Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 6 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/13 w sprawie ze skargi W. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. Z. kwotę 800 (osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie odmówił M. N. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego na działce nr ewid. [...] w I., zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2009 r., wydanego przez Starostę Krośnieńskiego, a określonego w tym pozwoleniu jako budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 stycznia 2011 r. złożył W. Z.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, iż wnioskodawca nie jest inwestorem przedmiotowego budynku w związku z czym nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania W. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że skoro wnioskodawca nie jest inwestorem, to nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Skargę na powyższe postanowienie złożył W. Z., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i zarzucając im naruszenie art. 61a, art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. i art. 59 ust. 7 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym). Jak wskazał skarżący, na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży z dnia 6 kwietnia 2011 r. oraz na skutek wpisu w księdze wieczystej w dniu 16 maja 2011 r. nabył prawo odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wraz z prawem własności nieruchomości w części.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na art. 61a § 1 K.p.a. i wynikającą z tego przepisu przesłankę odmowy wszczęcia postępowania, tj. wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną. Następnie odwołując się do art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania (art. 28 K.p.a.) wyłącznie do inwestora. W konsekwencji wyłącza to możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, których przedmiotem jest decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Sąd pierwszej instancji wskazał na to, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący chce stwierdzić nieważność decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, powołując się na nabycie części nieruchomości. Zdaniem jednak Sądu obrót cywilnoprawny nieruchomością objętą inwestycją nie daje mu przymiotu strony w tym postępowaniu. Tym samym, skoro podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony, to organ prawidłowo wydał postanowienie oparte na art. 61a § 1 K.p.a. z powodu przeszkody o charakterze podmiotowym.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. Z., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Jako podstawy skargi kasacyjnej przedstawiono:

1. naruszenie przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż "w zaskarżonej decyzji się obrazy prawa materialnego" tj. przepisu art. 59 ust. 7 Prawo budowlanego, a wobec tego wskazano na:

- zarzut obrazy ww. przepisu w związku z nieprawidłowym jego zastosowaniem, będące skutkiem błędnej, zawężonej interpretacji pojęcia "inwestor" prowadzącej do nieuznania za współinwestora przedmiotowej inwestycji W. Z., który nabywając odrębną własność lokalu wraz z udziałem w nieruchomości w trakcie procesu budowlanego stał się następcą prawnym inwestora w zakresie poniesionych nakładów,

2. obrazę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z:

a. naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 K.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu przez Sąd, że zasadna była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, gdy ustalenie czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony wymagało podjęcia przez organy administracyjne czynności wyjaśniających, a zatem wszczęcia tego postępowania;

b. naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ II instancji ww. przepisów postępowania, a przez to nie wyjaśnienie istoty sprawy,

3. obrazę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., albowiem nawet gdyby uznać, że skarżący nie jest inwestorem w rozumieniu art. 59a ust. 7 Prawa budowlanego, to jego szeroko rozumiany interes prawny w pełni uzasadniał wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego na działce ewid. Nr [...] położonej w I.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, iż skarżący na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży z dnia 6 kwietnia 2011 r. oraz na skutek wpisu w księdze wieczystej w dniu 16 maja 2011 r. nabył prawo odrębnej własności lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym i nastąpiło to jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie w sposób nieuprawniony zawęziły pojęcie "inwestora".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż co do zasady prawidłowe pozostają rozważania Sądu pierwszej instancji poczynione na tle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jednak proste przeniesienie ich do stanu faktycznego niniejszej sprawy musiało budzić uzasadnione wątpliwości.

Zgodnie z art. 59 ust. 7 ww. ustawy: "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Konstrukcja tego przepisu, jak trafnie zauważa to Sąd pierwszej instancji, zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w stosunku do definicji strony z art. 28 K.p.a. Ograniczenie to dotyczy przy tym postępowania prowadzonego w trybie jurysdykcyjnym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Przepis ten wielokrotnie analizowany w orzecznictwie, jak i doktrynie prawniczej doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Tym samym – przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749).

Z przyczyn powyższych zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy jest skutkiem takiego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu wykazuje wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1871/11 – opublikowane jak powyżej). Z tych też przyczyn twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stroną może być wyłącznie podmiot mający status dotychczasowego inwestora i nawet posiadanie przez inne podmioty interesu prawnego, w zakresie w jakim pomija powyższą wykładnię tego przepisu jest nieprawidłowe.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, strona skarżąca domagała się weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji odmawiającej udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie w stosunku do nieruchomości, co do której legitymuje się ona tytułem prawnym (własność lokalu). Jest to, zatem sytuacja odbiegająca od typowej, a więc dotyczącej zrealizowania obiektu budowlanego zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę przez określonego inwestora i przez tegoż samego inwestora domagania się wydania pozwolenia na użytkowanie. Odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie nastąpiła, bowiem na skutek odstąpienia przez inwestora od warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę, a zatem działania inwestora mogą naruszać interesy osoby trzeciej, w tym przypadku właściciela lokalu znajdującego się w przedmiotowym budynku. W związku z tym należy zapewnić mu gwarancje ochrony jego praw i umożliwić poddanie weryfikacji w trybie nieważnościowym decyzji stanowiącej przeszkodę do swobodnego korzystania z jego własności oraz legalnego użytkowania posiadanego lokalu. Zaznaczyć w tym miejscu także trzeba, iż wbrew twierdzeniom kasacji, skarżący nie był w niniejszej sprawie współinwestorem, bowiem nie jest on adresatem pozwolenia na budowę, zaś jego legitymacja do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego wynikała z posiadanego interesu prawnego, którego konieczność oceny organy winny rozważyć w toku postępowania nieważnościowego wszczętego z jego wniosku.

Powyższa konkluzja znajduje dodatkowe uzasadnienie w fakcie, iż skarżący W. Z. został również uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. N. pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2009 r., a więc decyzji na podstawie, której realizowano przedmiotową inwestycję. We wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowaniu Starosta Krośnieński decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2012 r. i jednocześnie stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na nie skierowaniu jej do wszystkich osób, którym przysługiwał przymiot strony w dniu jej wydania. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., który również stwierdził, iż skarżący został niewątpliwie pominięty w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Powyższe rozstrzygnięcia zostały zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 910/14 oddalił skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., o czym Sądowi rozpoznającemu niniejszą kasację wiadomo z urzędu.

Z przyczyn wskazanych powyżej za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a., a także art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 59a ust. 7 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, uznając, że istota sprawy, będącej przedmiotem orzekania została na obecnym etapie postępowania dostatecznie wyjaśniona. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne będą związane powyżej zaprezentowaną oceną okoliczności sprawy.