Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.), sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 962/21 w sprawie ze skargi A.S. i Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 października 2021 r. nr SKO.4150.321.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 962/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 października 2021 r., nr SKO.4150.321.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 30 lipca 2021 r., nr DPRG-UA-VII.1241.2021 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących A. S. i Z. S kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A. S. i Z. S na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 30 lipca 2021 r. (nr DPRG-UA-VII.1241.2021) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. P., na działce nr ewid. [...] i [...] oraz fragmentach działek nr [...] i [...] w obrębie P-40, od której odwołanie złożył Z.S., zarzucając organowi I instancji:

1. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieprawidłowe dokonanie analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, tj.:

– niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 6 pkt 11a, pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."),

– niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne"),

– niewłaściwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zw. z art. 37, 77 i 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm., dalej: "Prawo wodne"),

– niewłaściwe dokonanie uzgodnień, teren powodziowy, uzbrojenie terenu, pozwolenie wodnoprawne, mapa);

2. niezgodne z prawem zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez niewłaściwe określenie obszaru analizy dla funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego (obszar analizy).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalił też, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja wydana została po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6, pkt 9, pkt 11a u.p.z.p., mimo że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (postanowienie z 29 kwietnia 2021 r.), wskazując iż istnienie wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, stanowiące przesłankę uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że charakterystyka przedsięwzięcia zawarta w projekcie uzgadnianej decyzji powinna jednoznacznie wskazywać istnienie tej przesłanki. Zdaniem organu uzgadniającego, w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia, nie ma możliwości jednoznacznego wskazania lub wykluczenia wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Kolegium, odwołując się do uzasadnienia tego postanowienia, wskazało że organ uzgadniający stwierdził, iż teren objęty planowaną inwestycją znajduje się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 16 pkt 34 Prawa wodnego. W tym stanie rzeczy oraz z uwagi na to, że zaskarżona decyzja w pkt II.2 nakłada na inwestora obowiązek realizowania inwestycji zgodnie z przepisami szczególnymi Kolegium uznało, że zarzut odwołania dotyczący sprzeczności inwestycji z przepisami Prawa wodnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Z kolei odnosząc się do zarzutu ustalenia warunków zabudowy dla obiektu opisanego w odwołaniu jako "hala magazynowa" Kolegium stwierdziło, że nie może on dotyczyć zaskarżonej decyzji. Ta bowiem ustala warunki zabudowy dla obiektu o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożyli A.S. i Z.S. zarzucając decyzji naruszenie:

– art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nierzetelne i nieprawidłowe dokonanie analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

– art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo nieprzeprowadzenia w sprawie rzetelnego postępowania dowodowego, w zakresie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.,

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia planistycznego (wskaźnik powierzchni zabudowy, elewacja frontowa, nachylenie dachu, wysokość kalenicy, linia zabudowy),

– art. 53 ust. 4 pkt 6 pkt 11a, pkt 9, art. 61 u.p.z.p. przez niewłaściwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego,

– niewłaściwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w związku z art. 37, 77 i 234 Prawa wodnego przez niewłaściwe dokonanie uzgodnień (teren powodziowy, uzbrojenie terenu, pozwolenie wodnoprawne, pominięcie zaleceń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łódź).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż w niej podniesiono.

W ocenie Sądu ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji zostały poczynione na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, wobec czego materiał ten należało uznać za niewystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd podniósł też, że będąc związany podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, nie może uczynić przedmiotem oceny postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z 29 kwietnia 2021 r., który mocą tego postanowienia odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu okoliczność ta przesądza kierunek rozstrzygnięcia, gdyż organy orzekające były związane stanowiskiem organu uzgadniającego, który wskazał, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy była uzależniona od braku danych co do ilości planowanego poboru wody i w związku z tym braku możliwości oceny, czy będzie wymagane pozwolenie wodnoprawne. To, że inwestor złożył – pismem z 10 czerwca 2021 r. – wyjaśnienia co do planowanego poboru wody nie zmienia sytuacji faktycznej. Pismo to nie zostało bowiem przedstawione do uzgodnienia właściwemu w tym przedmiocie organowi, tj. Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W związku z tym w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o odmowie uzgodnienia, które wiązało Prezydenta Miasta Łodzi i Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Sąd zaznaczył ponadto, że z treści art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika, iż autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. W aktach niniejszej sprawy nie ma zaś dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Nie wiadomo więc, czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został zachowany. Do projektu decyzji o warunkach zabudowy znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów w formie pisemnej, w świetle których podpis autora powinien być umieszczony pod tekstem. Zatem samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. W ocenie Sądu brak jest wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji i wyników analizy przez uprawnioną osobę nie przesądza, że analizowany projekt decyzji i analiza urbanistyczna zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną, a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymaga wyjaśnienia i usunięcia.

W ocenie Sądu w świetle powyższego, wszystkie pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec niezebrania pełnego materiału dowodowego w tym zakresie takowa ocena byłaby przedwczesna.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w szczególności ustalić, czy analiza została sporządzona przez uprawnioną osobę. Organ winien także przed wydaniem decyzji zagwarantować spełnienie przesłanek w zakresie uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja o warunkach zabudowy oraz analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analiza urbanistyczna) musi być opatrzona podpisem osoby uprawnionej zgodnie z art. 60 ust. 5 w zw. z art. 5 cytowanej ustawy, bowiem projekt decyzji oraz analiza urbanistyczna musi zostać opatrzony podpisem architekta lub urbanisty, który go sporządził, w sytuacji gdy ustawodawca powierzył uprawnionej osobie jedynie sporządzenie projektu decyzji, a nie analizy urbanistycznej, która jest sporządzana przez organ, zaś następnie to organ administracji publicznej ponosi odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie, a w niniejszej sprawie Sąd pominął, że zarówno na analizie urbanistycznej jak i na decyzji widnieje podpis p. E. P., oprócz podpisu upoważnionego pracownika organu do wydawania decyzji,

c. art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p., w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie wiadomo czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został zachowany w tej sprawie przy sporządzeniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, czego nie sprawdził organ odwoławczy, a więc nie wiadomo czy możliwe było wydanie skarżącym decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy z akt sprawy przekazanych organowi drugiej instancji wynikało, że wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. dotyczący sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy został zachowany w tej sprawie i możliwe było wydanie skarżącym decyzji,

d. art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a i b w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że istnieje konieczność uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 29 kwietnia 2021 r. i przyjęcie, iż organy były związane stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 29 kwietnia 2021 r., który odmówił uzgodnienia projektu decyzji, w sytuacji gdy w ww. postanowieniu pomimo, że odmownym w swojej sentencji Dyrektor Regionalny Zarządu wskazał w uzasadnieniu, że planowane przedsięwzięcie znajduje się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, a zatem organy rozstrzygające sprawę nie miały ponownego obowiązku dokonywania uzgodnień z tym organem na podstawie art. 60 ust. 5 u.p.z.p., przy czym dokonane było skuteczne uzgodnienie z Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Sieradzu.

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 106 § 1 i 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego,

c. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania,

d. art. 106 § 3 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 4 i art. 5 u.p.z.p. przez wydanie wyroku przez Sąd pierwszej instancji uchylającego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z powodu wątpliwości co do autorstwa projektu decyzji o warunkach zabudowy i analizy urbanistycznej bez przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów w zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy i analizy urbanistycznej, co było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości Sądu pierwszej instancji i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z dokumentów – przez zobowiązanie Prezydenta Miasta Łodzi do przesłania w wyznaczonym terminie dokumentów, z których będzie wynikało kto sporządził projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżących oraz kto sporządził analizę urbanistyczną w tej sprawie wraz ze stosownymi dowodami na posiadanie uprawnień zgodnych z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, jednocześnie orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należało podzielić stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji dotyczące oceny obu decyzji (decyzji Prezydenta, ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz decyzji Kolegium, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta) w okolicznościach funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z 29 kwietnia 2021 r., odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organy orzekające w sprawie były związane stanowiskiem organu uzgadniającego, a więc miały obowiązek uwzględnić je przy rozstrzyganiu sprawy. Natomiast sama ocena postanowienia organu uzgadniającego pozostawała poza granicami kontroli Sądu I instancji rozpoznającego skargę na decyzję Kolegium.

Z tych też względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a i b w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 106 § 1 i 5 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutów błędnej wykładni art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz niewłaściwego zastosowania art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p., w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., należy wziąć pod uwagę następujące kwestie:

Po pierwsze, w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. jest mowa o powierzeniu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie posiadającej odpowiednie ku temu kwalifikacje. Wypada zgodzić się z Sądem I instancji, który przyjmuje, że wymogi określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., dotyczące autora projektu decyzji o warunkach zabudowy, odnoszą się również do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (analizy urbanistyczno-architektonicznej) na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia planistycznego. Trzeba bowiem wyjaśnić, że merytoryczną podstawą sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (skonkretyzowania tychże warunków), jest uprzednia analiza urbanistyczno-architektoniczna, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu. Ta zaś analiza, co wynika zarówno z treści art. 61 u.p.z.p., jak i z wspomnianych przepisów rozporządzenia planistycznego, z uwagi na swój przedmiot, wymaga od osoby ją przeprowadzającej odpowiednich kwalifikacji w zakresie urbanistyki i architektury. Stąd też nie sposób zgodzić się z stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że "ustawodawca powierzył uprawnionej osobie jedynie sporządzenie projektu decyzji, a nie analizy urbanistycznej, która jest sporządzana przez organ" (zarzut 1 b, s. 2 skargi kasacyjnej). W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy odróżnić analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w rozporządzeniu planistycznym, przeprowadzaną przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami od analizy materiału zgromadzonego w sprawie, do przeprowadzenia której zobowiązany jest organ przed wydaniem decyzji.

Po drugie, potwierdzeniem wypełnienia wymogu określonego w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. jest podpisanie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę, która ten projekt sporządziła oraz potwierdzenie posiadania uprawnień do sporządzenia takich projektów. W orzecznictwie podnosi się, że pożądanym standardem co do wymogów formalnych analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno być zgromadzenie w aktach dokumentów opatrzonych oryginalnym podpisem ich autora wraz z kopią dokumentu potwierdzającego posiadane przez niego uprawnienia do sporządzania powyższej dokumentacji. Przy czym podkreśla się jednocześnie, że obowiązujące przepisy nie przewidują wprost obowiązku złożenia własnoręcznego podpisu pod dokumentem analizy, który znajduje się w aktach sprawy, jak również obowiązku dołączenia do akt zaświadczenia o kwalifikacjach autora analizy. To zaś prowadzi do wniosku, że w ramach swobodnej oceny dowodów, organ, a następnie sąd administracyjny, może uznać, że brak oryginalnego egzemplarza analizy podpisanego przez jej autora, podobnie jak brak kopii zaświadczenia kwalifikacyjnego, nie przesądzają jeszcze per se o wadliwości analizy skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 11.09.2024 r. II OSK 1200/24, LEX nr 3766808).

W świetle dostrzeżonego przez Sąd I instancji uchybienia polegającego na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, mimo funkcjonującego w obrocie prawnym postanowienia odmowie jej uzgodnienia, kwestia potwierdzenia sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej przez osobę uprawnioną traci w tym momencie na znaczeniu, co nie zwalnia organu podejmującego ponownie czynności w postępowaniu z obowiązku usunięcia powstałych na tle dotychczasowego przebiegu sprawy wątpliwości w zakresie wypełnienia warunku, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze należało też uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 4 i art. 5 u.p.z.p., jak również i wniosek o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentów na okoliczność weryfikacji autorstwa analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych. Ich naruszenie miałoby miejsce wtedy, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji bądź zastosował środki nieznane ustawie (por. wyrok NSA z 5.02.2020 r., I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie zaistniała.

Wbrew twierdzeniu organu skarżącego kasacyjnie, Sąd nie naruszył podniesionych w tym zarzucie przepisów przez "niedokonanie prawidłowej kontroli wydanych decyzji z normami materialnoprawnymi" (s. 5 skargi kasacyjnej). Przeprowadzoną kontrolą objęto zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a., decyzję ją poprzedzającą, zaś jedynym kryterium tej weryfikacji była legalność obu rozstrzygnięć.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanych decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto również konkretne wskazania co do dalszego postępowania. Sąd wskazał na konieczność uzyskania wymaganych prawem uzgodnień odnoszących się do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz potwierdzenia wypełnienia wymogu określonego w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przepis ten należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, zaś sam przepis wynikowy nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.