Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 12/25 w sprawie ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 października 2024 r. nr NPII.4131.1.851.2024 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie ulg w spłacaniu należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Ś. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 27 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 12/25, w wyniku rozpoznania skargi Gminy Ś. (dalej: Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda) z 25 października 2024 r. nr NPII.4131.1.851.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie szczególnych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził od Wojewody na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku skarżącą go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej: usg) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż przekazanie wojewodzie, jako organowi odpowiedzialnemu za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, aktów normatywnych i innych aktów podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowi wypełnienie obowiązku organu wykonawczego gminy przewidzianego w art. 90 ust. 1 usg, czyli przedłożenia uchwał rady gminy oraz aktów ustanawiających przepisy porządkowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o: uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 ppsa poprzez oddalenie skargi, ewentualni uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 ppsa.

Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie były przedmiotem sporu.

Wynika z nich, że Rada Gminy 19 czerwca 2024 r. podjęła uchwałę Nr 13/III/24 w sprawie szczególnych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Gminie Ś. lub jej jednostkom organizacyjnym (dalej: Uchwała).

Gmina 21 czerwca 2024 r. przesłała pismo z aktami do nadzoru prawnego Wojewody, jednak nie załączyła samej Uchwały. Tego samego dnia Uchwała została jednak doręczona Wojewodzie w celu jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Następnie Uchwała została ponownie przekazana Wojewodzie – jako organowi nadzoru – 27 września 2024 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

W tej sytuacji WSA uznał, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął 22 lipca 2024 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 25 października 2024 r., zostało wydane po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 usg, tj. 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Wojewoda zarzucił w skardze kasacyjnej błędną wykładnię art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 usg, polegającą na przyjęciu, że przekazanie Wojewodzie – jako organowi właściwemu do publikacji aktów prawa miejscowego – aktu przeznaczonego do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi jednocześnie wykonanie obowiązku przedłożenia uchwały przewidzianego w art. 90 ust. 1 usg.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to zarzut zasadny.

Przede wszystkim należy wskazać, że analogiczne stany faktyczne i prawne były już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z 22 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 451/23; z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 222/24; z 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 3003/23; z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 1193/20 oraz z 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 939/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). We wszystkich tych orzeczeniach NSA przyjął stanowisko tożsame z zaprezentowanym przez WSA w niniejszej sprawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w przywołanych wyrokach NSA, co uzasadnia posłużenie się rozważaniami i argumentami zawartymi w tych orzeczeniach.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 usg wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Przepis art. 91 ust. 1 usg nie uzależnia rozpoczęcia biegu terminu nadzorczego od doręczenia uchwały wojewodzie "w charakterze organu nadzoru" ani w jakimkolwiek szczególnym trybie. Ustawodawca posługuje się po prostu pojęciem "doręczenia wojewodzie". Skoro zatem Uchwała została doręczona Wojewodzie 21 czerwca 2024 r., to od tej daty rozpoczął bieg materialnoprawny termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Podkreślenia wymaga, że termin określony w art. 91 ust. 1 usg ma charakter materialnoprawny, a jego przekroczenie wywołuje doniosłe skutki prawne. Po upływie 30 dni organ nadzoru traci kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie nadzorczym i może jedynie zaskarżyć uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że ustawodawca świadomie wprowadził krótki, sztywny termin mający gwarantować szybkość i pewność obrotu prawnego oraz ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z tego względu kwestia początku biegu tego terminu musi być interpretowana ściśle i nie może być uzależniana od wewnętrznej organizacji pracy urzędu wojewódzkiego czy obiegu dokumentów pomiędzy jego komórkami organizacyjnymi.

Nie do zaakceptowania jest pogląd, że wojewoda jako organ uprawniony do publikacji aktów normatywnych i jako organ nadzoru, może domagać się przekazania mu dwukrotnie uchwały, raz jako organowi uprawnionemu do publikacji (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych) i drugi raz doręczenia jej dla celów nadzorczych (art. 13 pkt 8a ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych).

Brak jest bowiem podstaw prawnych dla wywodzenia różnych skutków prawnych z doręczenia wojewodzie uchwały. Skoro wojewodzie organ gminy doręczył uchwałę, to implikowało to podstawę i wyznaczało obowiązek realizacji względem niej wszelkich posiadanych przez ten organ kompetencji (nadzorczych, publikacyjnych, ewidencyjnych czy też statystycznych).

Należy sprzeciwić się prezentowanej przez Wojewodę tezie o konieczności niejako wielokrotnego doręczania tej samej uchwały w celu realizacji różnych kompetencji wojewody. Przyjęta organizacja pracy urzędu wojewódzkiego - aparatu pomocniczego (w ramach tzw. właściwości funkcjonalnej) wojewody jako organu administracji nie może wpływać (modyfikować) sposobu realizacji ustawowych kompetencji tego organu, w tym terminów ustawowych dla realizacji tych kompetencji.

Wojewoda jako jeden organ administracji rządowej faktycznie posiadał uchwałę, znał jej treść i mógł podjąć czynności nadzorcze. Skoro celem art. 90 i art. 91 usg jest umożliwienie kontroli legalności w terminie 30 dni, to ten cel został osiągnięty. W tym ujęciu rozdzielenie "komórki publikacyjnej" i "nadzorczej" jest wyłącznie technicznie i nie powinno obciążać Gminy. Zważywszy, że – jak zaznaczono wyżej – nadzór na samorządem powinien być wykonywany w ustawowych granicach czasowych.

W konsekwencji Wojewoda błędnie przyjął, że Uchwała została mu skutecznie doręczona dopiero 27 września 2024 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Prawidłowo zatem WSA uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z przekroczeniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 usg.

W zakresie sugestii autora skargi kasacyjnej o złożenie wniosku o przedstawienie przez NSA zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 1 ppsa, wskazać należy, że taka potrzeba nie zachodzi, ponieważ – jak wskazano wyżej – w omawianym problemie prawnym rozbieżności orzecznicze nie występują, a Wojewoda nie wykazał, że jest inaczej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzono od Wojewody na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (240 zł), na które składał się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który reprezentował Gminę przed sądem pierwszej instancji.