II SA/Bk 243/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-07-05	
Data wpływu	2011-04-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118; art. 59; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 105; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. G. i B. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku i umorzenia postępowania organu I instancji w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku - oddala skargę.-	
Uzasadnienie
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. i B. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] listopada 2010r. odmawiającej udzielenia w/w osobom pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach oznaczonych nr geod. [...] i [...], położonych przy ul. S. [...] w B., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

Prezydent Miasta B. decyzją z [...] lutego 2007r. ustalił, na wniosek F. i B. S., warunki zabudowy dla opisanego powyżej budynku. Realizacja przedmiotowego budynku została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2007r. (nr [...]) udzielającej pozwolenia budowę. W związku z tym, iż inwestor podczas realizacji robót budowlanych dokonał istotnych odstępstw od projektu, zmieniając powierzchnię i kubaturę obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął procedurę naprawczą i decyzją z [...] maja 2008r. (nr [...]) w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom przedłożenie w terminie do 30 czerwca 2008r. czterech egzemplarzy projektu zamiennego uwzględniającego istotne odstępstwa.

Po przedłożeniu wymaganego projektu zamiennego PINB w B. decyzją z [...] lipca 2008r. zatwierdził przedłożony projekt i zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wskutek odwołania od powyższej decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2008r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając organowi I instancji uwzględnienie w prowadzonym ponownie postępowaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 października 2007r. o sygn. akt II SA/Bk 372/07 uchylającego decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz wzięcie pod uwagę decyzji PWINB w B. z [...] maja 2008r. uchylającej pozwolenie na budowę opisanej inwestycji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględniając powyższe okoliczności decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nakazał inwestorowi - w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową przedmiotowego budynku mieszkalnego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009r. (nr [...]). Uzasadniając powyższe orzeczenie organ powołał się na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie jest ostateczne, albowiem PWINB w B. decyzją z [...] października 2009r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2009r.

W dniu 11 października 2010r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek M. i B. G. o wszczęcie z urzędu postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. S. [...]. Uzasadniając swój wniosek poinformowali, że nabyli własność przedmiotowego budynku od inwestora i aktualnie konieczne jest uregulowanie jego stanu prawnego i wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Postanowieniem z 27 października 2010r. organ zażądał od wnioskodawców przedłożenia w terminie do 20 listopada 2010r. dokumentów wymaganych przepisem art. 57 ust. 3 i 4 ustawy prawo budowlane. W związku z tym, iż wnioskodawcy w wyznaczonym terminie nie przedłożyli wyszczególnionych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] listopada 2010r. nr[...] , na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy prawo budowlane, odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie opisanego budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i B. G. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 59 ustawy prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wnioskodawcy wnieśli o wydanie dla nich jako adresatów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, tymczasem treść wniosku jednoznacznie wskazuje, że wnioskowano o wszczęcie takiego postępowania z urzędu.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2011r. (nr [...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności podkreślił, że z obiegu prawnego została wyeliminowana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku oraz decyzja udzielająca pozwolenia na jego budowę, a zatem brak jest projektu budowlanego, co uniemożliwia ustalenie, czy i jakie odstępstwa zostały wykonane. Dalej organ wyjaśnił, że niedopuszczalnym jest formalne zakończenie inwestycji, w sytuacji gdy obiekt nie ma żadnych dokumentów, na podstawie których jego budowa została rozpoczęta. Stąd też, zdaniem organu, w pierwszej kolejności należy uregulować stan prawny związany z rozpoczęciem inwestycji, a dopiero w dalszej kolejności podjąć działania zmierzające do zakończenia budowy. PINB wyjaśnił również, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jako jedyne na gruncie prawa budowlanego, prowadzone jest wyłącznie na wniosek inwestora. Skoro wnioskodawcy, co jest bezsporne, nie są inwestorem i nie dysponują stosownym pełnomocnictwem do działania w jego imieniu, organ nadzoru budowlanego nie mógł wszcząć i prowadzić postępowania w tym przedmiocie. Postępowanie takie jest bezprzedmiotowe. W tych okolicznościach, zdaniem organ odwoławczego, brak było podstaw do wydania na rzecz wnioskodawców decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż rozstrzygnięcie takie stosownie do art. 59 ust.7 ustawy może być skierowane wyłącznie do inwestora.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli M. i B. G., zarzucając jej naruszenie:

- art. 59 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący wnieśli o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku bezpośrednio na ich rzecz;

- art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez brak dokładnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie polegające na zaniechaniu wezwania do udziału w postępowaniu inwestora F. S. i skierowaniu decyzji do podmiotu niebędącego inwestorem.

Zdaniem skarżących w sytuacji braku zawiadomienia inwestora o toczącym się postępowaniu i zaniechaniu wezwania go do złożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niemożliwym było wydanie merytorycznej decyzji w sprawie.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco organ wyjaśnił, że pozwolenie na użytkowanie wydaje się na rzecz konkretnego inwestora, a nie na rzecz obiektu budowlanego.

Na rozprawie sądowej w dniu 21 czerwca 2011r. Sąd dopuścił inwestora F. S. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaakcentować, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszym, niewątpliwie skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy, jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2011r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] listopada 2010r. i umarzająca postępowanie z wniosku M. i B. G. w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego przy ul. S. [...] w B. Rozstrzygnięcie organu zostało oparte na tym, iż skarżący nie są legitymowani do złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, nabytego od inwestora w dniu 12 maja 2008r., gdyż rozstrzygnięcie takie może być skierowane wyłącznie do inwestora. Skoro inwestor takiego wniosku nie złożył, a skarżący nie przedstawili stosownego pełnomocnictwa do działania w jego imieniu, wszczęte przez nich postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W ocenie sądu zaprezentowane stanowisko organu jest prawidłowe, albowiem w sprawie niniejszej nastąpiła bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, skutkująca koniecznością jego umorzenia.

Ocenę w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, iż udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w oparciu o art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jest szczególną instytucją prawa budowlanego, mającą zastosowanie w określonych sytuacjach faktycznych. Jego uzyskanie zasadniczo kończy proces inwestycyjny, uprawniając jednocześnie do korzystania z wykonanego obiektu. Podkreślić jednak należy, że w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nie może być uregulowany stan prawny danego budynku związany z rozpoczęciem jego budowy.

Kwestię ustalenia stron tego postępowania reguluje art. 59 ust. 7 tej ustawy, stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tak więc z kręgu tego zostały wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Omawiany przepis ma zatem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę (wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany a nie organ nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzonej procedury legalizacyjnej), a celem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy zrealizowany obiekt budowlany może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i wymaganymi przepisami. Nie dotyczy on natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej, a postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stanowi ostatni etap tego postępowania. Pogląd ten znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m. in.: wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 Lex nr 597292, z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1171/07, LEX nr 514005; podobnie wyrok WSA w Lublinie z 27 stycznia 2010r. II SA/Lu 733/09, LEX nr 600153). Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem jest okolicznością niesporną, iż z obiegu prawnego została wyeliminowana zarówno decyzja udzielająca pozwolenia na budowę spornego budynku jak i decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego budynku. Ponadto, co słusznie podkreślił organ z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku wystąpili obecni właściciele budynku, a nie inwestor. Tymczasem postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, prowadzone na podstawie art. 59 prawa budowlanego, jako jedyne na gruncie tej ustawy wszczynane jest na wniosek złożony przez inwestora bądź osoby posiadającej pełnomocnictwo do działania w jego imieniu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do unormowania art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jedynym zatem podmiotem, który może posiadać przymiot strony w tym postępowaniu, jest inwestor. Skoro skarżący nie wykazali, że działają w imieniu inwestora organ nie postawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i jedyną możliwością było umorzenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 105 §1 kpa z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu.

Organ nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniom skarżących, nie miał też podstawy prawnej do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie udzielania pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie to, jak wskazano wyżej, może być prowadzone wyłącznie na wniosek, albowiem pozwolenie na użytkowanie wydaje się na rzecz konkretnego inwestora, a nie na rzecz obiektu budowlanego. Z tego względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 59 ustawy prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organ nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut zaniechania wezwania do udziału w niniejszym postępowaniu inwestora, gdyż żaden przepis ustawy nie nakładał na organ nadzoru takiego obowiązku. Wystarczające w tym zakresie było, jak uczynił to organ I instancji, wezwanie wnioskodawców (M. i B. G.) do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu inwestora.

Skoro wnioskodawcy w wyznaczonym terminie takiego dokumentu nie przedstawili, organ zobligowany był umorzyć postępowanie i wydaną w tym przedmiocie decyzję doręczyć właśnie wnioskodawcom, co uczynił organ II instancji.

Dodatkowo należy podkreślić, iż na tym etapie postępowania wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku skarżących stanowiłoby rażące naruszenie prawa z uwagi na nieuregulowany stan prawny tego obiektu (brak decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę). Nie jest, bowiem dopuszczalne, co zasygnalizowano na wstępie powyższych rozważań, regulowanie w oparciu o art. 59 ustawy prawo budowane, nieuregulowanego stanu prawnego budynku.

Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Końcowo, zauważając skomplikowaną sytuację prawną, w jakiej znaleźli się skarżący, należy wyjaśnić, iż w przypadku zrealizowania inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót została wyeliminowana z obrotu prawnego, roboty takie uznaje się za inny przypadek w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego przewidziany w ww. przepisach (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 marca 2008 r. II OSK 228/07, wyrok z WSA w Gdańsku z 24 lipca 2008 r. II SA/Gd 363/08). Po wyeliminowaniu zaś decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia powinno odbywać się na podstawie projektu budowlanego, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny zachowuje swoją wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonana budowa (tak: wyrok WSA w Warszawie: z dnia 20 maja 2004r., sygn. akt IV SA 4725/02, LEX nr 146722, z 11 marca 2010r. VII SA/Wa 2395/09 dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wobec powyższego wynikające z zaskarżonej decyzji umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie ponownemu wystąpieniu przez skarżących o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, po ostatecznym zakończeniu postępowania dotyczącego jego budowy, a pozwolenie takie będzie mogło zostać wydane w szczególności po ostatecznym zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego tego budynku.