Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 400/10 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 400/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji komunalizacyjnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] stwierdził nabycie przez gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości składającej się z działek: nr [...] o pow. 0,1319 ha, nr [...] o pow. 0,47 ha, nr [...] o pow. 0,01 ha, nr [...] o pow. 0,3079 ha położonych w miejscowości G. Wojewoda ustalił, że działki wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości należały w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w związku, z czym, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), podlegały komunalizacji z mocy prawa.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją Nr [...] stwierdził, w oparciu o art. 20 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), nieodpłatne ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - dalej GDDKiA z dniem 5 września 2001 r., między innymi działek objętych późniejszą decyzją komunalizacyjną z dnia [...] maja 2008 r.

Wobec powyższego GDDKiA, zwróciła się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną z dnia [...] maja 2008 r. Jako podstawę wznowienia wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu GDDKiA podniosła, że jako trwały zarządca nieruchomości, ustanowiony z mocy prawa z dniem 5 września 2001 r., powinna brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jako jego strona.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Uznał, że GDDKiA "nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania", bowiem z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i gmina nabywająca nieruchomość, zaś inne osoby tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do tej nieruchomości. Na dzień komunalizacji GDDKiA nie dysponowała żadnym prawem podmiotowym do nieruchomości.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Komisja uznała, że odmówić wznowienia postępowania można było tyko wówczas, gdyby wniosek pochodził od strony postępowania. Odmówienie przez Wojewodę wnioskodawcy przymiotu strony powinno prowadzić do umorzenia postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda Kujawsko- Pomorski postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie nabycia przez gminę K. mienia z mocy prawa, zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku wskazania, jako podstawy wznowienia, przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Wojewoda uznał, że GDDKiA nie ma przymiotu strony, gdyż nie wykazała, że w dniu komunalizacji przysługiwało jej prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie jego legitymacji do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego oraz nie odniesienie się w tym kontekście do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 i decyzji o ustanowieniu na rzecz GDDKiA, z mocy prawa, trwałego zarządu na skomunalizowanej nieruchomości. Zdaniem odwołującego art. 20 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przesądza o tym, że z dniem 5 września 2001 r. Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a odwołujący się, jako trwały zarządca powinien być stroną postępowania komunalizacyjnego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wyjaśnił, że skutek komunalizacyjny z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) nastąpił w dniu 27 maja 1990 r. Zatem podane przez odwołującego decyzje o lokalizacji autostrady A-1 oraz o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz odwołującego nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem odnoszą się do stanów faktycznych i prawnych istniejących po dniu 27 maja 1990 r. Skoro GDDKiA nie wykazała, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało jej prawo własności do spornej nieruchomości i nie wynika to też z akt sprawy, to nie wystąpiła przesłanka wznowienia w postaci pominięcia strony tego postępowania, a zatem odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji jest zgodna z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie skarżącego za podmiot bez przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym oraz naruszenie art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i rozpatrzenie sprawy z pominięciem wszystkich dowodów.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stwierdzająca nieodpłatne ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz GDDKiA z dniem 5 września 2001 r. między innymi w stosunku do działek o numerach: [...],[...] i [...] spowodowała, że działki te stały się własnością Skarbu Państwa. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w oparciu o który ta decyzja została wydana, stanowił tylko o ustanowieniu z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz GDDKiA z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi obejmująca daną nieruchomość stała się ostateczna, i to tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ani decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1, która stała się ostateczna w dniu [...] września 2001 r., jak i decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzająca nieodpłatne ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz GDDKiA, nie spowodowały, że w dacie 27 maja 1990 r. skarżący miał jakiekolwiek prawo podmiotowe do spornych działek. Przy komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stroną postępowania, oprócz Skarbu Państwa i gminy, mógł być tylko podmiot, który wykazał, że w dacie komunalizacji przysługiwało mu prawo własności do komunalizowanej nieruchomości.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nie w każdym przypadku, kiedy jako podstawę wznowienia wskazuje się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki wznowienia, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Jeśli brak przymiotu strony jest oczywisty, widoczny bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej, ocena taka może się odbyć we wstępnej fazie, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W niniejszym przypadku organ postąpił, w ocenie Sądu, słusznie, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzając badanie legitymacji strony łącznie z oceną wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopiero w trakcie wznowionego postępowania. Wyjaśnienie przymiotu strony z uwagi na powoływane przez stronę skarżącą argumenty wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego i prawnej analizy jego wyników, a to mogło się odbyć tylko po wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji prawidłowe rozstrzygnięcie mogło zapaść jedynie w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który podobnie jak Sąd przyjął, że Skarbowi Państwa - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości gruntowych, podczas gdy w istocie, ze względu na zaistniałe okoliczności i obecny stan prawny tych nieruchomości, w postępowaniu o wznowienie postępowania skarżącemu ten przymiot strony winien przysługiwać.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o ponowne przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. nr [...], która reformowała decyzję nr [...] o lokalizacji autostrady płatnej A-1 byłego Wojewody Włocławskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] oraz z decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz GDDKiA.

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi autor skargi argumentował, że w postępowaniu prowadzącym do wznowienia postępowania przymiot strony powinien przysługiwać właśnie z powodów zaistniałych faktów prawnych i okoliczności faktycznych (budowa autostrady), gdzie skarżący mógłby bronić interesów Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącego decyzja komunalizacyjna nie została wydana w pierwszym okresie obowiązywania ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.). W międzyczasie wydana została bowiem decyzja o lokalizacji autostrady i decyzja ustanawiająca trwały zarząd na rzecz GDDKiA na przedmiotowych działkach. Zmienił się zatem istotnie stan prawny przedmiotowych działek, przy czym istniejący na datę wydania decyzji komunalizacyjnej stan prawny, w zasadzie wyłączał jakikolwiek obrót prawny gruntów pod drogami publicznymi.

W ocenie strony skarżącej przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Sąd w zaskarżonym wyroku prowadziłoby do pewnego rodzaju precedensu polegającego na tym, że w istocie drogi krajowe stawałyby się z mocy prawa mieniem komunalnym z pominięciem praw wynikających z szerokiej instytucji trwałego zarządu i uprawnień właścicielskich przysługujących podmiotowi zarządzającemu tą kategorią dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Ponadto przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (kształtujących tzw. normy odniesienia), jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (tworzących tzw. normy dopełnienia).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarbowi Państwa - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania komunalizacyjnego, okazał się całkowicie bezzasadny.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Według utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny ma charakter materialnoprawny, a o tym czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w postępowaniu komunalizacyjnym stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina; inne zaś osoby mogą korzystać ze statusu strony postępowania komunalizacyjnego, jeżeli wykażą, że w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie, z którą ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wiąże nabycie z mocy prawa przez właściwą gminę nieruchomości Skarbu Państwa, posiadali tytuł prawny do tej nieruchomości. Skarżący nie wykazał na dzień 27 maja 1990 r. dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości i to przesądza, że nie miał on przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Deklaratoryjna decyzja komunalizacyjna, mimo że wydana została dopiero w dniu [...] maja 2008 r., potwierdzała jedynie skutek, który wystąpił ex lege w dniu 27 maja 1990 r. Późniejsze zdarzenia prawne nie mają wpływu na fakt, że to gmina stała się ich właścicielem w dniu 27 maja 1990 r. Nie rozstrzyga ona w natomiast o tym, co po 27 maja 1990 r. mogło się stać z tymi gruntami.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w realiach sprawy skutek komunalizacyjny przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nastąpił z dniem 27 maja 1990 r. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), oraz decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. i decyzja Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 na odcinku węzeł Czerniewice-granica województwa łódzkiego, odnoszą się do stanów faktycznych i prawnych istniejących po dniu 27 maja 1990 r., nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie.

Skoro skarżący nie wykazał i z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika by przed dniem 27 maja 1990 r. przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do spornej nieruchomości i tym samym przymiot strony postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną z dnia [...] maja 2008 r., to nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa.

Podobnie ocenić można zarzut skargi naruszenia art. 135 P.p.s.a., w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Formułując ów zarzut autor skargi powinien zatem po pierwsze wykazać, że doszło do naruszenia prawa, i po drugie, że było ono tego rodzaju, iż niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie - poza decyzją zaskarżoną - także decyzji pierwszoinstancyjnej. Sens regulacji art. 135 p.p.s.a. sprowadza się wszak do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Skarżący nie wykazał jednak, ani tego że w rozpatrywanej sprawie należało z tej możliwości skorzystać, ani - tym bardziej - tego, jakie akty lub czynności miałyby stanowić przedmiot interwencji Sądu i na czym konkretnie ta interwencja miałaby polegać.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.