Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie i P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1113/24 w sprawie ze skargi K. G. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2024 r. nr SKO.415/493/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.

1. Wyrokiem z 20 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1113/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") po rozpoznaniu skargi K. G. i W. G. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 28 czerwca 2024 r. nr SKO.415/493/2023, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Lubenia (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") z 19 października 2023 r. nr BI.6730.233.2022, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii na działkach nr [...], [...] w miejscowości L., gm. L. oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 § 1 i art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") - poprzez wadliwą wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren objęty wnioskiem" oraz "front terenu" nie mogą odpowiadać części działki ewidencyjnej i w związku z tym, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji w tym przedmiocie może co do zasady dotyczyć wyłącznie obszaru całej działki ewidencyjnej (lub działek ewidencyjnych);

2) art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - poprzez wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, że zaskarżona decyzja zawiera nieprecyzyjny opis planowanej zabudowy, podczas gdy przedmiotowy przepis (ani żadna inna norma mająca zastosowanie na etapie ustalenia warunków zabudowy) nie wymaga, aby decyzja o warunkach zabudowy określała precyzyjnie wymiary (długość, szerokość) elementów infrastruktury technicznej składającej się na "farmę fotowoltaiczną";

II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło bez wymaganego uzyskania stanowiska organów uzgadniających;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak było podstaw do utrzymania w mocy przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji oraz poprzez uwzględnienie przez sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pomimo braku wskazania przez sąd jakichkolwiek przepisów postępowania, których naruszenia przy wydaniu decyzji dopuściło się Kolegium.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA

w Rzeszowie; ewentualnie oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

3. Skargę kasacyjną od wyroku z 20 marca 2025 r. wniosła również P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1-4, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) decyzja o warunkach zabudowy musi odnosić się do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie może odnosić się do określonego "terenu" rozumianego również jako część działki ewidencyjnej, jeśli został on wyodrębniony i przedstawiony w załączniku graficznym do decyzji, b) decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się do części działki tylko w przypadku wystąpienia szczególnych uwarunkowań, podczas gdy - zwłaszcza po nowelizacji u.p.z.p. z 17 września 2021 r., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. i która ma zastosowanie w niniejszej sprawie wszczętej wnioskiem z 8 listopada 2022 r. - żaden przepis obowiązującego prawa nie uzależnia możliwości wydania decyzji

o warunkach zabudowy dla części działki od wystąpienia szczególnych uwarunkowań i tym samym WSA w Rzeszowie niezasadnie przyjął, że należy uzupełnić postępowanie przed Kolegium o wskazanie, czy takie uwarunkowania

w niniejszej sprawie występują, a także - nawet gdyby przyjąć, że takie uwarunkowania powinny być wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji, to WSA

w Rzeszowie pominął, że w niniejszej sprawie występują szczególne uwarunkowania uzasadniające wydanie decyzji dla terenu stanowiącego część działki: (i) biorąc pod uwagę charakter inwestycji, jaką jest farma fotowoltaiczna stanowiąca instalację odnawialnego źródła energii, zachodzą szczególne uwarunkowania urbanistyczne wynikające z faktu, że taka inwestycja - zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, (ii) możliwość lokowania farmy fotowoltaicznej na części działki wynika z realizacji celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r.

w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych; (iii) na jednej

z działek należało odsunąć się z inwestycją od drogi gminnej zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (inwestor zostawił jedynie teren na dojazd do inwestycji), w związku z czym teren inwestycji obejmuje pozostałą część działki 4056/2 poza tym przydrożnym pasem gruntu;

2. art. 52 ust. 2 pkt 1a) w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 3 oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1

w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji musi być określony jako "pewny", natomiast nie może być określony jako maksymalny (t.j. w niniejszej sprawie "do" 0,94 ha), czy widełkowe "od" – "do" jak wskazał niezgodnie ze stanem faktycznym WSA w Rzeszowie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ma żadnych przeciwskazań dla określenia terenu inwestycji jako maksymalnego ("do") i takie określenie jest uzasadnione i ma głęboko racjonalny sens w przypadku inwestycji jaką jest farma fotowoltaiczna zintegrowania z magazynami energii, zwłaszcza w sytuacji, gdy do instalacji OZE zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (w tym wskaźnika zabudowy) określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania, a skonkretyzowanie powierzchni - nie przekraczające jednak maksymalnej powierzchni określonej w decyzji o warunkach zabudowy - nastąpi w takiej sytuacji na etapie pozwolenia na budowę, po ustaleniu wszelkich uwarunkowań faktycznych i prawnych dla tej inwestycji i zajmowanego przez nią terenu;

3. art. 53 ust. 4 pkt 5a, art. 6 i art. 11 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie ponownych uzgodnień zmienionego projektu decyzji z organami uzgadniającymi w zakresie ochrony gruntów rolnych, melioracji wodnych i osuwaniem się mas ziemnych - w sytuacji, gdy korekta parametrów inwestycji nie była istotna i nie miała wpływu na dokonane w powyższym zakresie uzgodnienia, zwłaszcza, gdy zmiana terenu inwestycji z "0,94 ha" na "do 0,94 ha" obejmowała dokonane już uzgodnienia dla terenu "0,94 ha", a ponadto gdy biorąc pod uwagę charakter inwestycji, jaką jest instalacja odnawialnego źródła energii, korekta w/w parametru, jak również innych parametrów inwestycji zwłaszcza w postaci: mocy paneli z 36 MW na "do" 36 MW i różnicy 15% powierzchni zabudowy dla ustalenia warunków zabudowy nie miała znaczenia

(w tym dla ustalenia wskaźnika zabudowy), skoro tego typu inwestycja zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. korzysta ze zwolnienia ze spełnienia wymogu zasady dobrego sąsiedztwa, tj. warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.;

4. art. 52 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczenie przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy większych parametrów poszczególnych elementów inwestycji w niektórych zakresach w stosunku do wniosku inwestora stanowi wadę decyzji, która powinna skutkować jej uchyleniem, podczas gdy decyzja ta ma charakter wstępny i wyznacza jedynie ogólne ramy dla planowanej inwestycji, a wydana w niniejszej sprawie decyzja umożliwia realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora i w związku z tym nie zgłosił on sprzeciwu co do tak określonych parametrów;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję Wójta o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy decyzja Kolegium (jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) - nie naruszała przepisów prawa materialnego, tj. przepisów u.p.z.p. wskazanych powyżej w pkt I. 1, 2, 3 i 4 niniejszej skargi kasacyjnej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w szczególności, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy mogła być wydana do terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, a powierzchnia inwestycji - zwłaszcza

z uwagi na charakter planowanej inwestycji-mogła być określona jako powierzchnia maksymalna "do" 0,94 ha, a nieistotna zmiana parametrów inwestycji w projekcie decyzji nie pociągała za sobą konieczności ponownego uzgodnienia projektu decyzji,

- nie naruszała prawa uzasadniającego wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), bowiem zmiana parametrów inwestycji w niniejszej sprawie nie była istotna i nie miała żadnego znaczenia

i wpływu na kwestie, które już zostały uzgodnione w odniesieniu do wcześniejszego projektu decyzji, a uzgodniona powierzchnia 0,94 ha zawierała już uzgodnienie w zakresie powierzchni "do" 0,94 ha, tym samym ponowne uzgodnienie projektu decyzji nie było konieczne; decyzja nie naruszała przepisów postępowania,

a zwłaszcza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

a organy administracyjne prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi wyżej wskazanymi przepisami ustaliły warunki zabudowy na części działek ewidencyjnych

o powierzchni do 0,94 ha dla przedmiotowej inwestycji, jaką jest farma fotowoltaiczna stanowiąca instalację odnawialnego źródła energii, a ewentualna "nieprecyzyjność" opisu planowanej zabudowy w decyzji przez zrównanie niektórych parametrów inwestycji do największej wartości wskazanej we wniosku spółki daje również możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem inwestora, a więc nie ma żadnego, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak racjonalnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i prawnego sprawy, w szczególności poprzez wskazanie w części początkowej uzasadnienia (s. 6 pierwszy akapit), że sąd nie stwierdził naruszenia prawa "dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach", [tj. art. 145 p.p.s.a. - "czy postępowanie było dotknięte naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy"], podczas gdy sąd ten uchylił decyzję Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, i c), a więc właśnie z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego (lit. a), prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b), a także prawa procesowego (lit. c), a także - jeśli WSA w Rzeszowie przyjął naruszenie w/w przepisów - to dlaczego nie uchylił również decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez Kolegium - co rodzi wątpliwości co do zasadności, prawidłowości i logiki rozstrzygnięcia - i czyni je niezrozumiałym.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Kolegium ewentualnie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie; ponadto zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych

w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować

z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegają dwie skargi kasacyjne, tj. wniesione przez Kolegium oraz inwestora. Skargi te w zasadniczej części oparte są na zbliżonych zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Mając to na uwadze, a także obowiązek zwięzłości uzasadnienia, w tym obowiązek unikania powtórzeń, w dalszej części uzasadnienia przenalizowane zostaną łącznie poszczególne zagadnienia prawne ujęte w obu skargach kasacyjnych.

4.5. Częściowo zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Istotnie, na s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku znajduje się zdanie: "Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia prawa", jak również przytoczono treść art. 61 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.; dalej: "nowelizacja lipcowa"; zob. art. 59 tej nowelizacji). Całościowa analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia jednak wątpliwości, że przytoczone uchybienia stanowią tylko przejaw pewnej niestaranności przy sporządzeniu uzasadnienia, nie determinowały ocen prawnych w kwestiach mających znaczenie dla istoty sporu i jako takie nie mogły być uznane za naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zasada kauzalności uchybień procesowych).

4.6. Zasadne okazały się zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące zagadnienia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z żadnego z przepisów u.p.z.p. lub rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ") nie można wyprowadzić wniosku, że w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może wchodzić część działki ewidencyjnej (zob. m.in. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw.

z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia WZ). Wniosków przeciwnych nie można wyprowadzać w szczególności z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Definicja ta kładzie bowiem nacisk na względy funkcjonalne, tj. w definicji tej w istocie chodzi o to, aby teren inwestycji posiadał wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem jest oczywiste, zwłaszcza w przypadku działek o większych rozmiarach, że te warunki funkcjonalne mogą być spełnione również w przypadku ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Ponadto, skoro ustawodawca posługuje się na gruncie u.p.z.p. oraz rozporządzenia WZ pojęciami "teren" i "działka", to zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Tym samym, mając na uwadze również zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 924/25; wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 930/24; wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 389/24; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 – CBOSA). Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony w odniesieniu do spraw wszczętych po nowelizacji u.p.z.p. obowiązującej od 3 stycznia 2022 r. (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22, CBOSA). W tym miejscu wskazać należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor złożył wniosek w dniu 8 listopada 2022 r.

4.7. Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23 oraz wyrok NSA z 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1484/23, CBOSA). W państwie opartym na rządach prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadzie równości (art. 32 Konstytucji RP), z przyznaniem jednostce określonych uprawnień związany jest zawsze zakaz nadużywania tych uprawnień. Z takim nadużyciem uprawnień przez jednostkę mamy do czynienia m.in. w sytuacji podejmowania działań, które formalnie realizują określone uprawnienia, ale w rzeczywistości służą innym celom, niż te, dla których wprowadzono określone regulacje prawne (zakaz działania in fraudem legis). W demokratycznym państwie prawnym obywatele mają bowiem prawo oczekiwać, że organy władzy publicznej, będą rzetelnie wykonywać swoje obowiązki, w tym przeciwdziałać zjawisku obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2558/25; wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 448/24; wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2639/22 - CBOSA).

4.8. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zwykle chodzi o ewentualne obejście ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Dotyczy to m.in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2026 r., poz. 67; dalej: "ustawa ocenowa"; por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 144/25, CBOSA).

4.9. W kontekście zakazu nadużycia prawa, w realiach niniejszej sprawy, WSA w Rzeszowie zasadnie zwrócił uwagę na regulacje zawarte w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019, poz. 1839 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ocenowe"). Rzecz jednak w tym, że samo określenie powierzchni terenu inwestycji na 0,94 ha, nie mogło być, na etapie ustalania warunków zabudowy, uznane per se za próbę obejścia prawa. W szczególności, na tym etapie nie określa się dokładnie lokalizacji poszczególnych elementów inwestycji, tj. paneli fotowoltaicznych oraz magazynów energii. Nastąpi to dopiero na dalszym etapie inwestycyjnym. Wówczas to obowiązkiem organu architektoniczno– budowlanego będzie m.in. ocena, czy w sprawie nie powinna być uprzednio uzyskana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, mając m. in. na uwadze definicję "powierzchni zabudowy" zawartą w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ocenowego. Zgodnie z tym przepisem, powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.

4.10. Zasadnie zarzucono również, że określenie poszczególnych parametrów planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy

i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, może, co do zasady, nastąpić również poprzez wskazanie pewnych wartości jako maksymalnych (np. powierzchnia zabudowy) lub minimalnych (np. w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej), ewentualnie za pomocą tzw. widełek, tj. podania wartości "od – do". W szczególności, zakaz takiego sposobu określenia poszczególnych parametrów nie wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy określenie spornych parametrów nastąpiło w sposób wystarczająco precyzyjny, mając zwłaszcza na uwadze specyfikę planowanej inwestycji oraz okoliczność, że w sprawie nie badano spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Uzupełniająco zresztą należy dodać, że również na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest wyłączone ustalanie poszczególnych parametrów urbanistycznych lub architektonicznych w formie zakresowej, w tym postaci tzw. widełek (m.in. takich zwrotów jak: "około", "minimalnie - maksymalnie", "od - do"). Wówczas doprecyzowanie tych parametrów następuje na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 579/24 - CBOSA).

4.11. Zasadnie zarzucono również naruszenie art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczenie przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy większych parametrów poszczególnych elementów inwestycji w niektórych zakresach w stosunku do wniosku inwestora stanowi wadę decyzji, która powinna skutkować jej uchyleniem. W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie budzi wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wskazanym we wniosku rodzajem inwestycji oraz jej lokalizacją, tj. określonym we wniosku terenem, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Natomiast w kwestii ustalenia poszczególnych parametrów urbanistyczno-architektonicznych związanie wnioskiem inwestora nie ma charakteru bezwzględnego (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2810/20, CBOSA). W przypadku decyzji o warunkach zabudowy to dopiero złożone postępowanie dowodowe, z reguły poprzedzone współdziałaniem z organami wyspecjalizowanymi w danych dziedzinach prawa administracyjnego (art. 53 ust. 4

w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), pozwala na ustalenie treści praw i obowiązków strony (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA). Jeżeli poszczególne parametry urbanistyczno-architektoniczne przyjęte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odbiegają od tych zaproponowanych we wniosku, organ winien uzyskać w tej kwestii stanowisko inwestora. W świetle zasady szybkości

i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), stanowisko inwestora w sprawie akceptacji parametrów urbanistyczno-architektonicznych może być wyrażone w każdy sposób, który pozwala na ustalenie woli inwestora, nie wykluczając również potraktowania braku reakcji ze strony inwestora jako akceptację proponowanych

w projekcie decyzji warunków w sposób dorozumiany (per facta concludentia) – por. np. wyrok NSA z 13 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1356/25, CBOSA. Należy przy tym podkreślić, że dla organu wiążące jest tu wyłącznie stanowisko inwestora, a nie innych stron postępowania (por. np. wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2086/18, CBOSA).

4.12. Pomimo uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa, o których mowa w punktach 4.5 – 4.11 powyżej, skargi kasacyjne nie mogły być uwzględnione. Zasadnie bowiem w wyroku w tym wskazano na potrzebę dokonania ponownych uzgodnień w związku ze zmianą niektórych parametrów inwestycji już po uzyskaniu tzw. milczących uzgodnień. Otóż w porównaniu do projektu przesłanego do uzgodnienia, w decyzji zwiększono powierzchnię zabudowy z 55% do 70%, a także obniżono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej z 40% do 30%. W tym kontekście należy przypomnieć, że uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. podlega nie przedsięwzięcie, ale konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy przedstawiony do uzgodnienia organowi wyspecjalizowanemu przez organ gminy. Tym samym zasadą jest, że zmiana przez organ główny projektu decyzji wiąże się z koniecznością powtórzenia procedury uzgodnieniowej. Od tej zasady, mając na uwadze wymóg prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny

i zgodny z zasadą zaufania (art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a.), należy dopuścić wyjątek w sytuacji, gdy w sprawie jest oczywiste, że zmiana projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć jakiekolwiek wpływu na kwestie istotne z punktu widzenia kompetencji danego organu uzgodnieniowego (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 578/23 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2726/22 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką wyjątkową sytuacją, zwalniającą od obowiązku ponownego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Otóż w sprawie chodzi o zabudowę przemysłową na gruntach rolnych, czyli gruntach podlegających szczególnej ochronie. W celu ochrony tych gruntów przewidziano m. in. obowiązek uzgodnienia ze starostą (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Okoliczność ta wymagała tym bardziej podkreślenia, jeżeli zważy się, że na terenie inwestycji znajdują się grunty rolne o względnie wysokiej klasie bonitacyjnej (IVa). Na tle tego przepisu, w utrwalonym już orzecznictwie NSA, wskazuje się, że każdy grunt rolny, również grunty klas bonitacyjnych innych niż klasy I-III, podlega ochronie. W szczególności, organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 485/24 oraz wyrok NSA z 13 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 964/25 - CBOSA). Skoro zatem w decyzji przyjęto dalej idący zakres wykorzystania spornych gruntów rolnych na cele nierolnicze, to były to w sposób oczywisty zmiany istotne z punktu widzenia obowiązku ponowienia uzgodnienia. Tym samym WSA w Rzeszowie zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

4.13. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.