Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń T.W., J. C., B. B., Ł. W., J. D. oraz W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 727/22 o uchyleniu postanowień o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg T. W., J. C., B. B., Ł. W., J. D., M. Ł., W.M., S. W., T. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 727/22) uchylił – w trybie art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") - postanowienia z dnia 16 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Kr 727/22 oraz sygn. akt II SA/Kr 728/22) o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg: T. W., J. C., B. B., Ł. W., J. D., M. Ł., W.M., S. W., T. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

Z akt sprawy wynika, że w wyniku rozpoznania, zawartych w skargach wniosków o udzielenie ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., postanowieniami z dnia 16 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Kr 727/22 i II SA/Kr 728/22) Sąd wstrzymał wykonanie skarżonej decyzji. Zdaniem bowiem Sądu, należało zwrócić uwagę na skutki decyzji scaleniowej, która - w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 1223) - stanowi tytuł do ujawnienia w księdze wieczystej nowego stanu prawnego i wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów. W dalszej kolejności mogło zatem w takim przypadku dojść do zmian w sferze własnościowej gruntów objętych scaleniem, a w konsekwencji w razie uchylenia decyzji scaleniowej do istotnego skomplikowania stosunków prawnych i obrotu prawnego. Mając więc na względzie owe ewentualne komplikacje stanu prawnego, stwarzające również realne zagrożenie powstania trudnych do odwrócenia skutków, należało - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 28 września 2022 r. sprawy o sygnaturach akt: II SA/Kr 727/22 i II SA/Kr 728/22 połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Następnie na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. obie w/w skargi zostały oddalone a od powyższego wyroku wywiedziono skargi kasacyjne.

Jednocześnie pismem z dnia 10 stycznia 2023 r., Wojewoda Małopolski zwrócił się do Sądu Wojewódzkiego o uchylenie - na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. - postanowień tegoż Sądu z dnia 16 września 2022 r. (sygn. akt SA/Kr 727/22 i sygn. akt SA/Kr 728/22). W uzasadnieniu wniosku organ powołał się na pisma z dnia 4 lipca 2022 r. oraz z dnia 3 listopada 2022 r., w których Starosta [...] poinformował Wojewodę Małopolskiego o zmianie okoliczności, które wcześniej uzasadniały wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W pismach tych wskazano zaś w szczególności na fakt, że przystąpiono już do realizacji projektu scalenia gruntów na terenie miejscowości: [...],[...] oraz część [...] i [...], gmina [...], powiat [...] i że scalenie to realizowane jest w ramach poddziałania "Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa", które jest finansowane ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Prace scaleniowe i prace związane z zagospodarowaniem poscaleniowym w ramach tego projektu mają być przy tym zakończone do dnia 30 czerwca 2025 r. Z tego też względu organ podnosił, iż w niniejszym przypadku konieczna była terminowa realizacja kolejnych etapów prac, zgodnie z umową o przyznaniu pomocy z kwietnia 2018 r. podpisaną pomiędzy Samorządem Województwa Małopolskiego a Powiatem [...]. Pozytywne i sprawne zakończenie postępowania scaleniowego umożliwi w ten sposób powiatowi [...] wykorzystanie przyznanych na ten cel środków, a co leży w interesie nie tylko uczestników postępowania, mieszkańców miejscowości objętych postępowaniem scaleniowym, ale też w interesie społecznym mieszkańców powiatu [...], a - ze względu na rozbudowę drogi wojewódzkiej nr 973 - również szerszej społeczności. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji - na tym etapie postępowania - może również przyczynić się do strat finansowych dla uczestników scalenia, powiatu [...], a także do wstrzymania dalszego rozwoju miejscowości objętych scaleniem w zakresie inwestycji prywatnych i publicznych, w tym budowy i modernizacji dróg, m.in. planowanej rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] współfinansowanej przez Unię Europejską w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (wartość projektu 39 053 507,76 zł), których realizacja jest uzależniona od zakończenia postępowania scaleniowego.

Zdaniem więc organu, negatywne konsekwencje nieuwzględnienia ww. okoliczności mogły być niewspółmiernie większe niż ewentualne konsekwencje braku wstrzymania zaskarżonej decyzji w stosunku do skarżących, którzy złożyli wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Organ podkreślał ponadto, iż pozostali uczestnicy scalenia, których liczba przekraczała 500 osób nie złożyli wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, należało więc uznać, iż oczekiwali oni na szybkie zakończenie przedmiotowego scalenia, tymczasem wydane przez Sąd postanowienie uwzgledniające wniosek miało w ten sposób także wpływ na ich prawa i obowiązki.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynął także wniosek uczestnika postępowania scaleniowego W.C., w którym wnosił o uchylenie postanowienia wstrzymującego wykonanie skarżonej decyzji wskazując, iż rozstrzygnięcie takie blokuje mu zbycie jego nieruchomości oraz przeprowadzenie podziału majątku w związku z orzeczonym rozwodem.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak wyżej wspomniano, uchylił postanowienia z dnia 16 września 2022 r. i wyjaśnił, iż obecnie wziął pod uwagę okoliczności wskazane w pismach Starosty [...] z dnia 4 lipca 2022 r. oraz z dnia 3 listopada 2022 r., to jest, m.in. wpływ wstrzymania wykonania scalenia na rozwój inwestycji publicznych o zasięgu ponadlokalnym, wydatkowanie pieniędzy publicznych i konieczność terminowego realizowania prac w celu zapewnienia im finansowania, uwolnienie obrotu gruntami, wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów, działania związane z wypłatami i wpłatami ekwiwalentów pieniężnych w związku z pomniejszeniem lub powiększeniem gruntów.

Ponadto zdaniem Sądu, nie bez znaczenia pozostawała też okoliczność, że przeprowadzona przez WSA w Krakowie kontrola decyzji scaleniowej nie ujawniła posiadanie przez nią kwalifikowanych wad prawnych, które miałyby wpływ na wynik postępowania. Sąd bowiem oddalił skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r.

Zażalenia na powyższe postanowienie Sądu Wojewódzkiego wnieśli: T.W., J.C., B.B., Ł. W. i J.D.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

1) naruszenie przepisu art. 61 § 4 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i zmianę postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej bez ziszczenia się przesłanek uzasadniających zmianę w myśl wskazanego przepisu, mimo iż w sprawie nadal zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody

i nadal istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 roku (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1223) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuwzględnienie, że wykonanie decyzji naruszy cel powołania ustawy i zdegraduje rolnictwo w danym regionie a także wyrządzi niepowetowane szkody w zaplanowanych uprawach oraz finansowe po stronie rolników.

W związku z powyższym, żalący się wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zażalenie na postanowienie z dnia 13 lutego 2023 r. wniósł również W.M. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegający na błędnym ustaleniu, iż w niniejszym postępowaniu doszło do zmiany okoliczności uzasadniających zmianę wydanego postanowienia z dnia 16 września 2022 r., podczas gdy przedstawione przez organ przesłanki istniały w trakcie orzekania o wstrzymaniu wykonalności wydanej decyzji Wojewody Małopolskiego, a tym samym nie doszło do zmiany okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, uzasadniającej wydanie postanowienia kasatoryjnego.

Mając na uwadze powyższe, autor zażalenia wnosił uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Stosowanie zaś do treści art. 61 § 4 p.p.s.a., postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.

W ocenie składu orzekającego, zasadnie Sąd I instancji orzekł, iż okoliczności przedstawione przez Wojewodę Mazowieckiego w piśmie z dnia 10 stycznia 2023 r. uzasadniały uchylenie postanowień z dnia 16 września 2022 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodzić się wprawdzie należy z wnoszącymi zażalenia, iż skutki wstrzymania wykonania decyzji scaleniowej w sferze publicznej - jako takie – znane były Sądowi I instancji także w dacie wydania postanowień z dnia 16 września 2022 r. (a przynajmniej powinny być znane), jednak niewątpliwie to dopiero przedstawiona przez organ wojewódzki argumentacja w sposób dokładny i wyczerpujący przedstawiła poszczególne kwestie, mające w tym przypadku istotne znaczenie. Przede wszystkim podkreślono, iż przystąpiono już do realizacji scalenia, gdyż niniejszy projekt scalenia gruntów był współfinansowany ze środków unijnych, zaś niewywiązanie się z terminów, określonych w poszczególnych projektach unijnych było powiązane ze stratami finansowymi dla beneficjentów tych środków. Niewątpliwie zatem wskazywane skutki wstrzymania wykonania scalenia na rozwój inwestycji publicznych o zasięgu ponadlokalnym, wydatkowanie pieniędzy publicznych i konieczność terminowego realizowania prac w celu zapewnienia im finansowania należało - w realiach rozpoznawanej sprawy – ocenić jako stanowiące wystarczającą podstawę do uchylania postanowień o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Podkreślić także w tym miejscu trzeba, że dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, nie można było tracić z pola widzenia charakteru postępowania scaleniowego. Z jednej bowiem strony decyzja zatwierdzająca projekt scalenia dotyczy indywidualnego interesu poszczególnych mieszkańców miejscowości objętych scaleniem, z drugiej zaś strony - tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – wiąże się ona z szeregiem inwestycji o charakterze publiczno–społecznym. W związku z tym również - na obecnym etapie rozpoznania sprawy z wniosku o wstrzymanie wykonania - konieczne było wyważenie indywidualnego interesu skarżących a jednocześnie wnioskujących o wstrzymanie wykonania aktu (których w niniejszej sprawie jest kilku) z indywidualnymi interesami adresatów tej decyzji (ponad 500 osób) oraz z interesem publicznym (który jak wskazano wyżej, został szczegółowo uzasadniony we wniosku o uchylenie postanowień z 16 września 2022 r.).

Z tych też względów wniesione zażalenia uznać należało za niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 oraz art. 198 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.