II SA/Wr 700/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-01-13	
Data wpływu	2014-10-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anna Siedlecka
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Organizacje społeczne	
Sygn. powiązane	II OSK 1248/15	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 79 poz 855;  art. 40; Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Wojewody D. z dnia ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji mechaniczno-biologicznej przetwarzania odpadów komunalnych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 umorzył postępowanie odwoławcze. Według uzasadnienia postępowanie toczyło się w sprawie pozwolenia na budowę instalacji mechaniczno– biologicznej przetwarzania odpadów komunalnych. W postępowaniu tym starosta postanowieniem z dnia 10 czerwca 2014 r. dopuścił skarżące stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Jednak jak wskazał organ, w postępowaniu zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nie stosował się art. 31 k.p.a. Nie zachodził wyjątek przewidziany w art. 28 ust. 4 p.b., gdyż w postępowaniu nie był wymagany udział społeczeństwa (ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz. U. z 2013 r., poz. 1235). Organ powołał art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 44, art. 61 ust. 1 i art. 88 ust. 1 tej ustawy. W nin. sprawie nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie został złożony wniosek z art. 88 ust. 1 ustawy, zaś we wniosku inwestora nie stwierdzono zmian względem wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji środowiskowej z dnia 16 września 2013 r. nie został nałożony obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach nin. postępowania. Postępowanie to nie wymagało więc udziału społeczeństwa (por. wyrok II OSK 1085/11). Postanowienie o dopuszczeniu skarżącego nie miało więc uzasadnionych podstaw. Nie wiąże ono jednak organu odwoławczego, który samodzielnie bada legitymację procesową wnoszącego odwołanie. Skoro skarżącemu nie przysługuje status podmiotu na prawach strony, a więc i prawo złożenia odwołania, to należało postępowanie odwoławcze umorzyć.

W skardze do sądu administracyjnego skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 138 § 1 pkt 3, art. 7 i art. 77, art. 15 i art. 8 k.p.a. oraz wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący powołał orzecznictwo sądowe na temat przysługiwania odwołania podmiotowi uznanemu za stronę w pierwszej instancji i będącemu adresatem decyzji. Odnosi się ono do sytuacji skarżącego w nin. postępowaniu. Skarżący podniósł, że niezależnie od tego, czy został uznany za stronę przez organ, organ miał obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie. Naruszona została zasada dwuinstancyjności, gdyż odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie jest zaskarżalna, zaś skarżącego pozbawiono uprawnienia do kontroli zasadności odmowy uznania go za stronę na etapie postępowania odwoławczego. Sama możność wniesienia skargi nie realizuje postulatu dwuinstancyjności. Zmiana stanowiska w kwestii uprawnień skarżącego w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych narusza zasadę z art. 8 k.p.a. Skarżący jako strona formalna był uprawniony do złożenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy odnieść się skrótowo do nowego stanowiska prawnego sądu odwoławczego w kwestii udziału stowarzyszenia zwykłego. W wyroku (zapewne postanowieniu) II OSK 716/14 NSA zajął się oceną legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego, jako kwestią zasadniczą w sprawie. Sąd ten nie wyjaśnił jednak, co rozumie pod pojęciem legitymacji procesowej i dlaczego ocena w tej kwestii miała zasadnicze znaczenie dla zagadnienia dopuszczalności skargi. NSA wskazał, że stowarzyszenie zwykłe nie ma organów (art. 43 pkt 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 nie przewiduje stosowania art. 10 i art. 11 tej ustawy do takich stowarzyszeń), jednak posiada wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ustawy) oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy). NSA podkreślił, że stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje zdolność sądowa (art. 25 § 2 i 4 p.p.s.a.). Zagadnienia tego nie rozwinął. Nie zostało dopowiedziane, że stowarzyszenie zwykłe stanowi jednostkę organizacyjną, zaś konsekwencją zdolności sądowej jest posiadanie przez stowarzyszenie ponadto zdolności procesowej (obie te zdolności mogą się rozdzielać jedynie w przypadkach osób fizycznych). Kolejno, w dosyć zaskakujący sposób NSA przystąpił do omawiania statusu stowarzyszenia w prawie cywilnym, powołując wyrok I CSK 234/12, głoszący że podmiotami praw i obowiązków cywilnoprawnych są członkowie stowarzyszenia, a nie samo stowarzyszenie. NSA nie wyjaśnił, dlaczego ma z tego wynikać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie stowarzyszenia. Według NSA uprawnionym do złożenia skargi nie jest stowarzyszenie mające zdolność sądową i procesową, lecz założyciele czy członkowie stowarzyszenia. Powinnością sądu jest sprawdzenie legitymacji tych osób, która nie wynika z samego regulaminu, lecz "dokumentów" (postanowienie II OSK 2687/12). Kolejno NSA powrócił jednak do stanowiska, że stroną jest stowarzyszenie, które podejmuje czynności procesowe przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 p.p.s.a.). Według NSA osobą taką nie jest przedstawiciel (art. 40 ust. 2 ustawy) i nadal powołał tutaj argumentację z zakresu prawa cywilnego (podane postanowienie SN nie miało zapewne sygnatury sądu apelacyjnego I A Ca 214/01 publ. OSA 203 z. 1, poz. 1). W końcu NSA wyraził pogląd, że pełnomocnictwo procesowe udzielone przez stowarzyszenie powinno być podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia. Skoro tak nie było, zaś WSA stosował art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 29 p.p.s.a., chociaż skargi nie odrzucił, to skargę odrzucił sąd odwoławczy. Poprzednio w innym wyroku (II OSK 2525/12) sąd odwoławczy dopatrzył się nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) i zawarł w nim identyczny wywód prawny. Wyrażono tam oryginalny pogląd prawny, że uprawnienie do złożenia skargi (to chyba jest ta powołana "legitymacja procesowa") przysługuje nie stronie (stowarzyszeniu mającemu zdolność sądową i procesową), lecz założycielom lub członkom stowarzyszenia. NSA uchylając wyrok WSA zalecił ponowną ocenę formalną skargi stowarzyszenia, przy uwzględnieniu kwestii legitymacji procesowej stowarzyszenia według ocen NSA.

Podobny wywód prawny znalazł się w postanowieniu II OSK 114/13, uchylającym wyrok WSA i odrzucającym skargę na podstawie tym razem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) złożył za stowarzyszenie jego sekretarz, zaś pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu udzielił przedstawiciel. Miało to oznaczać, że "stowarzyszenie nie posiadało właściwej legitymacji skargowej".

Wskazane orzecznictwo wywołało już pewne następstwa (patrz wyrok II SA/Bk 489/14 w nawiązaniu do postanowienia II OSK 2687/12) w postaci uchylenia decyzji organów przez WSA, skoro stowarzyszenie również w postępowaniu administracyjnym nie było należycie reprezentowane i należało "zweryfikować prawidłowość legitymacji stowarzyszenia do bycia stroną postępowania administracyjnego".

Oczywiście nie ma potrzeby bliżej wyjaśniać, że z wyroku I CSK 234/12 omawiającego status stowarzyszenia zwykłego w obrocie cywilnoprawnym, nie wynikają żadne skutki procesowe dla oceny udziału stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Podobne orzecznictwo SN dotyczy wspólnoty mieszkaniowej i być może doczekamy się faktycznego wykluczenia i tej strony z udziału w postępowaniach prawnych przez NSA.

O znaczeniu uchylenia art. 64 § 2 k.p.c. traktuje orzeczenie SN V CSK 98/13, ale znowu można zapytać, a co to ma obchodzić organy i sądy administracyjne. Czy jest to powód do zmiany dotychczasowej ustabilizowanej praktyki orzeczniczej i jednolitej wykładni k.p.a. i p.p.s.a., a może tylko do dyskusji nad potrzebą ewentualnej nowelizacji tych ustaw (por. wyrok II OSK 225/10, II SA/Wr 69/09). Nie wiadomo dlaczego NSA ma powtarzać odosobnione i niezgodnie z przeważającym piśmiennictwem prawniczym na temat statusu stowarzyszenia zwykłego poglądy SN, dotyczące zresztą zupełnie odrębnych zagadnień z zakresu prawa cywilnego lub prawa postępowania cywilnego. Istotne jest rozważenie kwestii celowości zmiany utrwalonego orzecznictwa i poglądów naukowych w omawianej kwestii, wyrażonych na gruncie naszych ustaw procesowych. Należy powtórzyć postulat, aby zagadnienia udziału w postępowaniach prawnych tworów społecznych nie będących osobami podejmować dopiero po przeczytaniu ze zrozumieniem książki M. Sawczuka "Zdolność procesowa" oraz dot. tej tematyki prac naukowych W. Broniewicza. Nie powinno przeszkadzać, że są to pozycje z lat 60-tych ub. wieku, gdyż dobra myśl tam zawarta nie straciła na aktualności. Można w skrócie powtórzyć, że wzgląd czysto praktyczny decyduje o dopuszczeniu do udziału w postępowaniach prawnych tworu społecznego nie będącego osobą, jako strony formalnej. Panuje zgoda, że rzeczywistymi stronami są osoby ukryte za fasadą tej strony formalnej i ich dotyczy postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy, jako stron materialnych. Zbiorowość ta stanowi jedną stronę, reprezentowaną przez jakiegoś przedstawiciela (np. art. 40 ust. 2 ustawy). Zaprzeczeniem tej konstrukcji procesowej jest pozorne uznanie za stronę danego tworu społecznego (np. stowarzyszenia), aby następnie wymagać udziału w postępowaniu wszystkich osób zorganizowanych w tym tworze. W rzeczywistości następuje w ten sposób zanegowanie pozycji strony w odniesieniu do tego tworu, a przez to piętrzenie trudności procesowych, którym zaradzić miało dopuszczenie strony formalnej. Budowanie takich koncepcji sprzeciwiających się ustawie i racjonalności przyjętych w niej rozwiązań powinno być zjawiskiem wyjątkowym i naprawdę wnikliwie uzasadnionym. Procedura ma być skuteczna, szybka i zrozumiała dla podsądnych oraz sędziów niższych instancji i urzędników. Nikt do tej pory nie twierdził, że udział w postępowaniach prawnych stowarzyszeń zwykłych reprezentowanych przez przedstawicieli narusza jakieś zasady, wartości czy interesy. Być może należało wprost powiedzieć, że od pewnego czasu NSA nie życzy sobie udziału stowarzyszeń zwykłych w postępowaniach prawnych. Skoro NSA nadal nie neguje zdolności sądowej i procesowej stowarzyszenia zwykłego, to oczywiście kwestią jedynie wymagającą rozważenia jest sposób stosowania art. 28 § 1 p.p.s.a. W przypadku stowarzyszenia, jak wiadomo, pewna grupa osób fizycznych organizuje się i wyłania swojego "przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie" (art. 40 ust. 2, art. 42, art. 43 ustawy). Jednak sądy i organy mają tym ludziom powiedzieć, że to nieprawda. Nie wyłoniliście przedstawiciela reprezentującego was na zewnątrz. Macie go wyłaniać każdorazowo do załatwienia każdej sprawy, albo wasza sprawa nie zostanie załatwiona. W ocenie Sądu do nowej wykładni art. 28 § 1 p.p.s.a. nie ma żadnych podstaw, a w szczególności mających wynikać z orzecznictw SN. Oczywiście Sąd musiał dostosować swoje czynności w nin. sprawie do nowego stanowiska NSA, niezależnie od jego oceny.

Skarga w nin. sprawie była bezzasadna.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udział organizacji społecznych jest co do zasady ustawowo wyłączony (art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Wyjątkowo ustawa dopuszcza udział organizacji ekologicznych (art. 28 ust. 4 prawa budowlanego i art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku...). Jednak uczestniczą one w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, do których postępowanie w nin. sprawie nie zaliczało się. Organ dokonał prawidłowej kontroli wniosku inwestora i oceny, że nie zostały w nim dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Udział społeczeństwa w sprawach pozwolenia na budowę wymagany jest wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej). Przypadki te określa art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, które w nin. sprawie nie zachodziły. Organ przekonująco uzasadnił ocenę, że postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa. Organ trafnie powołał stanowisko prawne omówione w wyroku II OSK 1085/11, akceptowane przez Sąd. W szczególności bezzasadne były zarzuty skargi dotyczące braku uprawnienia organu odwoławczego do kontroli legitymacji odwołującego się stowarzyszenia i uwzględnienia, że bezpodstawnie zostało ono dopuszczone do udziału w postępowaniu. Skoro organ niewadliwie ustalił, że dopuszczenie organizacji ekologicznej nastąpiło z naruszeniem powołanych wyżej przepisów i odwołanie złożone zostało przez podmiot, któremu prawa strony nie przysługiwały, to nie mógł następnie przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Podobnie postępuje organ w odniesieniu do podmiotów bezpodstawnie uznanych za strony w pierwszej instancji. Powołane w skardze orzecznictwo sądowe dotyczące sytuacji podmiotów błędnie uznanych za strony i adresatów decyzji, nie odnosiło się do sytuacji skarżącego.

W tej sytuacji nie było podstaw do realizowania przez organ zasady z art. 15 k.p.a. oraz stosowania art. 7 i art. 77 k.p.a. w postulowany w skardze sposób.

Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.