Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 18 października 2023 r. nr SKO/EA-428/5/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 17 lipca 2023 r. nr DB 3.0301/1615/2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz skarżącego kwotę 119,20 zł (słownie: sto dziewiętnaście złotych i dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi J. K. (dalej jako: skarżący, strona) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (organ) z dnia 18 października 2023 r. numer SKO/EA-428/5/2023, o oddaleniu zgłoszonych przez stronę zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Jak wynika z akt sprawy, w związku toczącą się - na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 29 maja 2023 r. - egzekucją dotyczącą opłaty w wysokości 50 zł za postój pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w strefie płatnego parkowania bez biletu wraz z kosztami upomnienia w kwocie 11,60 zł, skarżący skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lublinie pismo z dnia 19 czerwca 2023 r., w którym zawarł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący podniósł m.in., że ani w dniu 17 lipca 2019 r. ani nigdy później nie otrzymał od Prezydenta Miasta Legnicy żadnego wezwania z dnia do zapłaty kwoty wskazanej w tytule wykonawczym, zwłaszcza, że nie został w żaden sposób ukarany. Zdaniem skarżącego, powinien on w sprawie otrzymać mandat, od którego będzie mógł się odwołać.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2023 r. numer DB 3.0301/165/2023 Prezydent Miasta Legnicy (wierzyciel) oddalił zarzut skarżącego jako nieuzasadniony. Zdaniem organu zarzut ten został złożony w oparciu o treść art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.), tzn. był zarzutem o nieistnieniu podlegającego egzekucji obowiązku, z uwagi na brak doręczenia upomnienia przez Zarząd Dróg Miejskich. Uzasadniając swoje stanowisko wierzyciel wskazał, że tytuł egzekucyjny został wystawiony po uprzednim doręczeniu stronie upomnienia [...] z dnia 15 października 2019 r. Upomnienie zostało odebrane przez stronę w dniu 31 października 2019 r. W konsekwencji w ocenie organu zarzut jest całkowicie nieuzasadniony.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 18 października 2023 r. numer SKO/EA-428/5/2023 organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wierzyciela. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że obowiązek wniesienia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania powinien być wykonany niezwłocznie po zaistnieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek, tj. zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej – nieuiszczenia opłaty parkingowej. Zdaniem organu dla realizacji obowiązku uiszczenia takich opłat nie jest zatem konieczna jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, takiego jak decyzja., zwłaszcza, że ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Dalej organ stwierdził, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że korzystającym z drogi publicznej oraz zobowiązanym do uiszczenia powołanych opłat jest właściciel pojazdu, a dopiero, gdy ten wykaże, że z pojazdu korzystała inna osoba, obowiązkiem tym może zostać obciążona ta osoba. Następnie organ wskazał, że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym dotyczyć może wyłącznie sytuacji, w której nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tytułu wykonawczego. Tymczasem skarżący, składając w sprawie zarzut, wskazał na okoliczności, które wystąpiły przed wydaniem tytułu wykonawczego, a mianowicie, że organ egzekucyjny podjął czynności wobec osoby, której nie został doręczony akt administracyjny lub mandat, z którego wynikałby obowiązek objęty tytułem wykonawczym. W ocenie organu, skoro przedmiotowy obowiązek wynika z mocy prawa, a podstawę wystawienia tytułu wykonawczego stanowi wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej, a jednocześnie skarżący nie zaprzecza, że na dzień 17 lipca 2019 r. był właścicielem pojazdu i nie kwestionuje faktu zaparkowania pojazdu, to brak reakcji strony na wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej , jak również na upomnienie z dnia 15 października 2019 r uzasadniał wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec strony.

W skardze do tutejszego Sądu strona wniosła o uchylenie błędnych dotychczasowych decyzji Prezydenta Miasta Legnica. Skarżący wskazał, że uiścił i okazał bilet z opłatą z automatu parkingowego. Ponadto skarżący wyraził niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania wskazanych instytucji publicznych.

W odpowiedzi na skargę wierzyciel podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a ).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy skarżący nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryterium kontroli sądowoadministracyjnej, zaskarżonego postanowienia nie można było utrzymać w obrocie prawnym, chociaż z innych powodów, niż te, które podnosił skarżący.

Przedmiotem skargi jest postanowienie wierzyciela oddalające zgłoszone przez stronę zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Skarżący zgłaszał zarzut względem toczącego się wobec niego postępowania egzekucyjnego, który odnosił się do nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.).

Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed nieuzasadnionym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji. Jak stanowi przepis art. 33. § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzuty te można składać tylko z przyczyn ściśle wskazanych w art. 33 u.p.e.a. Według art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Zgodnie z brzmieniem art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Według treści art. 34 § 2 u.p.e.a, wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w sytuacjach określonych w ustawie.

W ocenie Sądu, poszczególne kwestie związane z zarzutem nieistnienia obowiązku, nie zostały w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wyjaśnione.

W tym miejscu Sąd przypomina, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania przez organy egzekucyjne przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi, organy te podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie powyższych wymogów nie spełnia.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w ogóle nie odniósł się do argumentacji skarżącego, dotyczącej podnoszonego braku doręczenia mu wezwania z dnia 17 lipca 2019 r. do zapłaty opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej. Sąd zauważa również, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia poczynił nieprawidłowe założenia natury prawnej, które doprowadziły następnie do błędnych wniosków odnośnie braku konieczności dokonania ustaleń stanu faktycznego sprawy. Mianowicie, organ wskazał, że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym dotyczyć może wyłącznie sytuacji, w której nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tytułu wykonawczego, gdy tymczasem skarżący, składając w sprawie zarzut, wskazał na okoliczności, które wystąpiły przed wydaniem tytułu wykonawczego. Z tego powodu zdaniem organu zarzut skarżącego nie mógł być uwzględniony.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako: u.d.p.), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Obowiązującą na dzień 17 lipca 2019 r. (dzień postoju pojazdu) uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr XLIX/1437/10 z dnia 22 kwietnia 2010 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej (Dz. Urz. Woj. Doln. nr 100, poz. 1548 ze zm.) zrealizowano upoważnienie w tej mierze zawarte w przepisach u.d.p. Przepisy omawianej uchwały, jako przepisy powszechnie obowiązujące na terenie Wrocławia, dotyczą więc każdego, kto parkuje pojazd na terenie wyznaczonej strefy płatnego parkowania. Podkreślenia wymaga przy tym, że obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 roku, sygn. akt FSK 2580/04; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 lipca 2006 roku, sygn. II SA/Sz 534/06, opublikowane w bazie orzeczeń na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

W konsekwencji oznacza to, iż w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej ani innego aktu. W tym zakresie argumentacja organu jest słuszna. Zasadnie również organ odmówił w tym zakresie racji stanowisku skarżącego. Nie można bowiem twierdzić, że organ egzekucyjny co do zasady nieprawidłowo podjął czynności wobec osoby, której nie został doręczony akt administracyjny lub mandat, z którego wynikałby obowiązek objęty tytułem wykonawczym, skoro obowiązek ten powstaje z mocy prawa.

Jednakże organ nie wziął pod uwagę, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystających z drogi publicznej powstaje praktycznie dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego właśnie poprzez złożenie zarzutu. Zatem w tego typu sprawach, wraz z wniesieniem zarzutu, ogólna zasada, na którą powołał się organ, (wynikająca z treści art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) doznaje stosownego ograniczenia. Oznacza to jednocześnie, iż szczególnego znaczenia w takich sprawach nabiera przywołana już wcześniej reguła wynikająca z art. 18 u.p.e.a., dotycząca odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Brak bowiem – z woli ustawodawcy – w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej – postępowania administracyjnego, nie jest równoznaczny z pozbawieniem zobowiązanego stosownych gwarancji procesowych. Wobec tego, że postępowanie dowodowe nie zostało w ogóle uregulowane w u.p.e.a., to w tym zakresie pełne zastosowanie mają przepisy k.p.a., zaś organy w takich wypadkach zobowiązane są do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w zakresie możliwie jak najszerszym dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego. Podsumowując, rozpatrując zarzut z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., dotyczący nieistnienia obowiązku, organ musi w pewnym sensie wnikać w meritum sprawy

Tymczasem w niniejszej sprawie organ podnosił, że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym dotyczyć może wyłącznie sytuacji, w której nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tytułu wykonawczego. Ze wskazanych już wyżej przyczyn takie założenie jest jednak całkowicie błędne. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania egzekucyjnego w tego typu sprawach, w których obowiązek powstaje z mocy prawa, organ winien bowiem rozpatrzyć zarzut skarżącego z uwzględnieniem okoliczności, które wystąpiły przed wydaniem tytułu wykonawczego.

W sprawie skarżący utrzymywał, że wezwanie z dnia 17 lipca 2019 r. do zapłaty opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej nie zostało mu doręczone. Do tej argumentacji nie odniósł się jednak ani wierzyciel, ani organ. Wierzyciel w swoim postanowieniu skupił się na kwestii doręczenia stronie upomnienia, wskazując, że zostało ono zostało odebrane przez stronę w dniu 31 października 2019 r. i wywodząc stąd bezzasadność zgłoszonego zarzutu, gdy tymczasem skarżący nie negował okoliczności doręczenia mu upomnienia, natomiast kwestionował fakt otrzymania wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej z dnia 17 lipca 2019 r. Z kolei organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że skoro przedmiotowy obowiązek wynika z mocy prawa, a podstawę wystawienia tytułu wykonawczego stanowi wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej, a jednocześnie skarżący nie zaprzecza, że był właścicielem pojazdu i nie kwestionuje faktu zaparkowania pojazdu, to brak reakcji strony na wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej, jak również na upomnienie uzasadniał wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec strony. Zatem organ w żaden sposób nie odnosił się do kwestii podnoszonego braku doręczenia skarżącemu wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej; nie dokonał też w tej mierze żadnych ustaleń.

Wobec tego zdaniem Sądu nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie organ w prawidłowy i wyczerpujący sposób wyjaśnił okoliczności sprawy, a w konsekwencji również nie można stwierdzić, aby organ wyjaśnił należycie skarżącemu powody nieuwzględnienia zgłoszonych przez niego zarzutów.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i uchylił to postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również postanowienie wierzyciela, jako wydane w granicach tej sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną i w ramach analizy zgłoszonego przez skarżącego zarzutu nieistnienia obowiązku dokładnie zbadać, a następnie wyjaśnić w treści uzasadnienia wskazane przez Sąd kwestie.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.