I OSK 84/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-01-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Po 600/24	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Dnia 19 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po 600/24 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 października 2024 r. II SA/Po 600/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile (Kolegium) z [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: przyjęcie, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądziło zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku, podczas gdy Skarżąca nie miała możliwości złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przed 5 stycznia 2024 r., tj. datą doręczenia jej orzeczenia o niepełnosprawności syna zawierającego punkt 7,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: przyjęcie, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądziło zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku tj. 23 stycznia 2024 r., podczas gdy Skarżąca zachowała termin 3 miesięczny do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne od momentu otrzymania orzeczenia o niepełnosprawności mamy wraz z punktem 7,

3. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie wyroku , tj. art. 63 ust. 1-3 ustawy o świadczeniu wpierającym z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. poz. 1429, dalej u.ś.w.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w tym stanie sprawy należało go zastosować.

4. naruszenie prawa materialnego art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2023 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 323, dalej u.ś.r.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Skarżąca złożyła wniosek z 15 września 2023 r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. mającego wpływ na wydanie decyzji poprzez błędną interpretację, że samo ustalenie prawa do emerytury, automatycznie wyklucza możliwość przyznania opiekunowi osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2. rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie niniejszej skargi i orzeczenie, że należy przyznać Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia "15 marca 2023 r.".

Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Decyzją z [...] października 2023 r. Burmistrz O. (Burmistrz) odmówił przyznania Skarżącej żądanego świadczenia. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy przyznania świadczenia było niespełnienie warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do ukończenia 18 roku życia, ani w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia. Ponadto w ocenie organu w sprawie ziściła się negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., albowiem Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, a w takiej sytuacji wnioskowane świadczenie nie przysługuje.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu ustalenia czy wystąpił związek przyczynowo skutkowy między rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem przez Skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Decyzją z [...] lutego 2024 r. Burmistrz ponownie odmówił przyznania Skarżącej żądanego świadczenia z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a także z powodu ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego, co stanowi określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2024 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję Burmistrza z [...] lutego 2024 r. oraz przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką w okresie od 1 czerwca 2024 r. na czas nieokreślony, jednocześnie odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia w okresie od 1 września 2023 r. do 31 maja 2024 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że do końca maja 2024 r. Skarżąca była uprawniona do świadczenia emerytalnego, co stanowiło przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podzielił stanowisko organu drugiej instancji.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wskazać należy na ich wadliwą konstrukcję. Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z który, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, o ile naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten adresowany jest więc nie do sądu wojewódzkiego rozpoznającego sprawę ale do autora skargi kasacyjnej. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji.

Co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, Skarżąca nie skonkretyzowała jakie to przepisy postępowania naruszył Sąd Wojewódzki, nie wskazała również ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakich naruszeń przepisów postępowania dopuściły się ewentualnie organy, których to naruszeń nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.

Sąd kasacyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, rozpoznawanym przez Sąd kasacyjny wyłącznie w zakreślonych nią granicach. Granice rozpoznania sprawy wyznaczają przede wszystkim przywołane przez skarżącego podstawy kasacyjnej.

Zatem samo powołanie się art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak to czyni niniejsza skarga kasacyjna, jest niewystarczające.

Z postawionych przez Skarżącą zarzutów objętych punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wynika, że w jej ocenie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca jednak nie wyjaśnia, które konkretnie przepisy zostały naruszone.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym ustalonym przez organy oraz przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, z którego wynika, że zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu z [...] maja 2024 r. Skarżąca dopiero od 1 czerwca 2024 r. ma zawieszone prawo do emerytury.

Niejako na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że całkowicie niezrozumiałe są argumenty Skarżącej dotyczące braku możliwości złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przed 5 stycznia 2024 r., tj. datą doręczenia jej orzeczenia o niepełnosprawności syna. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca nie występowała o świadczenie pielęgnacyjne na syna, tylko na mamę, więc kwestia uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności syna nie miała wpływu na wynik niniejszego postępowania. Jednocześnie za niezrozumiałe Sąd kasacyjny uznał stanowisko Skarżącej przedstawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, bowiem Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 15 września 2023 r., a nie jak tam wskazuje 23 stycznia 2024 r.

Odnosząc się kolejno do zarzutu przedstawionego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji wskazującego, że przesłankę konieczności zawieszenia prawa do emerytury traktować należy nie jako przesłankę powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie przesłankę do ustalenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi bowiem na stanowisku, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego zwrot "prawo powstało" należy w kontekście art. 63 ust. 1 u.ś.w. rozumieć w ten sposób, że do dnia 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania takiego świadczenia. Regulacja zawarta w powołanym art. 63 ust. 1 u.ś.w. umożliwia przyznanie świadczenia na dotychczasowych zasadach tylko tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek o przyznanie świadczenia, spełniały wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, ale organy nie zdążyły go rozpoznać do dnia 31 grudnia 2023 r. Regulacja ta nie będzie zaś mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych warunków wynikających z art. 17 u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2025 r., I OSK 830/24). Mimo to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ze względu na zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku ze względu na powyższe naruszenie.

Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego przedstawionych w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt lit. a) u.ś.r. – jednolicie przyjmowana w aktualnym orzecznictwie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. - przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2018.1270 ze zm., dalej u.f.u.s.) zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.f.u.s.). Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 2437/24).

Zgodnie natomiast z brzemieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., a następnie, w zależności od wykonania przez stronę nałożonego obowiązku, wydać stosowną decyzję (zob. wyroki z dnia: 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 14 lipca 2021 r., I OSK 702/21; 25 czerwca 2021 r., I OSK 335/21; 24 marca 2021 r., I OSK 263/20; 24 marca 2021 r., I OSK 281/20; 16 marca 2022 r., I OSK 1242/21; 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1973/21; 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22, 15 lutego 2023 r., I OSK 961/22).

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w dniu 15 września 2023 r. (data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) Skarżąca pobierała świadczenie emerytalne, to nie było prawnie możliwe przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek w tym przedmiocie, czyli od 1 września 2023 r.

Jednocześnie brak jest podstaw prawnych do przyznania, jak chce tego Skarżąca, świadczenia pielęgnacyjnego ("wyrównania") w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy tym świadczeniem a pobieraną emeryturą. Wypłata tak obliczonego świadczenia pozostawałaby między innymi w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Na marginesie Sąd kasacyjny pragnie wskazać, że argument Skarżącej, iż od 15 marca 2023 r. do 31 maja 2024 r. pozostawała bez środków do życia nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja o zawieszeniu wypłaty emerytury została wydana 17 maja 2024 r., a od 1 czerwca 2024 r. zostało Skarżącej przyznane przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.