego miesięcznego i nie ma charakteru podatku, a co za tym idzie może być ustalana w trakcie roku, podczas gdy w doktrynie przyjmuje się, iż opłata ta ma charakter daniny publicznej,

c. art.2 Konstytucji RP w zw. z art.88 Konstytucji RP w zw. z art.147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, iż uchwała została prawidłowo wprowadzona i zachowane zostało wymagane vacatio legis, podczas gdy przy wprowadzaniu nowej stawki daniny publicznej wymaga się co najmniej miesięcznego okresu czasu między publikacją a wejściem w życie uchwały, a skarżona uchwała została opublikowana w dniu 03 stycznia 2023 r., a miała wejść w życie od dnia 01 lutego 2023 r., wobec czego powyższe doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi w pozostałym zakresie.

2. naruszeniu przepisów postępowania, z uwagi na fakt, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie granic kompetencji orzeczniczej i orzeczenie stwierdzające nieważność § 2 uchwały w części, co doprowadziło do zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi leży wyłącznie w kompetencjach Rady Gminy, a kontrola sądowoadministracyjna umożliwia jedynie stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części i wyeliminowanie sprzecznego z prawem zapisu z obrotu prawnego, a nie samodzielne ustalenie stawki opłaty przez Sąd za Radę Gminy,

b. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w przepisie i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tj. na faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy poprzez przyjęcie, ze organ (1) dążył do ustalenia maksymalnej stawki opłaty, a powyższe nie wynikało z przedłożonych dokumentów (2) prawidłowo i rzetelnie uzasadnił zwiększenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy przedstawiona argumentacja była ogólna i niespójna, a nadto organ nie dowiódł konieczności zwiększenia stawki do określonej wysokości.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i stwierdzenie nieważności nr LXIII/1631/22 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty w całości, 2) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, 3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze kasacyjnej oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Rady Miasta (Gminy Wrocław) kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Brak było dostatecznych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok, w zakresie objętym zaskarżeniem skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą, odpowiada prawu. Strona przeciwna niniejszego postępowania sądowego nie wniosła skargi kasacyjnej.

Na początek odnieść się krytycznie należy do stanowiska i argumentacji strony skarżącej, że sporna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest podatkiem. Z powyższego skarżący wywodzi istotne znaczenie dla zaskarżonej skargą sądowoadministracyjną uchwały oraz dla oceny prawnej zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na podstawie art. 6 ustawy Ordynacja podatkowa - Podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Z nazwania, treści oraz istoty kwestionowanej przez stronę uchwały wynika, że opłata, o której uchwała stanowi, nie posiada charakteru nieodpłatnego, w sensie zasadniczo nieekwiwalentnego. Jest do wszak opłata : " za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Nie można też zasadnie zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędu prawnego, gdy wywodzi, że sporna opłata ma charakter świadczenia płatnego miesięcznie i za taki okres jest uiszczana. Jednocześnie brak jest przepisu, który by nakazywał ustalanie jej wysokości wyłącznie na cały rok kalendarzowy i nie zezwalał by na jej podniesienie w trakcie takiego roku. Opłata ta nie ma charakteru podatku, a jedynie jest opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której ustaleniu kluczową rolę odgrywają ekonomiczne koszty wywozu i utylizacji odpadów. Może być zatem ona ustalana w trakcie roku kalendarzowego w sytuacji, gdy istnieje konieczność uwzględnienia wzrostu takich kosztów. Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 3 stycznia 2023 r. z datą wejścia w życie 1 lutego 2023 r., a zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Przepis ten stanowi, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przedmiotowa uchwała weszła w życie 28 dni od dnia jej ogłoszenia. Omówiony niniejszym zarzut kasacyjny oraz wyprowadzana z tego treści grupa innych zarzutów skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, są więc nietrafne.

Brak jest też dostatecznych kasacyjnych podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego, stosownie do którego stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji § 2 kwestionowanej uchwały powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego wymienionego aktu prawa miejscowego. Zważyć należy, że krytyczne stanowisko Sądu pierwszej instancji względem § 2 uchwały wynika wyłącznie z kwestii w istocie rachunkowej – obliczeniowej zaokrąglenia stawki opłat: dotyczącej wartości jednego grosza. Sąd administracyjny drugiej instancji nie może zweryfikować ze skutkiem prawnym treści, w szczególności celowości powyższego – wyłącznie formalnie, rachunkowo poprawnego - rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, ponieważ orzeczenie w tym zakresie zapadło na niekorzyść podmiotu samorządowego, które nie wniósł w tym przedmiocie skargi kasacyjnej, natomiast skarżący polemizuje ze stawką opłaty w zasadzie tylko w powodów ad meritum, dotyczących podstaw kalkulacji stawki, nie zaś wyłącznie "groszowego" zaokrąglenia jej kwoty. Niemniej jednak podnieść należy, że okoliczność orzeczenia dotyczącego zaokrąglenia kwoty w zakresie jednego grosza nie powinna skutkować stwierdzeniem nieważności całości uchwały.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny, w którym strona wywodzi, że Sąd pierwszej instancji w istocie zastąpił organ samorządowy w merytorycznym opracowaniu podstaw i wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jeżeli bowiem Sąd nie odniósłby się dostatecznie wnikliwie, wszechstronnie i w odniesieniu do realiów sprawy, to nie spełniłby swojej ustawowej funkcji kontrolnej, której realizacja nie jest tworzeniem i uzasadnianiem prawa za organ samorządowy. Można natomiast powiedzieć, że gdyby przeprowadzić w postępowaniu sądowym liczne dowody wskazywane przez stronę skarżącą, mogłoby to właśnie postawić sądy administracyjne obu instancji w nieuprawnionej pozycji podmiotu faktyczne uczestniczącego w tworzeniu i uzasadnianiu prawa za organ wykonujący swoje zadania administracyjne. Zakres postępowania dowodowego proponowanego przez stronę skarżącą (por. załączniki do skargi kasacyjnej) przekracza też niewątpliwie normatywny obszar art. 106§ 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Na podstawie przywołanego przepisu – sąd administracyjny, który co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, może tylko, na zasadzie wyjątku: "z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie".

Nietrafne są również pozostałe zarzuty kasacyjne.

Z przepisów prawa prawidłowo przywołanych oraz zinterpretowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika, by przed podjęciem uchwały określającej stawki opłat za gospodarowanie odpadkami komunalnymi, rada gminy miała obowiązek uwzględnienia wyników przetargu na odbieranie odpadków komunalnych, tym bardziej, że prawo wskazuje terminy podjęcia uchwał, które nie zawsze będzie pokrywał się z terminem prowadzonego postępowania przetargowego (por. wyroki w sprawach II FSK 76/15, I SA/Go 357/14). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadza żadnej reguły pozwalającej na uznanie, że podstawą ustalenia opłaty jest uprzednie przeprowadzenie przetargu, wyłonienie w jego wyniku wykonawcy usług odbioru albo odbioru i zagospodarowania odpadów. W szczególności takiego wniosku nie sposób wyprowadzić z faktu, że przepisy o przetargu zostały zamieszczone wcześniej przed przepisami dotyczącymi i odnoszącymi się do uchwał rady gminy dotyczących dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie opadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. W pierwszej kolejności zwrócić tu uwagę należy na to, że inny organ ogłasza i przeprowadza przetarg na wyłonienie wykonawcy, a inny organ podejmie uchwałę, o której była mowa wyżej. Już tylko z tego powodu uprzednie wyłonienie wykonawcy nie zawsze byłoby możliwe. Poza tym taki wniosek nie wynika w szczególności z przywołanych przepisów dotyczących zasad i podstaw ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także ustalania stawek z tego tytułu. Przepisy te - w art. 6k ust. 2 pkt 3 rozważanej ustawy - odwołują się do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w jej art. 6r ust. 2-2b i 2d. W przepisach art. 6r ust. 2, do których następuje odesłanie, mówi się natomiast, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu. Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Z powołanych regulacji wynika więc - po pierwsze - zasada odpłatności przez członków społeczności lokalnej za wykonywanie gospodarowania odpadami komunalnymi oraz - po drugie - reguła względnej ekwiwalentności ponoszonych opłat w stosunku do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Innymi słowy, gmina realizując przedmiotowe zadanie nie może na nim zarabiać. Jednocześnie, ustawa wymagając przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne na wyłonienie wykonawcy odbioru albo odbioru i zagospodarowania odpadów nie wskazuje konkretnej kolejności podejmowania przez gminę czynności związanych z realizacją tego zadania, w szczególności nie mówi, że podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest cena za realizację zamówienia ustalona po przeprowadzonym postępowaniu o zamówienie publiczne. Jednocześnie, zakładając obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania nie mówi też, że podstawą tego postępowania, w tym oszacowania wartości zamówienia (art. 34 i 35 ustawy Prawo zamówień publicznych - u.P.z.p.) musi być wyłącznie ustalona uchwałą rady gminy wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dla ustalenia szacunkowej wartości zamówienia dla zadania takiego jak odbiór odpadów albo odbiór i zagospodarowanie tych odpadów nie jest wymagane bezpośrednio uwzględnienie tych opłat za gospodarowania odpadami. Do szacowania wartości zamówienia tego rodzaju usług znajdują zastosowanie przepisy art. 34 ust. 1-3 oraz ust. 5, a także art. 35 ust. 1 i 2 u.P.z.p. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 u.P.z.p. podstawą ustalenia wartości zamówienia na usługi lub dostawy powtarzające się okresowo jest łączna wartość zamówień tego samego rodzaju (wyrok NSA wydany w sprawie II FSK 76/15 – CBOSA).

Wybór metody określenia wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy wyłącznie do właściwego uchwałodawczego organu samorządowego. Gdyby Sąd zmienił bądź zmodyfikował wybrane przez organ metody, byłoby to nieuprawnioną ingerencją w kompetencja organu, to jest w istocie działanie za organ, do czego sąd administracyjny nie ma prawa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie III FSK 614/22 – CBOSA). Sposób ustalenia opłaty został określony w art. 6 k ust. 2 w/wym. ustawy, przy czym należy podkreślić, że ustawodawca przyjął, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "bierze pod uwagę" określone dane. Redakcja powołanego przepisu wyraża wskazówki jakimi musi kierować się rada ustalając stawki opłaty. Użycie zwrotu "bierze pod uwagę" oznacza konieczność uwzględnienia wskazanych czynników. Nie jest to jednak zakres ścisły i zamknięty. Podobnie jak z tego zwrotu nie wynika, by stawka opłat była matematyczną pochodną tych czynników. Ustawodawca wskazuje, że określając stawki opłat rada "bierze pod uwagę" wymienione w punktach od 1-4 art. 6k ust. 2 okoliczności. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy wydany w sprawie II Bd 864/13 – CBOSA). Dodać też należy, że art. 6j ust. 3c analizowanej ustawy, na który zdaje się powoływać skarżący, nie obowiązuje, wobec jego uchylenia.

Jeżeli chodzi o okoliczność posiadania lub braku legitymacji czynnej do wniesienia skargą sądowoadministracyjnej od rozważanej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tego zagadnienia rozpoznać, ponieważ w postępowaniu kasacyjnym zostało podniesione tylko w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, który nie wniósł skargi kasacyjnej.

Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

s. Anna Dalkowska s. Jacek Brolik s. Agnieszka Olesińska