Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska - Guziuk po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 727/22 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2022 r. nr WOP.7722.189.2021.JS w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 marca 2023 r., II SA/Gd 727/22, w wyniku rozpoznania skargi A.B., uchylił zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 24 czerwca 2022 r., nr WOP.7722.189.2021.JS, a także poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 17 września 2021 r., nr PINB. 5160.11.2021.MB, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymał prowadzenie samowolnej budowy budynku typu namiot o konstrukcji stalowej pokrytego brezentem, wzniesionego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w U. oraz poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

PWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek;

2) błędną wykładnię art. 52 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych należy skierować do inwestora również wtedy, gdy roboty budowlane zostały zakończone.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 29 czerwca 2023 r. A.B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii z 8 listopada 2022 r. dotyczącej ustalenia rodzaju obiektu budowlanego, który został posadowiony na działce nr ew. [...] w U., celem potwierdzenia prawidłowości stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na podstawach, które powinny prowadzić od uchylenia zaskarżonego wyroku.

Opierając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2 p.b. na twierdzeniu, że przyjęte we wskazanym przepisie p.b. znaczenie definicyjne budynku nakazuje kwalifikowanie obiektu budowlanego objętego postępowaniem jako budynku, skarżący kasacyjne organ nie uwzględnił, że zarzut naruszenia prawa materialnego wynikający z jego błędnego zastosowania (stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie nie został uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej - tzw. błąd w subsumpcji) może być skutecznie podnoszony, gdy prowadzony spór jest ograniczony do kwestii prawnomaterialnych, a nie stanowi zagadnienia związanego z ustalaniem faktów. Tymczasem tak należy postrzegać zgłoszone przez PWINB zastrzeżenia względem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, albowiem motywy orzeczenia wskazują jednoznacznie na podważenie przez Sąd w toku kontroli zaskarżonego postanowienia z 24 czerwca 2022 r. podstawy faktycznej podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite należy uznać stanowisko, zgodnie z którym próba zwalczenia przyjętej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w postępowaniu nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego nie może być dokonywana na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 2091/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1309/21; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2489/20; wyrok NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1630/17).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zauważył, że orzekające organy nadzoru budowlanego uznały, iż obiekt objęty postępowaniem jest budynkiem, ponieważ posadowiony jest na stopach fundamentowych, a słupy stalowe umocowane są za pomocą śrub i blach, przez co jego posadowienie jest na tyle trwałe, że zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Jednakże, jak wskazał Sąd, nie potwierdza powyższego zgromadzona w sprawie dokumentacja, w tym przede wszystkim dokumentacja fotograficzna, która nie ukazuje połączenia z gruntem, a tym bardziej istnienia przywoływanej przez organy stopy fundamentowej, tym bardziej, że przedstawiona przez skarżącego przy skardze dokumentacja fotograficzna całkowicie zaprzeczała istnieniu w tym miejscu fundamentu (s. 8-9 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji uznał, że zaznaczona kwestia niewątpliwie wymaga wyjaśnienia, co w sytuacji niezakwestionowania w skardze kasacyjnej przez PWINB tego stanowiska Sądu odnoszącego się do przypisania organom naruszenia w kontrolowanej sprawie przepisów postępowania ze względu na błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie sposobu powiązania obiektu z gruntem uniemożliwia podważenie w skardze kasacyjnej wyniku kontroli legalności zaskarżonego aktu na płaszczyźnie możliwości przypisania Sądowi błędu dotyczącego zastosowania powołanego przepisu prawa materialnego (art. 3 pkt 2 p.b.).

Odmiennie należy natomiast ocenić zasadność postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 p.b. poprzez dopuszczenie się przez Sąd jego błędnej wykładni. Niepodzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosków interpretacyjnych wyprowadzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd w odniesieniu do kwestii sposobu, w jaki powinien zostać określony adresat postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 5 p.b., może jednakże oddziaływać wyłącznie na zakres związania organów oceną prawną Sądu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 153 p.p.s.a.), nie wywiera natomiast skutku prowadzącego do podważenia wydanego przez Sąd wyroku, ponieważ pomimo częściowo błędnego jego uzasadnienia odpowiada on prawu.

Nie jest okolicznością sporną, że w niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania zastosowanie w niej znajdowały przepisy p.b. w brzmieniu określonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471). Ustawodawca w przepisie art. 52 ust. 1 p.b. w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 41 ww. ustawy przyjął, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca postanowił dokonać oceny różnicującej sytuacje prowadzenia robót budowlanych i ich zakończenia, wiążąc z tym ostatnim przypadkiem obowiązek skierowania postanowień i decyzji podejmowanych w sprawie samowoli budowlanej do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego a nie inwestora robót budowlanych, jeżeli układ podmiotowy sprawy nie pozwala utożsamiać tychże osób ze sobą. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., II OSK 3066/24; wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., II OSK 1646/22; wyrok NSA z 27 marca 2024 r., II OSK 276/23; wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., II OSK 1806/22) wskazuje się, że zmiana normatywna wynikająca z treści art. 52 ust. 1 zd. 2 p.b. (odnoszona do sytuacji zakończenia robót budowlanych) nie powinna być pomijana przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniach, w których przepis ten znajduje zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną ten pogląd w całości aprobuje, toteż odmienne stanowisko Sądu I instancji zasadnie zostało przez skarżący kasacyjnie organ objęte wniesionym zarzutem.

Ocena ta nie przesądza jednak, czy kierowanie się przez organy nadzoru budowlanego podanym znaczeniem art. 52 ust. 1 p.b. w rozpatrywanej sprawie ze względu na jej uwarunkowania faktyczne skutkować powinno uznaniem skarżącego za adresata postanowienia wstrzymującego samowolną budowę na działce nr ew. [...] w U. "budynku typu namiot". Konieczne jest przypomnienie, że przepisy prawa budowlanego, mówiąc o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem, wskazują na pewną jego charakterystykę faktyczną (techniczną), która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego. Przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości powinny zapewniać jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Powyższego pojęcia nie powinno się przenosić w sposób automatyczny na sposób rozumienia przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360), dalej: k.c., dotyczących rzeczy i jej części składowych, których zasadniczym celem jest ustalenie statusu prawnego rzeczy (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 2109/21).

Powyższe oznacza, że skierowania do skarżącego postanowienia wstrzymującego samowolną budowę obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nr ew. [...] w U. nie powinno się wiązać z dyspozycją art. 52 ust. 1 zd. 2 p.b. tylko z uwagi na posadowienie tego obiektu na gruncie w sposób stabilny, co ma wynikać z jego wagi i rozmiaru, gdy czynione ustalenia pozostawiają całkowicie poza polem rozważań twierdzenia skarżącego, który będąc właścicielem nieruchomości wskazał, iż przeznaczony do czasowego użytkowania, demontowalny obiekt o funkcji usługowo-handlowej posadowiony na części działki objętej umową dzierżawy został wzniesiony przez dzierżawcę, który jest jego właścicielem, i uznaje, że nie jest trafne rozciąganie przysługującego skarżącemu prawa własności na sporny obiekt, który nie jest częścią składową gruntu (art. 48 k.c.). Poddanie tychże kwestii szczegółowemu wyjaśnieniu może prowadzić do wniosku, że w sprawie objętej wniesioną skargą rozgraniczenie przez ustawodawcę na gruncie art. 52 p.b. tytułu prawnego do nieruchomości od roli w procesie inwestycyjnym pozbawione jest doniosłości procesowej, albowiem adresatem normy sankcyjnej powinien zostać wskazywany przez skarżącego dzierżawca jako inwestor, a zarazem właściciel samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla skarżącego wobec tego, że ewentualne koszty podlegające zwrotowi na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., w sytuacji braku udziału w rozprawie, mogłyby mieć związek jedynie ze sporządzeniem przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwała NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38), niemniej takiego charakteru nie można było przypisać pismu procesowemu z 19 maja 2023 r. z uwagi na zarządzony jego zwrot, stosownie do art. 66 § 1 p.p.s.a.