Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę S. do dokonania czynności w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. Skarga została wywiedziona w następującym stanie faktycznym:

1. J. M. (dalej jako: Skarżący, Wnioskodawca) w dniu [...] marca 2022 r. złożył do Starostwa Powiatowego w S. za pomocą platformy e-puap wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej, za pośrednictwem ww. platformy, projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...].

2. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. (doręczonym Wnioskodawcy pocztą w dniu [...] marca 2022 r.) organ powiadomił J. M., że nie posiada elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...].

3. Z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi J. M. pismem z dnia [...] maja 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł również o udostępnienie akt sprawy w systemie PASSA.

W ocenie Skarżącego organ przesłał wiadomość w sposób niezgodny ze wskazaniem we wniosku (epuap). Podniósł, że pismo to nie stanowi załatwienia wniosku zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.. Z treści korespondencji nie wynika, czy organ posiada wnioskowaną informacją, ale w innej formie czy też nie posiada takiej informacji w ogóle. Tylko wiarygodna (uzasadniona) informacja braku żądanej dokumentacji zwalnia organ z jej udostępniania. Skarżący wskazał również, że starosta powiatu jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania organizacją ruchu na drogach powiatowych i gminnych. W ramach tych obowiązków starosta powinien również przechowywać zatwierdzone projekty organizacji ruchu. W związku z tym oczekiwanie, że starosta wnioskowaną informację posiada jest w pełni uzasadnione. Natomiast brak takiej dokumentacji jako przyczyna jej nieudostępnienia powinien być uzasadniony i udokumentowany. Skarżący stwierdził ponadto, że z obowiązku udostępnienia posiadanej informacji w formie wskazanej we wniosku (wersja elektroniczna) organ mógłby być zwolniony jedynie w sytuacji braku środków technicznych niezbędnych do przekształcenia dokumentacji. W ocenie Skarżącego trudno jednak wyobrazić sobie, że organ taki jak starosta powiatu nie posiada skanerów, aparatów fotograficznych a nawet smartfonów z wbudowanym aparatem. Jego zdaniem bezsporne jest, że z mocy przepisów starosta powiatu jest zobowiązany do gromadzenia tego typu informacji, a co za tym idzie do ich udostępniania w systemie BIP lub na wniosek w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Zdaniem Skarżącego termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął [...] kwietnia 2022 r.

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie - w przypadku uwzględnienia skargi - o stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o niewymierzanie grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Organ przede wszystkim zwrócił uwagę na kluczowe – jego zdaniem - okoliczności:

1) pismo skierowane zostało do Powiatu S., nie zaś do konkretnego organu czy podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.,

2) pismo nie zawierało precyzyjnego określenia zakresu informacji, których przesłania zażądał Skarżący,

3) pismo nie zawierało precyzyjnego określenia oczekiwanego sposobu i formy przekazania żądanej informacji.

Po przedstawieniu szczegółowej argumentacji organ uznał, że wniosek z dnia [...] marca 2022 r. przesłany przez Skarżącego nie mógł być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. nie obligują organu do informowania wnioskodawcy o takim ustaleniu. Organ wskazał, że w związku z tym w dniu [...] marca 2022 r. przesłano do J. M. pismo z informacją, że Starostwo Powiatowe w S. nie posiada elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]. W celu wyjaśnienia sprawy (ewentualnego sprecyzowania zakresu informacji żądanych we wniosku - co umożliwiłoby jego rozpoznanie w trybie u.d.i.p.), poproszono o kontakt telefoniczny lub drogą elektroniczną na wskazany w piśmie adres email. Pismo zostało odebrane w dniu [...] marca 2022 r. przez A. M. Starosta S. wskazał, że w okresie od [...] marca 2022 r. do [...] maja 2022 r. J. M. nie skontaktował się telefonicznie, ani nie przesłał informacji drogą elektroniczną w celu sprecyzowania treści wniosku.

Tym samym w ocenie organu nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie z oczywistych względów nie mogło dojść do bezczynności organu wskutek nierozpatrzenia wniosku skarżącego w ustawowym terminie (oraz nieskorzystania przed jego upływem z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), gdyż wniosek ten nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

2. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

3. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.

4. W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.". Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek.

Bezspornie Starosta jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś objęte wnioskiem skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W świetle powyższego, Starosta powinien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p.

5. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, kiedy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Ze wskazanych unormowań należy wyprowadzić wniosek, że - po pierwsze - podmiot, do którego wpłynęło żądanie o informację publiczną winien zareagować na niego w terminie 14 dni, zaś - po drugie - winien to uczynić w sposób wymagany przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

6. Jak już wyżej wskazano skarżący zwrócił się do Powiatu S. o udostępnienie w formie elektronicznej - za pośrednictwem platformy ePUAP - projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]. Starosta, w odpowiedzi datowanej na [...] marca 2022 r. (pismo zostało podpisane przez Kierownika Referatu Dróg i Transportu Wydziału Komunikacji, z up. Starosty), poinformowano stronę, że projekty stałej organizacji ruchu na drogach powiatowych są opracowane w wersji papierowej i że nie posiada jego wersji elektronicznej, a w celu wyjaśnienia wątpliwości wskazano na możliwość bezpośredniego kontaktu, podając nr telefonu i adres mailowy .

Działanie powyższe świadczy o tym, że organ wprawdzie zainicjował procedurę przewidzianą w powołanym art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jednak zastosował ją w sposób nieprawidłowy. W art. 14 ust. 1 u.d.i.p. prawodawca ustanowił regułę, iż to wnioskujący o konkretną informację decyduje o sposobie i formie jej udostępnienia. Adresat takiego żądania jest zaś wolą wnioskującego związany, o ile oczywiście jest w posiadaniu tego rodzaju informacji, jak też dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi umożliwiającymi uczynienie zadość żądaniu. Bez zgody wnioskodawcy nie ma możliwości modyfikacji treści wniosku. Ustawodawca uwzględnił jednocześnie sytuacje, kiedy adresat wniosku o informację publiczną nie dysponuje stosownymi środkami technicznymi. Wówczas, musi on powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Poza tym, z uwagi na konsekwencje przewidziane w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany powinien także wskazać wnioskodawcy termin 14 dni na zajęcie stanowiska w tym zakresie, jak też pouczyć, że brak złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu skutkować będzie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Starosta w powołanym wyżej piśmie z dnia [...] marca 2022 r., a zatem z zachowaniem czternastodniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wskazał skarżącemu, że projekt, którego przekazania się domaga opracowany jest w formie papierowej oraz że nie posiada jego wersji elektronicznej. Nie przekazał jednak pouczenia, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego powiadomienia winien on wyrazić w tej kwestii swoje stanowisko, a milczenie bądź odmowa wyrażenia zgody na wskazaną formę spowoduje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Skarżący słusznie podniósł w skardze, że organ przesłał wiadomość w sposób niezgodny ze wskazaniem we wniosku (epuap), a pismo to nie stanowiło załatwienia wniosku zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.. Z treści korespondencji nie wynika, czy organ posiada wnioskowaną informacją, ale w innej formie czy też nie posiada takiej informacji w ogóle. Tylko wiarygodna (uzasadniona) informacja braku żądanej dokumentacji zwalnia organ z jej udostępniania. Skarżący słusznie wskazał, że z obowiązku udostępnienia posiadanej informacji w formie wskazanej we wniosku (wersja elektroniczna) organ mógłby być zwolniony jedynie w sytuacji braku środków technicznych niezbędnych do przekształcenia dokumentacji. W ocenie Skarżącego z którą trudno się nie zgodzić, organ taki jak starosta powiatu z pewnością posiada skaner, czy choćby aparat fotograficzny, a nawet smartfonów z wbudowanym aparatem. Bez większej trudności był więc w stanie udostępnić dokument w żądanej przez skarżącego formie.

Nie ma więc racji organ w tej sprawie, że pismo nie zawierało ani precyzyjnego zakresu informacji ani wskazania sposobu i formy ich przekazania. Z krótkiego pisma Skarżącego z [...] marca 2022 r. wynika, że prosi o przekazanie projektu organizacji ruchu dla drogi [...] w formie elektronicznej. Więc trudno mieć jakieś wątpliwości co do treści żądania. Tłumaczenia organu, że wątpliwości wzbudziło kto pismo powinien załatwić ponieważ skierowano je ogólnie do Powiatu S. a nie konkretnego organu, również budzą zdziwienie i nie mogą być uznane za okoliczność usprawiedliwiającą bezczynność organu.

Stosownie bowiem do art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, organami powiatu są rada powiatu i zarząd. Zgodnie z art. 26 zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, natomiast stosownie do treści art. 26 ust. 2 w skład zarządu powiatu wchodzi m. in. starosta jako jego przewodniczący. Kompetencje starosty określa art. 34 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Przepis ten określa podstawowe obowiązki i uprawnienia starosty związane z wykonywaniem funkcji przewodniczącego zarządu powiatu oraz kierownika starostwa, a także organu reprezentującego powiat na zewnątrz. Z pewnością wniosek o udostępnienie informacji skierowany do starostwa powinien załatwić Starosta jako organ reprezentujący starostwo i zarząd powiatu. Wbrew tłumaczeniom takich wątpliwości nie miał chyba sam Starosta jako organ, skoro pismo będące odpowiedzią na wniosek skarżącego podpisano z jego upoważnienia.

7. Sąd orzekając w przedmiocie skargi na bezczynność, czyni to uwzględniając stan istniejący w dniu wniesienia takiej skargi. Niezależnie jednak od tego, czy Starosta posiadał odpowiednie środki techniczne, czy też nie, to i tak w dacie wystąpienia ze skargą w sprawie niniejszej, pozostawał on w bezczynności (pkt 2 wyroku). Stosując bowiem tryb z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wdrożył go nieprawidłowo, tzn. tylko częściowo, zaś mając de facto możliwość uczynienia w pełni zadość żądaniu skarżącego, nie udostępnił informacji publicznej w wymaganym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie w zażądanej formie.

W konsekwencji, Sąd obowiązany był do orzeczenia w pkt 2 wyroku, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, czego podstawę stanowił art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a wobec nie udostępnieniu informacji w żądanej formie zasadne było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (pkt 1 wyroku), a więc do realizacji wniosku skarżącego w sposób i formie przez niego żądanej w piśmie z dnia [...] marca 2022 r.

8. Z kolei, mając na uwadze art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził w pkt 3 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy nie wskazują bowiem, by Starosta uchylał się od odpowiedzi. Jego działanie było spowodowane mylnym przekonaniem o technicznej niemożności realizacji wniosku.

9. Orzeczenie o zasądzeniu na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi wynoszący 100 zł, znajduje podstawę w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, a to na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.