I GSK 1411/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-08	
Data wpływu	2025-10-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Michał Kowalski	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 663/24	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 153;; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 10 § 1, z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1;; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 17; art. 35 ust. 1;; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1320; art. 161, art. 171 § 1;; Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1270; art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2;; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 663/24 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 czerwca 2024 r. nr SKO.FD/41.4/15/2024/849 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz D. P. kwotę 12 617 (dwanaście tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 663/24, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę D.P. (dalej powoływana także jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej powoływany także jako SKO, Kolegium) z 3 czerwca 2024 r. w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej za 2019 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca jest podmiotem prowadzącym Niepubliczną Specjalistyczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną [...] w [...]. W prowadzonym po raz pierwszy postępowaniu, SKO decyzją z 16 września 2022 r. uchyliło decyzję Starosty [...] z 12 maja 2022 r. i orzekło o zwrocie przez skarżącą dotacji oświatowej w łącznej wysokości 158.931,07 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Powyższa decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 896/22, bowiem sąd dopatrzył się naruszenia przez SKO art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ nie zapewnił skarżącej udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, szczególnie że skarżąca wskazywała, że nie mogła tego uczynić przed organem pierwszej instancji z uwagi stan zdrowia i sytuację osobistą. Dodatkowo sąd wskazał na dołączone do skargi dokumenty w postaci opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju i odroczenia obowiązku szkolnego jednego z dzieci, które nie zostały uwzględnione przez organy przy wydawaniu decyzji. Sąd nakazał organowi zapewnienie skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, umożliwienie uzupełnienie materiału dowodowego oraz wskazał na konieczność przeanalizowania wszystkich okoliczności i dokonania ich właściwej subsumpcji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta [...] decyzją z 29 listopada 2023 r. nakazał skarżącej zwrot dotacji w wysokości 171 959,07 zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak dla zaległości podatkowych, która to decyzja w wyniku odwołania skarżącej, decyzją SKO w Katowicach z 3 czerwca 2024 r. została utrzymana w mocy.

Organy zarzuciły skarżącej przede wszystkim pobranie dotacji w nadmiernej wysokości bowiem skarżąca nieprawidłowo, niezgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1635, dalej "rozporządzenie") prowadziła zajęcia z dziećmi wymagającymi wczesnego wspomagania rozwoju. Te nieprawidłowości polegały na tym, że wobec: (1) części dzieci nie zrealizowano minimalnej liczby godzin przy prawidłowej obsadzie zespołów wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (min. 3 o wskazanych specjalnościach – psycholog, pedagog i logopeda); (2) części dzieci nastąpiło niepełne określenie składu zespołów przy prawidłowej realizacji minimalnej liczby godzin; (3) części dzieci nie zrealizowano minimalnej liczby godzin miesięcznie przy jednoczesnym niepełnym określeniu składu zespołów wczesnego wspomagania. Powyższe ustalenia zostały poczynione zarówno na podstawie kontroli przeprowadzonej w Poradni przez organ dotujący jak i kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty.

Ponadto organy zakwestionowały możliwość finansowania z dotacji oświatowej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, kosztów korzystania z karty do rachunku bankowego, a także wysokość wynagrodzenia dyrektor Poradni w poszczególnych miesiącach 2019 r., bowiem to przekraczało miesięczne limity określone w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Organ zakwestionował też kilka wydatków, jako nie mających pokrycia w przedłożonych rachunkach i fakturach (szkolenie, organizacja imprezy) jak również opłacenie składek ZUS za grudzień 2019 r. już w 2020 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę skarżącej stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem organy wykonały zalecenia wynikającego z wcześniejszego wyroku z 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 896/22. Organy zapewniły skarżącej możliwość przedkładania nowych dowodów i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Wskazując na przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie sąd pierwszej instancji uznał, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny nie został skutecznie podważony przez skarżącą, zatem były podstawy do zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej "u.f.p."). W sprawie został zebrany obszerny materiał dowodowy, na który składa się z w szczególności protokół z 10 czerwca 2021 r. z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji kontroli w Poradni, protokół kontroli przeprowadzonej w Poradni przez Śląskiego Kuratora Oświaty oraz dokumentacji przekazanej organowi przez skarżącą.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów o braku podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz przesłuchania wskazanych świadków, które zostało należycie uzasadnione w wydanych w tym przedmiocie postanowieniach - organu pierwszej instancji z dnia 22 kwietnia 2022 r. i organu odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2024 r. Stan faktyczny dotyczący wykorzystania przez skarżącą otrzymanej dotacji został ustalony w oparciu o dokumentację księgową, rozliczeniową oraz dokumenty przedłożone przez skarżącą. Przesłuchanie świadków w osobach terapeutów na okoliczność sposobu prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju w okresie objętym postępowaniem, nie ma istotnego znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, gdyż organy nie kwestionowały samej okoliczności prowadzenia zajęć. Kluczową kwestią jest - co wykazała kontrola - niespełnienie przez skarżącą wszystkich wymogów określonych w rozporządzeniu, a które warunkują otrzymanie dotacji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z protokołu kontroli organu pierwszej instancji wynika, że zajęcia wczesnego wspomagania rozwoju (WWR) organizowane w 2019 r. prowadzone były przez Poradnię w ramach zaniżonej liczby godzin, a harmonogram, kierunki działania oraz postępy dzieci były oceniane przez niepełne zespoły WWR. W załącznikach do protokołu z kontroli szczegółowo opisano nieprawidłowości wskazane w poszczególnych tabelach (w treści protokołu). Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że jeżeli zajęcia wczesnego wspomagania rozwoju nie zapewniają minimalnej ilości godzin określonej w § 6 rozporządzenia, bądź też w skład tworzonych zespołów WWR nie wchodzą wskazani w rozporządzeniu specjaliści (§ 3 rozporządzenia) nie można mówić o zrealizowaniu w pełni celu, dla którego dotacja została przyznana, a który został określony w § 1 rozporządzenia (pobudzenie psychoruchowego i społecznego rozwoju dzieci w chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole). Prawidłowo organ zarzucił, że w związku z niepełnymi składami zespołu wczesnego wspomagania, a w niektórych przypadkach nawet jednoosobowym składem (brak podstawowych specjalistów określonych w rozporządzeniu) zajęcia w poszczególnych okresach nie były prowadzone w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Nieprawidłowości w zakresie realizacji zajęć WWR zostały także potwierdzone przez Kuratora Oświaty. W trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, między innymi na podstawie analizy zapisów w dziennikach, że w przypadku wszystkich prowadzonych wczesnych wspomagań rozwoju dzieci w roku 2019 nie zrealizowano w ujęciu rocznym zaplanowanych indywidulanych programów godzin wczesnego wspomagania. W 27 przypadkach nie powołano zespołów WWR zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia (brak w składzie: pedagoga, psychologa lub logopedy) i inne nieprawidłowości.

Odnosząc się do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, sąd pierwszej instancji wskazał na co, zgodnie z obowiązującymi przepisami, dotacja oświatowa może być przeznaczona. Wskazując na powyższe oraz ciążący na dotowanym obowiązek starannego udokumentowania poniesionych wydatków, sąd za prawidłowe uznał zakwestionowanie skarżącej kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, kwestionując wydatki na ekwiwalent za urlop, wynagrodzenie dyrektora ponad miesięczne limity, wynagrodzenia pracownika, opłaty za użytkowanie karty oraz na szkolenie i obsługę imprezy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów mające wpływ na treść zapadłego wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędnie uznanie, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2023 r. o sygn. III SA/GI 896/22, który to wyrok uchylał pierwotne decyzje organów, co doprowadziło do zaakceptowania przez sąd powielenia przez organy błędów i naruszeń stojących u podstaw pierwotnie wydanych decyzji administracyjnych w sprawie, bowiem nie przeprowadzono analizy akt każdego dziecka, z którym realizowana była terapia WWR w placówce, postępowanie dowodowe w ponownym postępowaniu było jedynie iluzoryczne i nie uwzględniono żadnego dowodu zgłoszonego przez stronę, a w konsekwencji błędnie zakwestionowano prawidłowość pobrania dotacji na wczesne wspomaganie rozwoju dzieci, dla których w rzeczywistości były prowadzone zajęcia terapeutyczne i specjalistyczne.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść zapadłego wyroku tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne zaaprobowanie przez sąd błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracyjne, w tym brak zebrania i kompleksowego rozważenia materiału dowodowego oraz niezasadne nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz wnioskowanych świadków, tj. M.S., T.B., R.G., R.G., M.S., M.K., K.R. oraz rodziców dzieci, wobec których kwestionowane jest właściwe odbywanie terapii i zajęć specjalistycznych, a ponadto brak przeprowadzenia analizy akt każdego dziecka, z którym realizowana była terapia WWR w poradni, co implikowało błędnym ustaleniem, iż niewłaściwie realizowano terapię wczesnego wspomagania rozwoju w zakresie liczby godzin prowadzonej terapii, przyczyn nieobecności dzieci oraz specjalistów prowadzących terapię oraz wyciągnięto niewłaściwe wnioski z protokołu kontroli Kuratorium Oświaty;

3. naruszenie przepisów mające wpływ na treść zapadłego wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez niezasadne podzielenie ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego i błędne zakwestionowanie wydatków poczynionych przez stronę z dotacji oświatowej na ekwiwalent za urlop, wynagrodzenie dyrektora, opłaty za użytkowanie karty i wydatki na szkolenia w sytuacji, w której z dotacji oświatowej mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z funkcjonowanie placówki oświatowej w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, co miało miejsce w realiach niniejszej sprawy;

4. naruszenie przepisów mające wpływ na treść zapadłego wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji oświatowej w sytuacji, w której okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy nie pozwalają przyjąć, że udzielona dotacja oświatowa w 2019 r. została pobrana i wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi w całości, ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżąca wniosła również o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego przez adwokata według norm przepisanych.

Organ, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie wyrażając jednocześnie zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 19 grudnia 2025 r. skarżąca złożyła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć zdecydowana większość zarzutów okazała się niezasadna.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., dlatego też w pierwszej konieczności należało się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, CBOSA).

W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym drugim przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną.

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. zmierzał do wykazania, że sąd pierwszej instancji w wyniku błędnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji naruszył związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 896/22 – pomimo wytknięcia w nim określonych wad postępowania administracyjnego – które przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zostały usunięte.

Podjęta w skardze kasacyjnej próba podważenia prawidłowości oceny prawnej w powyższym zakresie okazała się bezskuteczna. We wskazanym wyroku WSA w Gliwicach uchylając uprzednio wydane decyzje przez organy obu instancji stwierdził naruszenie przez SKO art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, szczególnie, że skarżąca wskazywała na niemożność przedłożenia określonych dowodów przed organem pierwszej instancji z uwagi stan zdrowia i sytuację osobistą. Dodatkowo sąd wskazał na dołączone do skargi dokumenty w postaci opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju i odroczenia obowiązku szkolnego względem R.N., które nie zostały uwzględnione przez organy przy wydawaniu decyzji. Sąd nakazał organowi zapewnienie skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, umożliwienie uzupełnienie materiału dowodowego oraz wskazał na konieczność przeanalizowania wszystkich okoliczności i dokonania ich właściwej subsumpcji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że rozpoznając ponownie sprawę organy zastosowały się do ww. zaleceń sądu. Zarówno organ pierwszej instancji jak i SKO, w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., dwukrotnie wzywały skarżącą do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów oraz zgłaszania żądań, na które skarżąca udzielała odpowiedzi. Wbrew stanowisku skarżącej z powyższego wyroku nie sposób wyprowadzić wniosku, że organy miały obowiązek poddania indywidualnej oceny akt każdego dziecka i opisania tego w uzasadnieniu wydanych decyzji, wystarczającym było, tak jak uczyniły to organy w sprawie, przyporządkowanie poszczególnych nieprawidłowości do określonej liczby dzieci z rozbiciem na poszczególne miesiące. Jednocześnie organy szczegółowo opisały trzy rodzaje stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie braku minimalnej liczby godzin zajęć w miesiącu oraz niepełnych składów osobowych zespołów WWR, co stanowiło naruszenia przepisów rozporządzenia.

Zaznaczyć również należy, że z ww. wyroku WSA w Gliwicach nie wynikał obowiązek uwzględnienia przez organy zgłaszanych przez skarżącą wniosków dowodowych, a jedynie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienie uzupełnienia materiału dowodowego. Tenże materiał, na żądanie organu, został przez skarżącą uzupełniony (dokumenty dotyczące R.N.). Dlatego też, wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność odmowy przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów w żadnym zakresie nie świadczy o iluzorycznym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i naruszeniu art. 153 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Jednocześnie w myśl art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Warto jednak zauważyć, że wskazany przepis odwołuje się do okoliczności podlegającej udowodnieniu, a więc tezy dowodowej, nie zaś do kategorii dowodów, które mają być przeprowadzone. Stronie nie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o przeprowadzenie określonego dowodu. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu. Uwzględnienie żądania strony zależy od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie powoduje jedynie przedłużenia postępowania czy zwiększenia jego kosztów. Rozpoznając wniosek dowodowy strony organ powinien przede wszystkim rozważyć czy poprzez odmowę przeprowadzenia wnioskowanego dowodu nie dojdzie do naruszenia jednej z fundamentalnych zasady prawnych - zasady prawdy materialnej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił kompletność zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, opartego na protokołach z kontroli przeprowadzonej przez organ dotujący i Kuratorium Oświaty oraz dokumentacji księgowej i rozliczeniowej udostępnionych przez skarżącą. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organu odwoławczego szczegółowo przedstawione w postanowieniu z 23 kwietnia 2024 r. o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, że przesłuchanie świadków w osobach terapeutów zatrudnionych przez Poradnię oraz rodziców poszczególnych dzieci na okoliczność przeprowadzonych zajęć wczesnego wspomagania rozwoju poszczególnych dzieci w okresie objętym postępowaniem nie miało znaczenia dla sprawy, bowiem organy nie kwestionowały tego, że zajęcia z dziećmi się odbywały a zatrudnieni specjaliści posiadali wymagane wykształcenie. Organy zakwestionowały to, że część przeprowadzonych zajęć nie spełniała wszystkich wymogów określonych w rozporządzeniu, w szczególności, że w określonych przypadkach miesięczna liczba godzin zajęć była mniejsza niż minimalna (4 godz.) oraz że harmonogram, kierunki działania oraz postępy dzieci były oceniane przez niepełne zespoły WWR. Powyższe wynikało z protokołów kontroli przeprowadzonych, zarówno przez organ dotujący jak i Kuratorium, a opartych na dokumentacji udostępnionej przez skarżącą. Jednocześnie, wbrew stanowisku skarżącej, losowe nieobecności dzieci na zajęciach czy też terapeutów nie były uwzględniane przy ustalaniu minimalnej liczby godzin zajęć miesięcznie, co znajduje potwierdzenie tak w protokołach kontroli jak i uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

Organ, co zasadnie zaakceptował sąd pierwszej instancji, dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazywana przez skarżącą okoliczność braku analizy przez organ akt każdego dziecka, z którym była realizowana terapia WWR, w żadnym zakresie nie podważa poczynionych w sprawie ustaleń, bowiem te, co wskazano powyższej, opierały się na protokołach kontroli przeprowadzonych zarówno przez organ dotujący jak i Kuratorium. Wbrew stanowisku skarżącej, organ wyciągnął prawidłowe wnioski z protokołu kontroli Kuratorium Oświaty, wynika bowiem z niego, że w Poradni została powołana część zespołów WWR niezgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia jak również wymiar zajęć względem części dzieci naruszał § 6 rozporządzenia. Powyższy protokół jednoznacznie wskazuje nieprawidłowości w realizacji zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w Poradni i w tym zakresie zawiera określone zalecenia do zrealizowania. Przyjąć zatem należało, że skarżąca w żadnym zakresie nie podważyła poczynionych przez organy w sprawie ustaleń, zaś podnoszone przez nią argumenty stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organu, niepopartą żadnymi wiarygodnymi dowodami.

Za częściowo zasadny należało za to uznać zarzut podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.o. – w zakresie odnoszącym się do błędnego zakwestionowania przez SKO, co podzielił sąd pierwszej instancji, wydatków poniesionych przez skarżącą z dotacji oświatowej na ekwiwalent za urlop wypoczynkowy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 17 z późn. zm.; dalej: u.f.z.o.) dotacja oświatowa ma na celu dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym wynagrodzenia pracowników w ramach wskazanych limitów (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o.). Wobec powyższego nie może budzić żadnych wątpliwości, że wydatki przeznaczone na wynagrodzenia za pracę pracowników realizujących zadania przedszkola (w niniejszej sprawie niepublicznej poradni psychologiczno–pedagogicznej) w zakresie kształcenia, wychowania, jak i opieki, zaliczyć należy do kategorii wydatków bieżących. Pogląd ten nie jest kwestionowany w orzecznictwie sądowym.

Dla pewnego usystematyzowania należy przypomnieć, że ze stanu faktycznego ustalonego przez organy, a zaaprobowanego przez WSA wynika, że skarżąca wydatkowała część dotacji w kwocie 665,47 zł na sfinansowanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należnego pracownikowi. SKO stoi na stanowisku, że dotacja nie może być przeznaczona na pokrycie wszystkich wydatków bieżących, lecz tylko tych, które przeznaczone są na realizację zadań w ściśle określonym zakresie, tj. w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W ocenie SKO, ekwiwalent za niewykorzystany urlop nie jest świadczeniem dotyczącym bezpośrednio zadań wykonywanych przez pracownika na rzecz uczniów, jest to świadczenie służące jedynie pracownikowi, dlatego też nie może być sfinansowany z dotacji.

Zgodnie z art. 161 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1320, dalej k.p.) pracodawca jest obowiązany udzielić pracownikowi urlopu w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik uzyskał do niego prawo. Zgodnie natomiast z art. 171 § 1 k.p. w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny.

Prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje więc w dniu rozwiązania umowy o pracę - zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze. Prawo do ekwiwalentu jest więc prawem pochodnym prawa do urlopu. W sytuacji, gdy ze względu na ustanie stosunku pracy nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika prawa do urlopu, pracodawca jest zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu. Obowiązek ten wynika ze stosunku pracy i jest ściśle związany z wykonywaniem przez pracownika pracy w czasie, w którym stosunek pracy istniał. Wskazać w tym zakresie należy na pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z 9 października 2014 r., sygn. akt II BU 1/14 (OSNP z 2016 r., nr 4, poz. 50), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prawo do płatnego urlopu stanowi należność (wynagrodzenie) za świadczoną poprzednio pracę, gdy się weźmie pod uwagę, że na podstawie art. 172 k.p. za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Dotyczy to również ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wypłacanego po ustaniu zatrudnienia. Oznacza to, że ekwiwalent wypłacony pracownikowi z tytułu należnego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, stanowi przychód podlegający obowiązkowi składkowemu, tj. podlega składce na ubezpieczenie społeczne), a więc wpływa na przychód pracownika. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ma charakter wynagrodzenia za pracę (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1849/22, CBOSA).

Wobec powyższego, skoro przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. przewiduje wykorzystywanie dotacji na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego placówkę, w tym na wynagrodzenia pracowników, należy uznać za uprawniony pogląd skarżącej, że zakwestionowany wydatek mieści się w normie powyższego przepisu, jako związany z realizacją zadań Poradni w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop, który jak już wyżej wyjaśniono stanowi w istocie wynagrodzenie za świadczoną wcześniej pracę (związaną z realizacją zadań Poradni) nie może być sfinansowany z dotacji, natomiast wynagrodzenie za pracę już tak.

Za niezasadne natomiast należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do błędnego zakwestionowania przez organy poniesionych przez skarżącą wydatków związanych z wynagrodzeniem dyrektora placówki (ponad miesięczne limity), opłaty za użytkowanie karty bankowej oraz wydatki na szkolenie.

Odnosząc się do kwestii wynagrodzenia i premii wypłaconych dyrektorowi Poradni, zgodzić się należało ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, który w tym zakresie zaaprobował stanowisko organów, że w roku 2019 r. maksymalna wysokość wynagrodzenia wypłacanego dyrektorowi placówki była ograniczona miesięcznymi limitami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. Dopiero na podstawie ustawy z dnia 22 listopada 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2245), która zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2020 r. limit wynagrodzenia zmieniono z miesięcznego na roczny. Przyjąć zatem należało, że organy prawidłowo uznały, że środki finansowe wypłacone z dotacji celem sfinansowania wynagrodzenia, w tym premii dla dyrektora Poradni przekraczające miesięczny limit wynikający z obowiązujących w roku 2019 przepisów, podlegają zwrotowi jako dotacja wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca przy tym nie kwestionowała sposobu wyliczenia powyższej kwoty.

Brak było również podstaw do przyjęcia za słuszny pogląd skarżącej, jakoby opłata za użytkowanie karty bankomatowej była wydatkiem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Z dotacji oświatowej mogą być pokrywane jedynie wydatki związane z procesem kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktykę społeczną i w tym pojęciu niewątpliwie nie mieszczą się wydatki związane z korzystaniem z kary do rachunku bankowego. Jest to typowy koszt związany z prowadzeniem działalności gospodarczej, w żaden sposób nie związany z prowadzoną przez Poradnię działalnością na rzecz dzieci.

Odnosząc się z kolei do wydatków poniesionych na szkolenie dyrektor placówki, podkreślić należy, czego najwyraźniej nie dostrzega skarżąca kasacyjnie, że organy nie zakwestionowały możliwości pokrywania z dotacji oświatowej wydatków na szkolenia pracowników Poradni, w tym jej dyrektora a jedynie zakwestionowały powyższy wydatek z uwagi na nieprawidłowy sposób jego udokumentowania. W zakresie wydatku w kwocie 28 zł skarżąca, mimo wielokrotnych wezwań ze strony organów, nie przedłożyła brakującej faktury potwierdzonej za zgodność z oryginałem odnoszącą się do tegoż wydatku, natomiast wydatek w wysokości 233,70 zł został udokumentowany przez skarżącą fakturą pro-forma, który to dokument nie jest dokumentem księgowym potwierdzającym zrealizowanie transakcji. Odnośnie zaś wydatku udokumentowanego fakturą VAT nr [...] w kwocie 650,01 zł "za organizację imprezy", skarżąca mimo wielokrotnych pism organu z prośbą o wyjaśnienie charakteru tegoż wydatku i powiązanie z działalnością placówki w zakresie kształcenia, wychowania czy opieki nie udzieliła żadnych odpowiedzi. Tym samym zachodziły podstawy do zakwestionowania tegoż wydatku z uwagi na nie wykazanie przez skarżącą jakiegokolwiek związku z działalnością prowadzoną przez Poradnię. W tym miejscu podkreślić należy, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji księgowo-podatkowej, organizacyjnej czy dokumentacji z przebiegu wychowania i opieki, do prowadzenia której była zobowiązana wnosząca skargę kasacyjną. Tym samym, w okolicznościach faktycznych sprawy, organy prawidłowo zakwestionowały ww. wydatki, uznając że nie zostały one prawidłowo udokumentowane bądź też, że skarżąca nie wykazała zasadności ich poniesienia w związku z działalnością Poradni w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych czy też opiekuńczych.

Mając powyższe na względzie, za zasadny ale jedynie w części odnoszącej się do nieprawidłowego zakwestionowania przez organy możliwości pokrycia z dotacji oświatowej wydatku na ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, należało uznać zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.

Podsumowując, należy stwierdzić, że ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszania prawa materialnego – art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.o. uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – przyjąć należało, że SKO dokonało błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. uznając, że wydatek na ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy byłego pracownika placówki nie może być pokryty z przyznanej dotacji oświatowej. Mimo, iż w pozostałym zakresie NSA nie dopatrzył się wadliwości decyzji SKO, zachodziła konieczność uchylenia zarówno wyroku sądu pierwszej instancji jak i zaskarżonej do sądu decyzji organu odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego (za obie instancje) NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Na zasądzoną kwotę złożyły się uiszczone przez skarżącą wpisy sądowe od skargi i skargi kasacyjnej, opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, opłata skarbowa od złożonego dokumentu pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej za jej reprezentowanie przed sądami administracyjnymi obu instancji.