II OSK 1930/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-12	
Data wpływu	2022-09-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 9/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Oddalono skargę kasacyjną w części	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 9/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r. nr XXXIV/868/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" 1. prostuje oczywistą omyłkę zawartą w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce błędnie oznaczonej daty wydania zaskarżonej uchwały "20 stycznia 2020" wpisuje "22 stycznia 2020 r.", 2. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 7 ust. 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części oddala skargę, 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 950,00 (dziewięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 9/22 oddalił skargę P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r., nr XXXIV/868/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – os Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" (w wyroku określono datę zaskarżonej uchwały: 20 stycznia 2020 r.).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skarżąca wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r., nr XXXIV/868/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – os Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 940, dalej: "plan miejscowy", "uchwała") w części, tj. w zakresie § 7 ust. 8 uchwały. Uchwale w zaskarżonej części zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz.1130, dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 604, dalej: "ustawa z 7 maja 2010 r.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej poprzez wprowadzenie nieistniejącego w prawie pojęcia "budynki usług oświaty i wychowania";

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania praktycznie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej "u.g.n.") także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3) art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z 7 maja 2010 r. w związku z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 34, dalej: "P.t.") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670; obecnie Dz. U. 2024 r. 1557; dalej: "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 236, dalej: "P.p.") w związku z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Wskazano w niej, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. nie może być rozumiany w taki sposób, że postanowienia planu miejscowego nie mogą zawierać zakazów lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na określonym terenie. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale zakazy lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej nie obejmują swoim zakresem całego obszaru objętego planem miejscowym.

Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, że obszar planu charakteryzuje się tym, że obejmuje on tereny objęte naturalnym spadkiem, ciągnącym się od ul. Bora Komorowskiego i ul. Andersa, aż do al. Jana Pawła II. Wprowadzone na podstawie § 7 ust. 8 uchwały zakazy: lokalizacji masztów z zakresu łączności publicznej, lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na budynkach mieszkalnych lub budynkach usług oświaty i wychowania oraz lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej w obrębie strefy ochrony widoku zostały wprowadzone ze względu na ochronę ładu przestrzennego i ekspozycję terenu dawnego pasa startowego, który ma służyć jako przestrzeń publiczna dla mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi "zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej)" wymienione w § 7 ust. 8 zaskarżonej uchwały nie budzą zastrzeżeń, nie są arbitralne i są prawnie dopuszczalne. Skarżąca ma możliwość lokalizowania anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności w innych miejscach, o których stanowi plan. Wprowadzone zakazy nie naruszają art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r., gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję.

W ocenie Sądu w sprawie niezmiernie istotna jest specyfika obszaru objętego planem miejscowym, bowiem obszar planu charakteryzuje się tym, że obejmuje tereny objęte naturalnym spadkiem, ciągnącym się od ul. Bora Komorowskiego i ul. Andersa, aż do al. Jana Pawła II. Wprowadzone na podstawie § 7 ust. 8 uchwały zakazy: lokalizacji masztów z zakresu łączności publicznej, lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na budynkach mieszkalnych lub budynkach usług oświaty i wychowania oraz lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej w obrębie strefy ochrony widoku zostały wprowadzone ze względu ochronę ładu przestrzennego i ekspozycję terenu dawnego pasa startowego, który ma służyć jako przestrzeń publiczna dla mieszkańców. Sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko z czerwca 2019 r. zwraca uwagę na nieuchronne dogęszczanie istniejącej zabudowy wraz ze wzmożeniem wszystkich oddziaływań jakie generują funkcje mieszkaniowe, usługowe i komunikacyjne. W tej sytuacji potrzebny jest rozwój terenów zieleni oraz ogólnodostępnych przestrzeni pełniących funkcje rekreacyjno- wypoczynkowe oraz sprzyjających pogłębianiu więzi społecznych. Przydatne do tego są wszystkie niezabudowane dostępne publicznie przestrzenie, ale także tereny i obiekty dawnego lotniska Rakowice - Czyżyny. Jako szczególnie predysponowane do stworzenia nowych ogólnodostępnych terenów zieleni publicznej został oznaczony w planie miejscowym fragment obejmujący pozostałości dawnych ogrodów działkowych przy ul. Orlińskiego, a także teren objęty wpisem do rejestru zabytków (teren z możliwością wprowadzenia w istniejących zabytkowych obiektach funkcji usługowych związane z kulturą ew. obsługa terenów parkowych) oraz tereny obecnie niezagospodarowane w rejonie zespołu budynków usługowych w bezpośrednim sąsiedztwie pasa startowego, te fragmenty wraz z terenem pasa startowego tworzą jedną funkcjonalną całość. Dlatego w obszarze planu dopuszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami U.15 i U.16. Na podstawie ustaleń uchwały, objęto ochroną również oznaczony na rysunku planu zabytek ujęty w gminnej ewidencji zabytków - pas startowy dawnego lotniska Rakowice - Czyżyny na os. Dywizjonu 303, os. 2 Pułku Lotniczego, przy ul. Izydora Stella-Sawickiego. W ramach ochrony widokowej pasa startowego wyznaczono w planie miejscowym (zarówno na rysunku, jak i w tekście planu) strefę ochrony widoku, w której obowiązuje zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej.

Sąd uznał, że te szczególne cechy obszaru zostały wykazane w dokumentacji planistycznej. Zapisy dotyczące ochrony ogólnodostępnych przestrzeni pełniących funkcje rekreacyjno - wypoczynkowe przed naporem inwestycyjnym zasługują na pełną aprobatę, bowiem chronią walory estetyczne krajobrazu. Wprowadzone w planie nakazy uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r., gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie tych przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego uniemożliwiają jakiejkolwiek spółce telekomunikacyjnej, w tym skarżącej, prowadzenie działalności w zakresie związanym z realizacją infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w ustawie z 7 maja 2010 r.

Ponadto Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad poprawnej legislacji. Zaskarżone zapisy § 7 ust. 8 planu miejscowego nie zawierają pojęć wieloznacznych i uznaniowych. Wykładnia językowa i celowościowa tych zapisów prowadzi bowiem do konkluzji, że lokalizacja urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej musi spełniać warunki wynikające z ustaleń planu, tj. musi spełniać warunki wyznaczone dla poszczególnych obszarów planu. Pojęcie "budynki usług oświaty i wychowania" nie można uznać za niezdefiniowane, przyjęta w uchwale terminologia nie może być oceniona jako naruszająca zasady poprawnej legislacji, tym bardziej że wbrew twierdzeniom skargi wykładnia tego pojęcia nie nastręcza żadnych trudności, gdyż cele oświaty i rodzaje placówek oświatowych zostały określone w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, ze zm.; obecnie Dz. U. 2024 r. poz. 737).

Zdaniem Sądu konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) na terenie Gminy Kraków została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkie podmioty (uczestników procesów inwestycyjnych, władze publiczne, nabywców i świadczących usługi telekomunikacyjne), do których odnoszą się ustanowione zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Podmioty podobne (określonej kategorii) poddane są podobnym sytuacjom prawnym.

Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca wskazała na naruszenie:

1) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego z jednoczesnym błędnym przyjęciem, że ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu miejscowego stacji bazowych telefonii komórkowej nie zostały wprowadzone uchwałą, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1:

a) wprowadzenie pozytywnej lokalizacji, tj. błędne uznanie, że prawidłowe jest, aby inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej mogły być lokalizowane tylko w sugerowanej, bardzo ograniczonej lokalizacji;

b) wyłączenie dla całego terenu planu miejscowego większości inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej za wyjątkiem ich arbitralnej lokalizacji;

2) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

3) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego odniesiono do:

1) art. 151 w powiązaniu do art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały nie budzą wątpliwości i są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznane skargi. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przedstawił argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej powołano liczne przepisy rangi konstytucyjnej i ustawowej mające uzasadniać zgłoszone zarzuty ich naruszenia. Nie obejmują one wszystkich zagadnień zarówno materialnych, jak i procesowych związanych z postępowaniem planistycznym, którego finalnym rezultatem jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 2 P.p.s.a.) kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku należało przeprowadzić biorąc pod uwagę przytoczone i uzasadnione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Przyjdzie już na wstępie zauważyć, że podstawami kasacyjnymi nie został objęty żaden przepis uchwały w sprawie planu miejscowego, w tym § 7 ust. 8 pkt 1 - 5, tj. w zakresie zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji, co już z tego powodu osłabia skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej, do czego wypadnie jeszcze nawiązać. Jednakże część zgłoszonych zarzutów okazała się usprawiedliwiona, dlatego skarga kasacyjna został częściowo uwzględniona.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, co do zasady należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W planie miejscowym, będącym aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), następuje przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Organy gminy kształtując na swym terenie politykę przestrzenną obowiązane są przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę swych działań, a w procedurze zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego winny uwzględniać wymagania określone w ustawach, w tym te wyszczególnione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W odniesieniu do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (art. 6 pkt 1 u.g.n.), zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r., plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania tych inwestycji, jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotą regulacji zawartej w art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. niewątpliwie było stworzenie warunków prawnych mających na celu dalszy rozwój telekomunikacyjnej infrastruktury technicznej, jej modernizację i budowę (rozbudowę) nowych systemów.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia powołanego ostatnio przepisu należy stwierdzić, że przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. zakaz nie ma charakteru absolutnego w tym sensie, że dopuszcza jednak wprowadzenie w planie miejscowym pewnych ograniczeń co do rozmieszczenia obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych, ich rodzaju z uwagi na miejsca, w której mają być lokalizowane lub zapewniających ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Plan miejscowy nie może jedynie wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych (zob. wyroki NSA z: 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3131/18, LEX nr 2785868, 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2100/18, LEX nr 3096473, 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1618/18, LEX nr 3266014). Gmina, ustalając na obszarze objętym planem miejscowym przeznaczenie konkretnego terenu i określając sposoby jego zagospodarowania, w ramach władztwa planistycznego nie traci więc kompetencji uchwałodawczej, jeśli chodzi o rozmieszczenie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, tyle tylko, że obowiązana jest uwzględniać powyższe ograniczenia. W art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. nakazano zresztą respektowanie tych ograniczeń podczas lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1508/17, LEX nr 2675851). W przypadku każdego aktu planistycznego gmina, zgodnie z zasadą proporcjonalności, winna jednak ważyć interes publiczny i interes prywatny, w tym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, unikać nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości, a dokonana ingerencja musi pozostać w odpowiedniej proporcji do celu, z powodu którego zamierza ustanowić określone ograniczenia. Wprowadzone w planie miejscowym zakazy i ograniczenia muszą zatem mieć swoje uzasadnienie w dokumentacji prac planistycznych, co pozwala na ocenę ich celowości z punktu widzenia chronionych wartości.

Mając na uwadze przedstawione spostrzeżenia nie można w pełni zgodzić się z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. w związku z przywołanymi przepisami u.p.z.p., skonstruowanym przy uwzględnieniu jedynie treści tych przepisów na płaszczyźnie literalnej, całkowicie pomijając znaczenie systemowe, funkcjonalne i celowościowe. Tym samym ustalenia uchwały rady gminy wprowadzające na obszarze objętym planem miejscowym ograniczenia w lokalizowaniu obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych, z zastrzeżeniem, że znajduje to pełne oparcie w dokumentacji prac planistycznych, nie naruszają ani art. 15 ust. 2 pkt 10, ani art. 1 pkt 2 pkt 10 u.p.z.p., objętych także podstawami kasacyjnymi.

Bezzasadne są zarzuty kasacyjne odniesione do przytoczonych w niej przepisów konstytucyjnych i ustawowych mające wykazać niezgodność z "zasadami tworzenia aktów prawa miejscowego" kwestionowanej części uchwały w sprawie planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor sprecyzował, że chodzi o fragment § 7 ust. 8 pkt 2 uchwały, w którym jest mowa o "budynkach usług oświaty i wychowania", na których wprowadzono zakaz lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. NSA w składzie orzekającym podziela pogląd pełnomocnika skarżącego, skądinąd słuszny, że akty prawne nie mogą zawierać sformułowań wieloznacznych, niedookreślonych, stwarzających wątpliwości interpretacyjne. NSA nie dostrzega jednak dostatecznych racji by stwierdzić, że omawiany zwrot, pomimo posłużenia się przez uchwałodawcę lokalnego nieprecyzyjnym wyrażeniem (zbędne użycie słowa "usług") powoduje takie skutki. Zwrot "budynki usług oświaty i wychowania" należy rozumieć jako budynki przeznaczone na potrzeby oświaty i wychowania (budynki użyteczności publicznej). Posługuje się tym wyrażeniem § 3 pkt 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.), a takie rozumienie tego przepisu jest obowiązujące w szeroko pojmowanym procesie inwestycyjnym, w tym - co zaakcentował pełnomocnik skarżącej - w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Trafnie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że nie zachodzą wątpliwości co do treści normotwórczej tego zwrotu, wyprowadzając ten wniosek dodatkowo odwołując się do regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, ze zm.).

Nie można również zgodzić się z zarzutem, że nie znajdują usprawiedliwienia ustalenia planu miejscowego wprowadzające zakaz lokalizacji: wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, inwestycji z zakresu łączności publicznej w terenach zabudowy usługowej w dwóch jednostkach oznaczonych symbolem U (nr 15 i 16) oraz w obrębie strefy widoku (§ 7 ust. 8 odpowiednio pkt 1, 3 i 4). Wraz z przedstawieniem Radzie Miejskiej projektu uchwały w części graficznej i tekstowej organ sporządzający projekt dołączył dokumentację prac planistycznych, w tym m.in. Uzasadnienie rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Prognozę oddziaływania na środowisko, zawierające również opis terenów na obszarze objętym planem. Z uchwały (§ 1 ust. 2 i 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 13) i dokumentacji prac planistycznych wynika, że są to tereny o łącznej powierzchni 130.13 ha, położone na północny-wschód od centrum miasta, w odległości ok. 5 km od Rynku Głównego, obszar objęty planem ograniczony jest ze wszystkich stron ruchliwymi ulicami. Bilans powierzchni terenów na tym obszarze (s. 15 Uzasadnienia rozwiązań, s. 43 Prognozy) wskazuje m.in., że 42 jednostki oznaczone symbolem MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) zajmują 40,86 % powierzchni, 8 jednostek oznaczonych symbolem MW/U (tereny zabudowy wielorodzinnej lub usługowej) – 1,60 % powierzchni, 20 jednostek oznaczonych symbolem U (tereny zabudowy usługowej) – 6,50 % powierzchni, 8 jednostek oznaczonych symbolem Uo (tereny zabudowy usługowej z zakresu omówionych już wyżej usług oświaty i wychowania) – 5,89% powierzchni. Ponadto przez środek obszaru przebiega fragment pasa startowego dawnego lotniska Rakowice – Czyżyny z dawnym hangarem i otoczeniem obejmującym pozostałości zespołu lotniskowego (pas startowy oznaczony symbolem E1, ujęty został w gminnej ewidencji zabytków). Kształt przestrzenny obszaru objętego planem jest uregulowany istniejącym stanem zagospodarowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo niepełnego umotywowania przez Sąd pierwszej instancji zasadności wprowadzenia w planie miejscowym wymienionych na wstępie trzech zakazów, co wytknięto w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu odniesionego do art. 141 § 4 P.p.s.a., znajdują one usprawiedliwienie w dokumentacji prac planistycznych.

Zakazy w obrębie strefy ochrony widoku (symbol E1 - strefa ochrony konserwatorskiej) uzasadnione są potrzebą objęcia ochroną obszarową obiektu, o znaczeniu już historycznym, wpisanym do gminnej ewidencji zabytków. Fakt umieszczenia pasa startowego dawnego lotniska w tej ewidencji obligował organy do uwzględnienia tego wpisu w trakcie prac planistycznych. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną poza formalnym zgłoszeniem zarzutu w tym zakresie nie przedstawił jednak argumentacji mającej wykazać bezpodstawność objęcia ochroną obszarową tego obiektu w sposób wynikający z ustaleń planu miejscowego (§ 9 ust. 2, § 30 ust. 4 - 6, § 31 ust. 4 - 6). Istniały także powody do wprowadzenia zakazu lokalizacji masztów wolnostojących, znajduje to umocowanie w przedstawionych w Uzasadnieniu rozwiązań celach planu uwzględniających kierunki polityki przestrzennej, przyjętymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W trakcie procedury planistycznej rozważana była kwestia wprowadzenia zakazu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej w terenach zabudowy usługowej. Uznano, że ma to swoje uzasadnienie, lecz wyłącznie w odniesieniu do niewielkiego terenu w dwóch jednostkach oznaczonych symbolami U.15 i U.16. Nie znaleziono zaś podstaw do wyłączenia lokalizacji tych inwestycji na pozostałych terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową w osiemnastu jednostkach oznaczonych symbolem U. Nie sposób więc podzielić racji pełnomocnika skarżącej, by tego rodzaju ustalenie (wyłączenie możliwości lokalizacji na terenie dwóch jednostek) w odniesieniu do zabudowy usługowej stanowiło nadużycie władztwa planistycznego i świadczyło o naruszeniu zasady proporcjonalności.

Należało również mieć na względzie, że wprowadzone w planie miejscowym zakazy nie oznaczają całkowitego zakazu realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej. Trafnie zauważył organ, że dalsze postanowienia planu miejscowego (§ 14 ust. 8) przewidują - w zakresie telekomunikacji - zaspokojenie potrzeb odbiorców w oparciu o istniejąca już infrastrukturę telekomunikacyjną i przez rozbudowę lub budowę nowych obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych, uwzględniając pozostałe ustalenia planu.

Zasadnie jednak zarzucił pełnomocnik, że wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na całym obszarze objętym planem miejscowym na budynkach mieszkalnych i budynkach oświaty i wychowania nie zostało w żaden sposób uzasadnione, nie znajduje też jakiegokolwiek usprawiedliwienia w przedstawionej dokumentacji prac planistycznych. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi, że pomimo zgłoszenia zarzutu w skardze, organ ani w udzielonej odpowiedzi, ani w piśmie w toku postępowania sądowego nie odniósł się do tej kwestii, nie wyjaśnił, dlaczego zakaz dotyczy wszystkich 42 jednostek o symbolu MW o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, wszystkich 8 jednostek o symbolu MW/U o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami wielorodzinnymi (w zakresie odnoszącym się do budynków mieszkalnych) i wszystkich 8 jednostek o symbolu Uo o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi z zakresu oświaty i wychowania. Jak wskazano, tereny te obejmują łącznie prawie połowę obszaru objętego planem miejscowym, w zdecydowanej większości obejmują zabudowę dwóch osiedli z lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku w technologii wielkopłytowej i dwóch innych z późniejszego okresu (s. 5 Uzasadnienia rozwiązań). Rodzi się zatem wątpliwość, jakie względy, np. dotyczące bezpieczeństwa, porządku publicznego, czy też ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków itp. albo wynikające z przepisów odrębnych zdecydowały o wprowadzeniu całkowitego zakazu lokalizacji obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych na budynkach mieszkalnych, oświaty i wychowania na tych terenach. Co do zasady dopuszczalna jest lokalizacja urządzeń z zakresu łączności publicznej na terenach zabudowy mieszkaniowej (zob. wyroki NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1623/20, LEX nr 3572744, 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1710/20, LEX nr 3572823). Odnosząc się do uwagi zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do konieczności uwzględnienia wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, a zatem także zabudowy mieszkaniowej, usługowej, oświaty i wychowania należy stwierdzić, że poza podstawami kasacyjnymi znalazły się przepisy planu (szereg przepisów) określające te maksymalne wysokości. Zwalnia to tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, będący związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), od obowiązku ustosunkowania się do tego zarzutu. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do snucia przypuszczeń, domyślania się, którego konkretnego przepisu uchwały w sprawie planu miejscowego określającego maksymalną wysokość zabudowy w poszczególnych jednostkach urbanistycznych dotyczy podstawa kasacji.

Skarga kasacyjna zawiera nadto zarzut odnoszący się do konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Należy stwierdzić, że istotnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich postawionych w skardze zarzutów, nie umotywował także w pełni, dlaczego uznał, że wprowadzony zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na całym obszarze objętym planem miejscowym na budynkach mieszkalnych i budynkach oświaty i wychowania nie narusza prawa. Tym niemniej, zdaniem NSA w składzie orzekającym, to uchybienie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wywiera wpływu na finalny wynik sprawy. Z całokształtu rozważań sądu można bowiem poznać racje, jakimi się kierował oddalając skargę, redakcja uzasadnienia wyroku nie utrudniła skarżącej sformułowania zarzutów pod jego adresem, wreszcie nie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie właściwej kontroli instancyjnej.

Z tych wszystkich względów należało dojść do wniosku, że usprawiedliwiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej odniesiony do art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z 2010 r. lecz jedynie w części w jakim dotyczy zakazu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym planem miejscowym na budynkach mieszkalnych i budynkach oświaty i wychowania. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie oddalił skargę, tymczasem powinien ją uwzględnić. Skoro istota sprawy jest wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 7 ust. 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części, stosownie do art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Jednocześnie oddalił skargę kasacyjną w dalej idącym zakresie na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania, stosownie do wyniku sprawy, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej częściowy zwrot kosztów postępowania sądowego (opłatą sądowa za obie instancje i częściowe wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym).

Jednocześnie należało sprostować z urzędu, na podstawie art. 157 § 3 P.p.s.a., oczywistą omyłkę zawartą w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie daty wydania zaskarżonej uchwały przez zastąpienie błędnie oznaczonej daty "20 stycznia 2020 r." prawidłową "22 stycznia 2020 r."