II SA/Po 1176/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-06	
Data wpływu	2015-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Barbara Drzazga /przewodniczący/
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Inne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 332; art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 194 ust. 1-3, art. 196 ust. 3; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 8; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej; oddala skargę	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania E. K., decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 193 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 332 – dalej: ustawa o wspieraniu rodziny) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (Dyrektora [...] w P., działającego z upoważnienia Starosty [...]) z dnia [...] 2015 r. znak [...], którą organ I instancji ustalił obowiązek solidarnego ponoszenia przez E. K. i P. K. miesięcznej opłaty w wysokości 1 857,77 zł, tj. średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie ich dziecka – A. K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, tj. A w [...].

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie [...] małoletnia A. K. od 10 września 2014 r. przebywa w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym A w [...]. Zgodnie z Komunikatem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 r., wydanym na podstawie art. 196 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny, miesięczne wydatki na utrzymanie w tej placówce od 1 kwietnia 2015 r. wynoszą 1 857,77 zł.

E. i P. K. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz z drugą córką i wnuczką. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę, jakie uzyskują oboje małżonkowie: P. K. w wysokości [...] zł miesięcznie (z tytułu pracy w [...]), E. K. w wysokości [...] zł miesięcznie. Łączny dochód rodziny wynosi [...] zł, tj. 1 624,93 zł na osobę.

Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") wskazał w podstawie prawnej decyzji przepisy art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 i art. 194 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) oraz § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu decyzji, oceniając prawnie ustalony stan faktyczny, Starosta stwierdził, że rodzice dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej są zobowiązani do solidarnego ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie ich dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, które w tym wypadku wynoszą 1 857,77 zł. Zarazem organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie występują okoliczności, które umożliwiałyby zwolnienie od ponoszenia opłaty, gdyż zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] 2012 r. odstąpienie od obciążania opłatą następuje, gdy dochód dla osoby w rodzinie nie przekracza 300% kryterium dochodowego, a ustalony dochód rodziny przekracza to kryterium na osobę w rodzinie (§ 7 ust. 1), które łącznie dla tej rodziny wynosi 1 368,00 zł (kwota stanowiąca 300% kryterium dochodowego, które dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł). Ponadto nie stwierdził zaistnienia innych, niezależnych od wysokości dochodu, podstaw do zwolnienia od poniesienia przedmiotowej opłaty, wymienianych w § 7 ust. 2 i 3 tej uchwały.

Zarazem organ poinformował strony, że na wniosek osoby zobowiązanej może zaległą odpłatność umorzyć w całości lub w części – łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności lub rozłożyć opłatę na raty.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosła E. K. (dalej również: "strona" lub "skarżąca"), podnosząc, że ustalona opłata jest zbyt wysoka, stanowiąc zbyt duże obciążenie dla rodziny, bowiem mąż, który pracuje za granicą, ponosi tam również wszystkie koszty utrzymania oraz podróży lotniczych i dojazdów do pracy. Strona domagała się umorzenia w całości lub w części ustalonej opłaty.

Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, przywołało treść art. 193 ust. 1, 2 i 6 ustawy o wspieraniu rodziny, wskazując na obowiązek solidarnego ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez rodziców dziecka umieszczonego w takiej placówce. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nałożył na radę powiatu obowiązek określenia, w drodze uchwały, szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

W tym zakresie Kolegium odwołało się do § 7 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] 2012 r., zgodnie z którym Starosta może odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jeżeli dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej albo dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej, nie przekracza 300% kryterium dochodowego. Ponadto wyjaśniło, że w myśl zaś ust. 2. i 3 tej uchwały Starosta może odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej mimo niespełnienia warunku wskazanego w ust. 1 uchwały, jeżeli okoliczności wskazują, że ponoszenie tej opłaty przez osobę zobowiązaną wiązać się będzie z niemożnością zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych tej osoby lub jej rodziny, a za okoliczności przemawiające za odstąpieniem od opłaty za pobyt w pieczy zastępczej, o których mowa w ust. 2 uważa się : 1) stwierdzenie długotrwałej choroby; 2) niepełnosprawność; 3) ponoszenie opłaty za pobyt innych dzieci w pieczy zastępczej, innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie i rehabilitację; 4) wielodzietność (wychowywanie co najmniej 3 dzieci); 5) samotne wychowywanie dziecka; 6) straty materialne powstałe w wyniku zdarzenia losowego.

Zdaniem Kolegium z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w przypadku rodziny K. nie występują okoliczności, które umożliwiałyby zastosowanie bonifikaty i odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym, gdyż po pierwsze dochód na osobę w rodzinie przekracza 300% kryterium dochodowego (1.624,93 zł – 1.368 zł = 256,93 zł), a po drugie nie występują żadne szczególne okoliczności określone w ust. 2 i 3 § 7 uchwały, które otwierałyby drogę do fakultatywnego odstąpienia od ustalenia opłaty.

W ocenie organu II instancji nie ma możliwości odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt A. K. w pieczy zastępczej, a zarazem ustawodawca nie przewidział możliwości ustalania odpłatności w innej wysokości niż średnie miesięczne koszty utrzymania w danej placówce.

Organ podkreślił, że wysokość dochodu ustalona przez organ I instancji, a stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia, znajduje odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w sprawie, a w szczególności w zaświadczeniu o wysokości dochodu E. K. oraz oświadczeniu o dochodach złożonym przez P. K. W tym zakresie Kolegium również wyjaśniło, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek, niezależnie od źródła ich pochodzenia.

W skardze na decyzję Kolegium E. K. domagała się jej uchylenia, podnosząc, że wraz z mężem wystąpiła z wnioskiem o jej umorzenie w całości lub w części. W uzasadnieniu podniosła, ze rodzina ponosi podwójne koszty utrzymania, jakie ponosi rodzina – a to w miejscu zamieszkania, jak i przez męża w miejscu wykonywania pracy (w [...]). W tym zakresie wskazała na wydatki, jakie ponosi rodzina w miejscu zamieszkania oraz mąż w [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. W ocenie organu okoliczności, na które wskazuje w skarżąca, czyli to, że jej mąż pracuje za granicą i że rodzina faktycznie ponosi podwójnie koszty związane z utrzymaniem mieszkania czy wyżywienia – nie uzasadniają odstąpienia od żądania opłaty czyjej umniejszenia.

Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. skarżąca podtrzymała wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Stosownie do powołanej regulacji za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą opłatę miesięczną w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (ust. 1 pkt 2), a za ponoszenie opłaty o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (ust. 2). Przepis ten stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (ust. 6). Opłatę, o której mowa we wskazanym art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej (art. 194 ust. 1 ustawy).

Ponadto, jak stanowi art. 194 ust. 2 powołanej ustawy, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3).

Mając na względzie powyższe przepisy, stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest dwuetapowe. W pierwszym postepowaniu, które jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, rolą starosty jest jedynie ustalenie wysokości odpłatności za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej i wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia tych opłat. W ramach tego postępowania starosta ustala solidarnie wobec rodziców dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy). Starosta zobowiązany jest również ocenić możliwości uzyskania od rodziców należnej opłaty. Jeżeli uzna, że rodzice nie są zdolni do ponoszenia odpłatności może, orzekając w tym trybie, rozważyć odstąpienie od ustalenia opłaty, uwzględniając szczegółowe warunki określone przez radę powiatu w stosownej uchwale.

W ramach tego postępowania starosta zobowiązany jest wskazać, jakie są średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w tej placówce opiekuńczo-wychowawczej, w której przebywa dziecko, a która to wysokość wydatków podlega ogłoszeniu przez właściwy organ (art. 196 ust. 3 powołanej ustawy). Przedmiotem tego postępowania administracyjnego jest bowiem jedynie kwestia ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Natomiast w kolejnym postępowaniu administracyjnym, które może zostać wszczęte na wniosek rodziców (lub jednego z nich) lub z urzędu, dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, starosta rozstrzyga o ewentualnym umorzeniu w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczeniu terminu płatności, rozłożeniu na raty opłaty z tytułu pobytu dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej. Trzeba wyraźnie podkreślić, że postępowanie to jest niezależne od postępowania o ustalenie opłaty. W ramach tego postępowania starosta ocenia, czy rodzice spełniają warunki określone w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 194 ust. 2 powołanej ustawy, do umorzenia opłaty, rozłożenia jej na raty, odroczenia terminu jej płatności, przy czym pamiętać należy, że stosownie do przepisu art. 194 ust. 3 tej ustawy może, lecz nie musi – nawet przy spełnieniu warunków określonych w uchwale – zastosować określone ulgi względem rodziców zobowiązanych do ponoszenia opłaty (uznanie administracyjne).

Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy, że rodzic dziecka powinien wiedzieć, że dopóty, dopóki jego dziecko przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest z mocy przepisów prawa obowiązany do ponoszenia opłaty do wysokości tzw. średniego miesięcznego kosztu utrzymania określonego stosownie do treści art. 196 powołanej ustawy. Obowiązek ten może zostać ograniczony bądź zniesiony tylko w wyjątkowych przypadkach określonych w przepisach prawa, w tym na warunkach określonych szczegółowo w uchwale rady powiatu i to w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Przechodząc do oceny okoliczności przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 196 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i komunikatem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 r. został ustalony średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym A w [...], w którym od 10 września 2014 r. przebywa małoletnia A. K. Wydatki te wynoszą 1 857,77 zł miesięcznie. Dodać należy, że jest to najniższa kwota spośród wszystkich ustalonych dla tego typu placówek na terenie powiatu [...]. Trafnie zatem organy przyjęły, że odpłatnością za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej należy obciążyć solidarnie oboje rodziców, tj. skarżącą i jej męża.

Odpowiednie rozważania organów dotyczące ustalonego dochodu na osobę w rodzinie, których skarżąca nie kwestionuje, jednoznacznie prowadziły do wniosku, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia przez Starostę na podstawie art. 194 ust. 3 powołanej ustawy od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 tej ustawy. Kolegium, w ślad za organem I instancji, jednoznacznie odniosło przesłanki wskazane w § 7 ust. 1, 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] 2012 r. do sytuacji rodziny skarżącej.

W szczególności w sprawie nie zaszły podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty ze względu na przesłankę z § 7 ust. 1 powołanej uchwały z uwagi na przekroczenie kwoty 300% kryterium dochodowego, ani też inne przesłanki wymienione w § 7 ust. 2 i 3 tej uchwały związane z niemożnością zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych rodziny. Trafnie też Kolegium zwróciło uwagę na sposób ustalania tego dochodu na podstawie art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163, z późn. zm.). Sama uchwała jednoznacznie na to wskazuje w § 1 pkt 1 i 4 przywołanej uchwały, zarazem modyfikując zasadę ustalania dochodu poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu dochodu na osobę w rodzinie w składzie rodziny nie uwzględnia się dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, jak również dzieci umieszczonych wcześniej w pieczy zastępczej (§ 2).

Sąd zauważa, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez Kolegium, doszło do zmiany wysokości kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, bowiem wynosi ono od 1 października 2015 r. 514 zł , a nie 456 zł, co wynika z § 1 pkt 1 lit. b i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058). Organ odwoławczy powinien był zatem uwzględnić zmianę stanu prawnego. Uchybienie to jednak nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nadal ustalona wysokość miesięcznego dochodu rodziny na osobę (1 624,23 zł) w sposób oczywisty przekracza 300% kryterium odchodowego, które w tym wypadku wynosi już 1 542 zł, a nie 1 368 zł.

Powołane w odwołaniu i skardze okoliczności nie uzasadniały również odstąpienia od ustalenia opłaty na podstawie przesłanek wymienionych w § 7 ust. 2 i 3 przywołanej uchwały, jak i nie mogły stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku strony, nie złożyła ona skutecznie wniosku o umorzenie w całości lub w części przedmiotowej opłaty, skoro w odwołaniu zakwestionowała nieostateczną decyzję organu I instancji. W takiej sytuacji nie istniał jeszcze obowiązek ponoszenia tej opłaty. W razie skutecznego wniesienia odwołania wniosek o zastosowanie określonych ulg w spłacie należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej może być bowiem skutecznie odniesiony dopiero do opłaty ustalonej decyzją ostateczną, zatem w tym wypadku jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy utrzyma w mocy lub zmieni decyzję organu I instancji. Zawarcie określonego żądania umorzenia należności należało z korzyścią dla strony interpretować w tym wypadku jako wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty. Uznanie odwołania strony za wniosek o zastosowanie określonych ulg w spłacie należności z tytułu przedmiotowej opłaty byłoby sprzeczne z intencją strony zakwestionowania decyzji organu I instancji, jak i niekorzystane dla niej, bowiem prowadziłoby do wniosku, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna już po upływie terminu do jej zaskarżenia i brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy ustalenia opłaty przez organ II instancji.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że zarzuty skargi odnoszące się do możliwości płatniczych skarżącej i sytuacji finansowej rodziny, w kontekście ewentualnego umorzenia (w całości lub w części) opłaty były chybione. Jak już wspomniano, rolą organów orzekających w postępowaniu o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie było rozstrzyganie, czy sytuacja materialna rodziców dziecka pozwala na umorzenie opłaty lub zastosowanie innej ulgi, a jedynie, czy zasadne jest odstąpienie od jej ustalenia. Pozostałe kwestie mogą zaś być badane w ramach nowego postępowania dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Wobec powyższego należy wyjaśnić, że strona powinna skierować do Starosty odpowiedni (odrębny) wniosek o zastosowanie ulgi w spłacie należności, powołując okoliczności wskazane w odwołaniu i skardze do tutejszego Sądu.

Ustalenia faktyczne organów i rozstrzygnięcia prawne nie naruszały przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ani przywołanych przepisów prawa materialnego, w tym uchwały Rady Powiatu w P. – z wyżej omówionym wyjątkiem, który nie miał doniosłego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji spełniają zaś warunki art. 107 § 3 K.p.a., umożliwiając pełną kontrolę podjętych rozstrzygnięć administracyjnych.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.