Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Fundacji [...] w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2657/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 8 września 2023 r. znak: CPPC-D05B00-W01.411.1.1.50.2021 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w P. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 25 czerwca 2025 r. nr DRC.VIa.6643.74.2023.AM w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 21 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2657/25, w sprawie ze skargi Fundacji [...] w P. (skarżąca, Fundacja) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (organ) z dnia 25 czerwca 2025 r., nr DRC.VIa.6643.74.2023.AM w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej - odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Centrum Projektów Polska Cyfrowa (organ I instancji) z dnia 8 września 2023 r., znak: CPPC-D05B00-W01.411.1.1.50.2021.

W skardze do WSA w Warszawie skarżąca Fundacja sformułowała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że aktualna sytuacja ekonomiczna i faktyczna skarżącej jest na tyle trudna, że przy braku wstrzymania wykonania decyzji grozi jej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Potwierdzeniem powyższego jest złożenie przez skarżącą Fundację wniosku o ogłoszenie upadłości oraz trudności finansowe. Ma to obrazować m.in. rachunek zysków i strat, który wskazuje na stratę w wysokości 7 149,80 zł w czerwcu 2025 r. Ponadto skarżąca podniosła, że niemalże wszystkie jej zyski przeznaczane są na pokrycie bieżących należności, z tym podatkowych i w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz zobowiązań pracowniczych. Do wniosku dołączono m.in.: rachunek zysków i strat za lata 2020-2024, informację z Krajowego Rejestru Zadłużonych o zarejestrowaniu wniosku o ogłoszenie upadłości oraz wniosku o restrukturyzację, zestawienie operacji bankowych za okres od 8 stycznia 2025 r. do 8 lipca 2025 r.

Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, WSA w Warszawie stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obawa wystąpienia znacznej szkody materialnej nie została uprawdopodobniona.

W ocenie WSA, argumentacja skarżącej i dołączone do wniosku dokumenty w postaci: rachunku zysków i strat za lata 2020-2024, informacji z Krajowego Rejestru Zadłużonych o zarejestrowaniu wniosku o ogłoszenie upadłości oraz wniosku o restrukturyzację, zestawień operacji bankowych za okres od 8 stycznia 2025 r. do 8 lipca 2025 r., nie były wystarczające do zastosowania wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ nie obrazują całościowej sytuacji finansowej i posiadanych składników majątkowych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 166; dalej: ustawa o fundacjach), w oświadczeniu woli o ustanowieniu fundacji, fundator powinien wskazać cel fundacji oraz składniki majątkowe przeznaczone na jego realizację. Składnikami majątkowymi, o których mowa w ust. 2, mogą być pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości (art. 3 ust. 3 ustawy o fundacjach). Co więcej, fundator zobligowany jest do zapewnienia składników majątkowych, pozwalających realizować cele fundacji.

WSA w Warszawie podkreślił, że z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z KRS, według stanu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, nie wynika, aby wobec skarżącej toczyło się postępowanie upadłościowe, czy restrukturyzacyjne.

Sąd I instancji dodał, że wykonanie zaskarżonej decyzji - związane bezpośrednio ze świadczeniem pieniężnym - ze swej natury ma charakter odwracalny. W sytuacji bowiem ewentualnego wzruszenia przez Sąd decyzji administracyjnej, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot.

Skarżąca Fundacja złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania zażaleniowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny niebezpieczeństwa wyrządzenia Fundacji znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji braku wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji, a przedłożone przez skarżącą dokumenty nie przedstawiają pełnej sytuacji majątkowej Fundacji, podczas gdy skarżąca uprawdopodobniła, że w przypadku braku wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji grozi jej szkoda, która może doprowadzić do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, co uczyniła odpowiednio uzasadniając wniosek, wskazując na skutki konieczności wykonania ww. decyzji polegające na zagrożeniu niewypłacalnością Fundacji, a w końcu przedkładając dokumentację przedstawiającą aktualną sytuację finansową Fundacji, która doprowadziła do złożenia przez skarżącą wniosku o ogłoszenie upadłości, zobowiązania ciążące na Fundacji oraz porównując stan finansowy Fundacji z kwotą należności określonej w decyzji organów I i II instancji. W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody zachodzi już, gdy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować utrudnienia w prowadzeniu działalności i podmiot poniósł stratę, co prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie bezpodstawnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji organów I i II instancji, pomimo że spełnione zostały przesłanki wstrzymania ww. decyzji, a wystąpienie przedmiotowych przesłanek zostało odpowiednio uprawdopodobnione przez skarżącą na gruncie złożonego wniosku oraz przedłożonej wraz z nim dokumentacji;

2. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedłożona przez beneficjenta dokumentacja nie pozwala na ocenę sytuacji finansowej Fundacji, natomiast do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie stosuje się art. 49 § 1 p.p.s.a., w związku z czym Sąd rozstrzygający nie jest zobowiązany do wezwania beneficjenta do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, podczas gdy w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, iż w sytuacji wystąpienia braków we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie, co prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie bezpodstawnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji organów I i II instancji, nie wzywając uprzednio skarżącej do uzupełnienia ewentualnych braków wniosku.

W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Skoro Sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać Sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji organu I i II instancji wskazując, że w sprawie nie uprawdopodobniono, iż w związku z jej wykonaniem mogłoby zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji jest prawidłowe. WSA zasadnie uznał, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby przesłanki warunkujące zastosowanie ochrony tymczasowej zostały spełnione. Skarżąca Fundacja w skardze złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jednakże w jej treści nie uwierzytelniła żadnych okoliczności przemawiających za zastosowaniem tej instytucji i na poparcie swojego stanowiska dołączyła: rachunek zysków i strat za lata 2020-2024; informację z Krajowego Rejestru Zadłużonych o zarejestrowaniu wniosku o ogłoszenie upadłości oraz wniosku o restrukturyzację; zestawienie operacji bankowych za okres od 8 stycznia 2025 r. do 8 lipca 2025 r. Nie przedstawiając w żaden sposób wpływu wykonania zaskarżonych decyzji na sytuację Fundacji, strona nie wykazała, że spełnia ustawowe przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Rolą Sądu nie jest zaś wyinterpretowywanie ewentualnych negatywnych skutków dla strony, które mogłyby wynikać z wykonania skarżonej decyzji i domyślanie się czy skutki te są na tyle istotne, by uznać je za trudne do odwrócenia, bądź też wyręczanie strony w wykazywaniu, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącej. To w interesie tej ostatniej jest bowiem wykazanie argumentów, które przemawiałyby i świadczyłyby za zasadnością wstrzymania wykonania skarżonego aktu, tym bardziej – że jak już wyżej wskazano – ochrona taka stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. Nie można zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy skarżąca nie wskazuje we wniosku ani na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek w ogóle nie uzasadnia, to obowiązkiem sądu jest poszukiwanie tych okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że złożone wraz ze skargą i wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonych decyzji dokumenty w postaci rachunku zysków i strat za lata 2020-2024, informacji z Krajowego Rejestru Zadłużonych o zarejestrowaniu wniosku o ogłoszenie upadłości oraz wniosku o restrukturyzację oraz zestawienie operacji bankowych za okres od 8 stycznia 2025 r. do 8 lipca 2025 r. nie uprawdopodobnia ziszczenia się w stosunku do skarżącej negatywnych konsekwencji decyzji organu. Słusznie WSA zauważył, że zarówno z treści wniosku, jak i z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby Fundacja znajdowała się w takiej sytuacji finansowej, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może wyrządzić im znaczną szkodę w aspekcie materialnym.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o fundacjach, w oświadczeniu woli o ustanowieniu fundacji fundator powinien wskazać cel fundacji oraz składniki majątkowe przeznaczone na jego realizację. Składnikami majątkowymi, o których mowa w ust. 2, mogą być pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości (art. 3 ust. 3 ustawy o fundacjach).

Fundator, jak wynika z brzmienia powyżej wskazanych przepisów, zobligowany jest do zapewnienia składników majątkowych, pozwalających realizować cele fundacji, a sam majątek fundacji pełni funkcję zabezpieczającą osiągnięcie jej celów i powinien być wykorzystywany w taki sposób, aby cele te przynajmniej potencjalnie mogły zostać osiągnięte. Fundacja powinna więc tak korzystnie obracać wniesionym majątkiem, aby przynosił on dochody na realizację założonych celów, ale również na pokrycie kosztów i zobowiązań, które mogą wyniknąć w toku prowadzenia działalności statutowej. W toku postępowania skarżąca nie przedłożyła jednak statutu fundacji.

Do wniosku o zastosowanie względem skarżącej ochrony tymczasowej dołączona została jedynie informacja z Krajowego Rejestru Zadłużonych o zarejestrowaniu wniosku o ogłoszenie upadłości oraz wniosku o restrukturyzację. Na chwilę obecną skarżąca nie została postawiona w stan likwidacji, ani nie ogłoszono jej upadłości, a z Krajowego Rejestru Zadłużonych wynika, że na dzień orzekania wniosek skarżącej o ogłoszenie upadłości został odrzucony, zaś w toku pozostaje postępowanie układowe.

Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że sama okoliczność wszczęcia postępowania układowego nie ma jednak znaczenia pod kątem oceny przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Aby poddać ocenie, czy wykonanie zaskarżonej decyzji i zapłata wskazanej w niej kwoty pieniężnej wywołuje dla strony skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczna jest ocena jej sytuacji majątkowej, co musi nastąpić na podstawie wniosku należycie uzasadnionego i uprawdopodobnionego (popartego dowodami w niezbędnym zakresie) (por. postanowienie NSA z 15 marca 2024 r., III OZ 103/24; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich zaś dowodów i argumentów – jak już powiedziano wyżej - w niniejszej sprawie nie przedstawiono.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji nie ma możliwości stwierdzenia, czy w istocie w stosunku do wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji I i II instancji.

Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 49 § 1 p.p.s.a. Na podstawie powyższej regulacji, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek. Uzasadnienie wniosku oraz przedstawienie dokumentów źródłowych potwierdzających sytuację finansową i majątkową nie są jednak elementami obligatoryjnymi, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlegają uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 61.). W konsekwencji Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom składającej zażalenie, nie był zobowiązany na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwać skarżącą do przedstawienia informacji o aktualnej sytuacji finansowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację i argumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Obecnie wnioskująca nie przedstawiła twierdzeń i dokumentów, które pozwoliłyby na wstrzymanie wykonania decyzji, co Sąd I instancji trafnie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Ze wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.