III OSK 437/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-04	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Masternak - Kubiak
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1764/17	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 7 ust. 2, art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1764/17 w sprawie ze skargi W.S. na zarządzenie Starosty W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1764/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zarządzenia Starosty W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej oraz zasądził od Starosty W. na rzecz W.S. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] lipca 2017 r. - na podstawie § 51 ust. 4 Statutu Powiatu W. stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia tekstu Statutu Powiatu W. (Dz.U. Woj. Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2015 r., poz. 6764), w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) - wydane zostało zarządzenie Nr [...] Starosty W. w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

W § 1 ustalono wysokość dodatkowych kosztów sporządzenia nośnika informacji dla celów udostępnienia informacji publicznej:

kserokopia lub wydruk:

jednostronna, czarno-biała, formatu A4 - 0,20 zł, formatu A3 - 0,30 zł;

dwustronna, czarno-biała, formatu A4 - 0,30 zł, formatu A3 - 0,40 zł;

jednostronna, kolorowa, formatu A4 - 1,00 zł, formatu A3 - 1,50 zł;

dwustronna, kolorowa, formatu A4 - 1,50 zł, formatu A3 - 2,00 zł;

płyta CD-1,50 zł;

w przypadku wnioskowania o przesłanie informacji za pośrednictwem poczty dodatkowo pobiera się równowartość nadania przesyłki wg taryfy operatora pocztowego.

Stwierdzono też, iż nie pobiera się opłaty jeżeli dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej wynoszą mniej niż 5 zł.

W § 2 ustalono, że opłaty, o których mowa w § 1 przyjmowane będą do kasy za pokwitowaniem lub na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego.

W § 3 uchylono Zarządzenie Nr [...] Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

W.S., działając na podstawie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, wniósł skargę o stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia Nr [...] Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Doszedł do przekonania, iż zawiera ono postanowienia sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszające jego interes prawny dotyczący prawa do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych aktów prawnych stanowił § 51 ust. 4 Statutu Powiatu W. i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), dalej u.d.i.p. Zdaniem Sądu, żaden z ww. przepisów nie kształtuje uprawnienia starosty do regulowania w drodze zarządzenia kwestii dotyczących ustalania wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej. Sąd I instancji uznał, że w szczególności podstawy do wydania zarządzenia regulującego w sposób generalny a nie indywidualny wysokość kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej nie sposób wywieść skutecznie z treści ww. przepisu Statutu Powiatu W..

Sąd I instancji przyjał, że powyższy przepis nawiązuje więc do kosztów powstałych przy udostępnianiu konkretnego dokumentu skoro stwierdza, że od wnioskodawcy może być pobierana opłata w wysokości odpowiadającej tym - czyli konkretnym, a nie abstrakcyjnym - kosztom. Nadto zwrócono uwagę na to, że uprawnienie do działania przez Starostę opisane w omawianym przepisie, ograniczone zostało do określenia samych zasad pobierania owych dodatkowych opłat, a nie do określania ich wysokości. Sąd uznał również, że podstawa prawna do wydania zaskarżonego zarządzenia nie wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji, a w szczególności z treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd wskazał, że wykładnia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 tej u.d.i.p., następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Koszty są ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem podstawę ich ustalenia nie może stanowić zarządzenie określające sposób ustalania opłaty, czy też precyzujące koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej. Wskazano, że w żadnym razie z przywołanych przepisów nie wynika możliwość zdefiniowania pojęć użytych w ustawie, jak też określania trybu ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia organu gminy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie budzi wątpliwości to, że strona miała interes prawny w skarżeniu omawianego zarządzenia starosty. Stwierdzono bowiem, że akt ten naruszał prawo strony do uzyskiwania w sposób bezpłatny dostępu do informacji publicznej. Sąd uznał, że bez znaczenia dla istnienia omawianego interesu prawnego pozostawało zaś to, czy sporne zarządzenie stanowiło podstawę do naliczania kosztów wobec skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy na powyższą problematykę należy spojrzeć w sposób szerszy, abstrahując od indywidualnej sytuacji skarżącego, a kierując uwagę na wynikające z norm konstytucyjnych i ustawowych prawo każdego do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie stwierdzono, że skoro skarżący jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, korzystający z pełni praw obywatelskich, ma m.in, prawo do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, to tym samym ma interes prawny w wywiedzeniu do Sądu przedmiotowej skargi. Uznano bowiem, że kwestionowane zarządzenie starosty narusza powyższe uprawnienie skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764) przez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że treść wskazanych wyżej przepisów wyłącza możliwość wydania przez Starostę W. aktu wewnętrznego ustalającego zasady ustalania kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Starosty W. z dnia [...] lipca 2017 roku,

b. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wnoszący skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Uczestnik W.S. wykazał swój interes prawnym oraz jednoczesne wykazał naruszenie interesu prawnego,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego aktu zarządzenia nr [...] Starosty W. z dnia [...] lipca 2017 roku, podczas gdy brak było ku temu podstaw, w szczególności brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia w stosunku do całości przedmiotowego zarządzenia,

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w całości i sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku bez ustosunkowania się do wszystkich argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego orzeczenia,

c. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyznanie W.S. legitymacji do wniesienia skargi, pomimo, że nie mając interesu prawnego do wniesienia skargi na Zarządzenie Starosty W. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nie należy on do kręgu podmiotów określonych w tym przepisie, w szczególności, że z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. Zarządzenia Starosty W. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że normy zawarte w/w zarządzeniu skierowane zostały wyłącznie do pracowników Organu, nie zaś do osób wnioskujących o udostępnienie informacji publicznej.

Organ na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; na podstawie art. 188 p.p.s.a. w przypadku braku dostrzeżenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi W.S. na zarządzenie nr [...] Starosty W. z dnia [...] lipca 2017 roku.

Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. organ wnióśł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W ocenie Skarżącego kasacyjnie normy zawarte w Zarządzeniu nr [...] Starosty W. z dnia [...] lipca 2017 r. skierowane zostały wyłącznie do pracowników organu, nie zaś do osób wnioskujących o udostępnienie informacji publicznej. Wskazano, że przedmiotowe zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki akt, stanowił jedynie ogólne wytyczne dotyczące sposobu postępowania z wnioskami dotyczącymi informacji publicznej (określa tylko sposób wyliczenia kosztów wykonania kserokopii w zależności od formatu, płyty CD i przesyłki pocztowej). Zarządzenie nie zawierało przy tym nakazu każdorazowego pobierania opłaty z tytułu dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej, ani wysokości opłat ustalonych w sposób ryczałtowy.

W ocenie Skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 u.d.i.p. winna prowadzić do wniosku, iż kierownik jednostki organizacyjnej jest uprawniony do wydania zarządzenia o charakterze wewnętrznym stanowiącym ułatwienie dla organu i jego pracowników w kształtowaniu zindywidualizowanego wymiaru opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem organu wydanie przedmiotowego zarządzenia nie skutkowało odstąpieniem organu od indywidualnego ustalania opłat zgodnie z żądaniami poszczególnych wnioskodawców. Oceniono, że Starosta W., jako kierownik Starostwa Powiatowego miał nie tylko uprawnienie, lecz w istocie obowiązek wydania aktu regulującego powyższe kwestie.

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż ewentualna nieważność zarządzenia nie dotyczy całości zarządzenia. Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był rozważyć poszczególne przyjęte w zarządzeniu regulacje, czego w okolicznościach niniejszej sprawy nie i uczynił. Wskazano tym samym, że o ile rozważać można czy w § 1 ust. 1 pkt 1 i 2, zaskarżonego zarządzenia Starosta W. faktycznie ustalił wprost zasady ustalenia kosztów (koszty związane z wykorzystaniem określonych nośników danych), to w pozostałym zakresie, wydane zarządzenie jest aktem o charakterze stricte wewnętrznym, ułatwiającym pracownikom Starostwa Powiatowego proces postępowania w związku z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, nie zawierającym takich ustaleń. W ocenie Skarżącego kasacyjne brak w szczególności podstaw do stwierdzenia nieważności zapisu § 1 ust. 2 zarządzenia

Organ stwierdził, że ze wskazanego wyżej przepisu w sposób jednoznaczny wynika, iż pobranie dodatkowej opłaty jest uzależnione, po pierwsze, od poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, a po drugie, od woli podmiotu ponoszącego owe koszty. Ustawodawca nie narzucił podmiotom zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej obowiązku każdorazowego pobierania dodatkowych kosztów, lecz wskazał na taką sposobność. Z tych też względów organ podniósł, iż mając na uwadze wskazaną wyżej treść przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej Starosta W. był zatem uprawniony do wydania wewnętrznego zarządzenia wskazującego, iż w przypadku mniejszych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej tj. nie przekraczających 5 zł uzasadnione i wskazane jest nienaliczanie owych kosztów.

Organ nie podzielił stanowiska Sądu I instancji wskazującego, iż zarządzenie Starosty W. naruszało prawo strony do uzyskiwania w sposób bezpłatny dostępu do informacji publicznej. W ocenie Skarżącego kasacyjnie nie sposób dociec w jaki sposób i w jakim zakresie regulacja § 1 ust. 2 zarządzenia narusza prawo strony do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej.

Skarżący kasacyjne wywiódł, że wydanie przedmiotowego zarządzenia, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie skutkowało odstąpieniem organu od indywidualnego ustalania opłat zgodnie z żądaniami poszczególnych wnioskodawców. Podkreślono, iż w żadnym z licznie kierowanych do uczestnika postępowania W.S. pism, znajdujących się w aktach sprawy, podstawą wezwania do poniesienia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej nie było Zarządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., lecz ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Jak wskazano, zaskarżone Zarządzenie nigdy nie było podstawą obciążenia uczestnika postępowania jakimikolwiek kosztami, z tych też względów nie posiadał on legitymacji do wniesienia skargi.

Organ zarzucił dalej, że Sąd I instancji ograniczył się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń czym naruszył wskazane ww. petitum skargi kasacyjnej przepisy postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zarzut sformułowany w punkcie 1 "a" jest nieuzasadniony. Ustawodawca w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. ustanowił zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Przewidziany w art. 15 powołanej ustawy wyjątek od tej zasady dotyczy poniesienia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dodatkowych kosztów i znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., zaś drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Wykładnia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. prowadzi zatem do wniosku, iż przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 u.d.i.p., następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Koszty są ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem podstawę ich ustalenia nie może stanowić akt generalny określający sposób ustalania opłaty, czy też precyzujący koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 413/15 - dostępny na stronie internetowej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy) i musi być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Chodzi tu więc o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Rekapitulując te część rozważań stwierdzić należy, iż udostępnianie informacji publicznej odbywa się bezpłatnie. Pobieranie opłat za udostępnienie informacji publicznej jest dopuszczalne tylko w dwóch przypadkach wskazanych w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a ich ustalenie zawsze odbywa się na gruncie skonkretyzowanego wniosku, gdyż możliwy jest tylko pobór – co należy dobitnie podkreślić - dodatkowych kosztów, a chodzić może wyłącznie o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku ze wskazanym w konkretnym wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, czyli inaczej mówiąc koszty przekraczające zwykłą miarę.

W drodze rozumowania a contrario z przepisów art. 7 ust. 2 u.d.i.p. i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie generalnego cennika bądź stawek ryczałtowych. Akt taki, nawet jeśli "symuluje" akt o charakterze wewnętrznym adresowanym do podległego organowi aparatu pomocniczego, wykazuje cechy abstrakcyjności i generalności, i w rzeczywistości adresowany jest i kształtuje sytuację podmiotu zewnętrznego względem administracji. Treść takiego aktu bez względu na użyte sformułowania zawsze w sposób bezpośredni lub pośredni wskazywać będzie na określoną wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej w określonej formie, czy w określony sposób i w ten sposób determinować będzie sytuację administracyjnoprawną jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej. Sytuacja prawna jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej posiada zupełną i zamkniętą regulację prawną wynikającą z przepisów Konstytucji i ustaw zwykłych. Brak jest podstaw prawnych do jej uszczegóławiania aktami niższej rangi.

Akty prawne tego rodzaju są niedopuszczalne również dlatego, że użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Koszt taki ustalony może zostać dopiero na gruncie zawisłego przed organem wniosku. Musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki WSA w: Gdańsku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 594/14; Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 505/04; Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1704/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co za tym idzie, nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 307/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w § 1 zaskarżonego zarządzenia ustalone zostały zaś ryczałtowe koszty udostępnienia informacji publicznej na określonych nośnikach lub koszty jednego sposobu ich przesłania. Wbrew używanej w zarządzeniu nomenklaturze nie są to koszty dodatkowe, gdyż te nie mogą być ustalone w oderwaniu o skonkretyzowanego wniosku. Wysokość poszczególnych kosztów i znajomość realiów rynkowych wskazuje, iż są to stawki mające pokryć koszty zwykłe udostępniania informacji publicznej, co pozostaje w sprzeczność z wyrażoną w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasadą bezpłatnego dostępu do informacji publicznej.

Reasumując art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie zawiera upoważnienia dla Starosty W. do tworzenia w drodze zarządzenia jakiejkolwiek taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej. Nie zawiera on też szczególnej kompetencji w tym zakresie dla innych organów gminy, ani też podstawy prawnej do ustalenia generalnych stawek opłat. Z tych względów zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 u.s.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący wykazał swój interes prawny oraz wykazał jego naruszenie, pozostaje w związku z zarzutem 2.c, tj. zarzutem naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyznanie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi, pomimo, iż nie posiada on interesu prawnego. Oba zarzuty są nieuprawnione.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem stroną w postępowaniu toczącym się na tej podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały/zarządzenia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2389/16, LEX nr 2357903). Przy czym podkreślić należy, że skarga wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu powiatu wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku przyjęcia zarządzenia doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym zarządzeniu unormowaniem, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie brak jest wątpliwości, iż zaskarżone zarządzenia narusza prawo każdego do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażone w przepisach art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W skardze W.S. wskazał, iż przyjęcie zarządzenia spowodowało wezwanie go przez organ do uiszczenia szeregu opłat za udostępnienie wnioskowanej informacji. Brak jest tym samym wątpliwości, iż doszło do faktycznego, bezpośredniego, aktualnego naruszenia interesu prawnego skarżącego, co z kolei przesądza o posiadaniu przez niego legitymacji skargowej. Z tych przyczyn oba zarzuty pozbawione są podstaw .

Zarzut 2 "a", tj. naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego aktu zarządzenia nr [...] Starosty W. z dnia [...] lipca 2017 roku, podczas gdy brak było ku temu podstaw, w szczególności brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia w stosunku do całości przedmiotowego zarządzenia, jest nieuzasadniony.

Analiza treści zaskarżonego zarządzenia prowadzi do wniosku, iż treść normatywna zawarta w § 1 ust. 1 zarządzenia stanowi istotę całej regulacji normatywnej, a pozostałe jej części zawarte w § 1 ust. 2 i paragrafach od 2 do 5 zawierają uregulowania ściśle powiązane z § 1. Powiązanie to ma charakter treściowy tego rodzaju, iż pozostałe fragmenty regulacji tracą rację bytu bez § 1 ust. 1. Stwierdzenie istotnej niezgodności z prawem tej regulacji czyni tym samym koniecznym wyeliminowanie całości aktu prawnego z obrotu.

Odnosząc się do zarzutu 2 "b" podnieść należy, że wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Brak akceptacji strony wnoszącej skargę kasacyjną dla przyjętego stanowiska prawnego nie może być skutecznie kwestionowany w drodze podniesienia zarzutu naruszenia tego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny działają na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. W związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.