II OSK 2025/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-05	
Data wpływu	2023-09-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Jan Szuma	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 312/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 682; art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1839; par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 312/23 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2022 r. nr IFXIV.7840.3.15.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., II SA/Gl 312/23, w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z dnia 29 grudnia 2022 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję, umorzył postępowanie odwoławcze oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Częstochowy na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 3 grudnia 2021 r., zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla X. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Inwestor) obejmującą inwestycję pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej X. o nr [...]" na dachu budynku przy ulicy [...] w Częstochowie na działce nr [...], obręb [...]. W decyzji wskazano parametry anten stanowiące wyposażenie stacji bazowej.

Z. N. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 "ust." p.b. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z. N. wniósł skargę na tę decyzję.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze.

WSA uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący, będący właścicielem działki nr [...], nie posiadał przymiotu strony, co zostało pominięte na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na skutek nowelizacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na mocy § 1 pkt 1 lit. b oraz § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2022.1071). Zdaniem WSA nowy stan prawny przekłada się na sposób ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. Inaczej mówiąc, z uwagi na uchylenie regulacji § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, od dnia 4 czerwca 2022 r. nie ma obowiązku kwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o kryterium, czy jego nieruchomość znajduje się pod osiami głównych wiązek promieniowania anten. Wobec tego skarżący, będący współwłaścicielem działki nr [...], nie posiadał statusu strony w oparciu o usytuowanie jego działki wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Niezależnie od powyższego analiza akt sprawy, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że również przed omawianą zmianą działka skarżącego nie była usytuowana pod osią głównej wiązki promieniowania anteny, w odległości, o której była mowa w ww. przepisach rozporządzenia (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8) obowiązujących przed 4 czerwca 2022 r. – co Sąd szeroko uargumentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Z. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez wyjście poza granice postępowania z uwagi, iż oba organy w decyzjach nie kwestionowały interesu prawnego skarżącego i tym samym nie podnosił on zarzutów związanych z tą kwestią. Ponadto wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego, którego pozbawiono w istocie możliwości kwestionowania wpływu inwestycji na środowisko, obiekty sąsiednie oraz zdrowie ludzi tym bardziej, że wyrok wydano w oparciu o przepisy "całej rozporządzenia" w sytuacji, w której winno się podać konkretną jednostkę prawną;

art. 15 k.p.a. w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez pominięcie, iż w istocie sprawa, co do istoty zawartej w uzasadnieniu wyroku nie była procedowana w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji dotyczy innego stanu prawnego, co w istocie narusza prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie jej tożsamości;

3) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 38, 39, 74 ust 3 Konstytucji w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019.2448) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy w/w aktu prawnego stanowią przepis odrębny, na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której w/w akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy, specjalistów oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części;

§ 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie w związku z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż projekt budowlany nie musi spełnić wymogów, o których mowa powyżej i tym samym osoby postronne mogą przebywać w strefie pośredniej oraz zagrożenia (w/w rozporządzenia się inne w zakresie występowania uciążliwości);

art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji poprzez nie dokonanie oceny przepisów w/w oraz uznanie, że przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu skarżącego, pomimo że inwestycja narusza jego dobra chronione prawem i z tego powodu miał prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji;

art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust 2 p.b. w zw. z § 20 ust. 1 pkt 9 lit. d) rozporządzenia rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez przez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlane z w/w przepisami i tym samym nie udowodnienie, iż obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, dóbr materialnych, czyli dla środowiska;

7) art. 4 ust 1 w zw. z art. 2, 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 1 pkt 1 lit b, § 1 pkt 2 lit b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2022.1071) w zw. z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie.

Stowarzyszenie [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż zasadne są jedynie zarzuty wskazujące na naruszenie art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b..

Podniesiony jako pierwszy zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest zasadny, bowiem WSA nie naruszył art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego, wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA nie naruszył też art. 3 § 1 p.p.s.a., bowiem o naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości zastosuje środki nieznane ustawie.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie naruszył art. 15 k.p.a. Abstrahując od realiów niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż to, że organy administracyjne nie kwestionowały przymiotu strony nie pozbawia sądu administracyjnego możliwości uznania, że konkretny podmiot – wbrew stanowisku organów administracyjnych – przymiotu takiego nie ma. Nie oznacza to jednak, że w realiach niniejszej sprawy stanowisko WSA kwestionujące przymiot strony skarżącego kasacyjnie jest prawidłowe.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3 Konstytucji w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W zarzucie tym w szczególności nie wskazano, jakie konkretnie przepisy ww. rozporządzenia, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zostały naruszone. Ponadto zauważyć wypada, że art. 3 Konstytucji nie dzieli się na punkty i stanowi jedynie, że Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym. Natomiast art. 28 ust. 2 Konstytucji stanowi, że barwami Rzeczypospolitej Polskiej są kolory biały i czerwony. Można co prawda domniemywać, że skarżącemu kasacyjnie nie chodziło o art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Konstytucji, lecz że chodziło mu o przepisy Prawa budowlanego, chociaż nie wymienił tej ustawy, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej zaznaczono, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Omawiany zarzut nie został więc prawidłowo sformułowany, co świadczy o jego niezasadności.

Usprawiedliwione podstawy ma natomiast zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w powiązaniu z art. 143 k.c. oraz 64 ust 3 Konstytucji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. są nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z prawa budowlanego i przepisów odrębnych (np. wyrok NSA z 16 lutego 2023 r., II OSK 81/23, LEX nr 3568923). Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. przymiot strony nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., II OSK 447/21, LEX nr 3707503).

Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem do stwierdzenia, czy przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej może negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżącego kasacyjnie oraz czy spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać, konieczne jest poczynienie w tym zakresie konkretnych ustaleń. Niezależnie od ich wyniku, sam fakt, że muszą być one poczynione, sprawia, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie znajduje się w obszarze oddziaływania tego zamierzenia inwestycyjnego, w konsekwencji czego skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę tej inwestycji.

Wskazywana przez WSA zmiana przepisów nie miała wpływu na kwestię przymiotu strony, chociaż ma istotny wpływ na ocenę, czy przedmiotowa inwestycja mogła wprowadzać ograniczenia w zabudowie nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie.

Stanowisko organów uznające, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony było więc prawidłowe i niesłusznie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszą się do merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 7 lutego 2022 r. Nie podlegają one rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż poruszane w nich kwestie powinny w pierwszej kolejności zostać rozpoznane przez WSA.

Sąd I instancji niezasadnie uznając, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony i umarzając postępowanie odwoławcze, nie rozpoznał merytorycznie zarzutów podnoszonych w skardze na decyzję organu odwoławczego, co sprawia, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag i merytorycznego rozpoznania zarzutów podnoszonych w skardze złożonej do WSA.