II OSK 278/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-10-26	
Data wpływu	2016-02-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Niżnik - Dobosz /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 570/15	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta~Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 406;  art. 15-16; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 570/15 w sprawie ze skargi [...] na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...] im. T. [...] oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 570/15 w sprawie ze skargi [...] na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...], w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, zaś w punkcie 2 zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na zarządzenie Nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...], zarzucając mu niezgodność z prawem z powodu błędnej wykładni ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm. – dalej jako: u.o.p.d.k.), błędne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę odwołania oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) przez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. wręczono skarżącej zarządzenie Nr [...]Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., odwołujące ją ze stanowiska dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...]. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), skarżąca wystąpiła w dniu 27 kwietnia 2015 r. z wezwaniem Burmistrza [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez jego uchylenie. Zarządzeniu temu zarzuciła:

1. naruszenie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez nie zasięgnięcie opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Domu Kultury w [...];

2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

a. przyjęcie zarzutów opisanych w protokole audytowym z dnia 25 marca br., występujących w latach 2012-2013 i opisanych w protokole audytowym w roku 2013 jako podstawy dla rozwiązania stosunku pracy nawiązanego z dniem 1 sierpnia 2014 r.;

b. uznanie za faktyczne okoliczności nie potwierdzonych żadnymi dowodami dla postawienia zarzutu zatrudniania [...]w godzinach ponadwymiarowych i w dni wolne od pracy;

c. uniemożliwienie dyrektorowi Miejskiego Domu Kultury wypowiedzenia się w sprawie ustaleń zawartych w protokole audytowym z dnia 8 kwietnia br.;

d. błędną interpretację dokumentu Program działania Miejskiego Domu Kultury w Opocznie poprzez postawienie nieuzasadnionego wniosku o niezrealizowaniu jednego z punktów Programu.

3. odstąpienie przez Organizatora od realizacji Programu działania Miejskiego Domu Kultury im. [...]bez żadnego uzasadnienia merytorycznego oraz bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 27 maja 2015 r. Burmistrz [...] odmówił uchylenia ww. zarządzenia.

Zdaniem skarżącej, odnosząc się do pierwszego zarzutu Burmistrz [...] przyjął błędną interpretację art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., a dodatkowo nie odniósł się on do określonych w punkcie 2 zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z kolei, w odniesieniu do trzeciego zarzutu, według skarżącej, organ przedstawił tylko uzasadnienie merytoryczne, całkowicie pomijając podniesiony przez skarżącą zarzut braku podstawy prawnej odstąpienia od realizacji Programu działania Miejskiego Domu Kultury przez Organizatora. Dlatego też, w ocenie skarżącej, twierdzenia Burmistrza [...] o braku konieczności zasięgania opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję należało uznać za błędne. Skarżąca podkreśliła bowiem, że art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. wprowadza jako zasadę obowiązek współdziałania organizatora z tymi przedstawicielstwami przy podejmowaniu decyzji o powołaniu bądź odwołaniu dyrektora jednostki kultury. Ponadto zaznaczono, że ww. przepis stanowi jednoznacznie o przypadku wyłonienia kandydata w drodze konkursu, a nie kandydata wyłonionego w drodze konkursu. Podniesiono, że gdyby taka była wola ustawodawcy, jak na to wskazał Burmistrz [...] z pewnością zapis ten zostałby jednoznacznie sformułowany. Natomiast, zdaniem skarżącej, obecne jego brzmienie należało uznać za racjonalne, gdyż poddanie obowiązkowi zasięgnięcia opinii wobec kandydata wyłonionego w drodze konkursu podważałoby istotę postępowania konkursowego. Poza tym dodano, że w przypadku konkursu decyzja jest podejmowana przez komisję konkursową, zgodnie z przepisem: minimum trzyosobową; czyli przez organ gremialny, w której mogą również uczestniczyć powołani przez organizatora przedstawiciele wspomnianych środowisk, więc konieczność dodatkowego opiniowania nie jest wymagana. Skarżąca zakwestionowała także szczegółowo w skardze przyczyny i motywy organu jej odwołania ze stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] podniósł, że zaskarżone zarządzenie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowiło akt (kierownictwa wewnętrznego) dotyczący indywidualnej sytuacji [...] i dlatego – w ocenie organu – nie podlegało ono kontroli sądów administracyjnych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem organu, akt ten podlegał natomiast kontroli sądów powszechnych, tj. Sądu Rejonowego – Sądu Pracy w Tomaszowie [...], o czym [...]została pouczona w § 3 przedmiotowego zarządzenia i z której to kontroli skorzystała. Na poparcie stanowiska, że sprawa odwołania dyrektora ze stanowiska nie podlegała kognicji sądów administracyjnych, a w akcie powołania na stanowisko dyrektora kultury zawarta jest jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego, czyli prawa pracy, organ przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Organ podał, że na podstawie art. 30 ust. 5 u.s.g., organ wykonawczy gminy zatrudnia i zwalnia dyrektora instytucji kultury, wydając w tej materii stosowne zarządzenie, które wywiera skutki w sferze prawa pracy, natomiast w myśl art. 33 ust. 5 u.s.g., burmistrz wykonuje ponadto uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych i wykonuje czynności z zakresu prawa pracy za jednostki, w których są zatrudnieni. Ponadto podkreślono, że nowelizacja ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012, poz. 406), która weszła w życie w kwietniu 2012 r. zmieniła sposób i zasady powoływania dyrektorów instytucji kultury. Wskazano bowiem, że do tego momentu wątpliwości sprawiały m.in. kwestie konsultacji w toku procedury wyłaniającej dyrektora instytucji kultury, zaś aktualnie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. precyzyjnie określa obowiązek zasięgania opinii w przypadku powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury. Organ podał, że zgodnie z założeniami tej ustawy, skuteczne objęcie funkcji dyrektora instytucji kultury wymaga podporządkowania się procedurze, składającej się z kilku etapów, w ramach której jednym z elementów koniecznych przy powoływaniu dyrektora jest zawarcie specjalnej umowy pomiędzy organizatorem a kandydatem na dyrektora. Dodano przy tym, że w porozumieniu strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania, a w związku z powyższym porozumienie takie jest czymś więcej niż tylko pomysłem na daną instytucję kultury, tj. stanowi ono podstawę tworzenia programu jej działania, organizowania i finansowania. Organ podkreślił także, że nie jest konieczne zaproponowanie szczegółowego programu rozpisanego na cały czas pracy dyrektora, ale przedstawienie założeń programowych, głównych kierunków w jakich będzie prowadzona instytucja. Zaznaczono bowiem, że warunki tej umowy określają jej strony, a więc to zarówno organizator jak i kandydat na dyrektora będą zgłaszać swoje propozycje, jednak założenia umowy, na co powinny zwrócić uwagę jej strony, muszą pozwolić na jej realizację w przyszłości, szczególnie, przy uwzględnieniu, że dla dyrektora niewywiązanie się z tego porozumienia rodzić może daleko idące konsekwencje. Organ wskazał dalej, że w myśl art. 13 u.o.p.d.k., instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, przy czym w ustawie zawarto wprost wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Zdaniem organu, z brzmienia ww. przepisu wywieść należało, że statut powinien określać te kwestie, gdyż materia powoływania dyrektorów nie została wyczerpująco uregulowana w ww. ustawie w sposób pozwalający organowi wykonawczemu na swobodny wybór opcji, wynikających odpowiednio z art. 15 ust. 1 i 2, art. 15a i art. 16 u.o.p.d.k. Z kolei zaznaczono, że art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. stanowi, iż właśnie statut powinien określać czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator w sposób samodzielny, czy też w drodze konkursu. Organ podkreślił również, że statut instytucji kultury, jako akt prawa miejscowego o charakterze szczególnym zawiera regulacje prawne, korzystające z pierwszeństwa przed innymi, mającymi charakter ogólny, a w związku z tym wyprzedza on niejako w stosowaniu przepisy ustaw. Zwrócono także uwagę, że w § 9 Statutu Miejskiego Domu Kultury im. [...] określono, że dyrektora MDK powołuje Burmistrz [...] w drodze konkursu na okres 5 lat, natomiast przypadki odwołania dyrektora przed upływem tego okresu określa u.o.p.d.k., zaś w zakresie nieuregulowanym tą ustawą – przepisy Kodeksu Pracy. Organ wskazał, że w gminie Opoczno wybrana została opcja, zgodnie z którą dyrektora powołuje organizator w drodze konkursu, a tym samym – według organu – nie można było zarzucić burmistrzowi, że w kwestii odwołania miał on obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej działalności, ponieważ ostatnie zdanie art. 15 u.o.p.d.k. stanowi, iż obowiązek taki nie istnieje w przypadku kiedy dyrektor wyłoniony został w drodze konkursu.

Ponadto odnosząc się do kolejnych zarzutów organ podkreślił, że podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia był art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k., z którego brzmienia wynikało, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku zajmowanym stanowiskiem oraz w razie odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5 tego przepisu. Zaznaczono przy tym, że wskazanie takich podstaw oznacza, iż w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości wskazać konkretne zachowania dyrektora wypełniające znamiona tych przepisów. Podniesiono zatem, że powyższy przepis nie formułuje wymogu, aby naruszenie miało charakter rażący bądź istotny, a tym samym za wystarczające należy uznać naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem. Mając na uwadze powyższe podano, że w przedmiotowej sprawie w zarządzeniu burmistrz wskazał wszystkie przesłanki wraz z uzasadnieniem spełniającym wymagania prawa zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Stąd też Burmistrz [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w jego ocenie skarga była zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Na wstępie odnosząc się do dopuszczalności drogi sądowej w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji podał, że podziela on tę linię orzeczniczą, która prezentuje stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania (i w konsekwencji odwołania) na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Zaznaczono przy tym, że zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska gminnej instytucji kultury mają bowiem charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, podwójny charakter tych aktów nie może pozbawiać możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym. Tym samym, według Sądu I instancji, skargę w rozpoznawanej sprawie uznać należało za dopuszczalną. Podkreślono również, że bez wątpienia skarżąca miała interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonego aktu, jako że istniał bezpośredni związek pomiędzy kontestowanym zarządzeniem a jej własną, indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją. Odnosząc się natomiast do zakresu kontroli zarządzeń będących aktami o podwójnym charakterze, Sąd I instancji – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – podzielił pogląd o ograniczonym zakresie badania tego typu aktów administracyjnych do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym. Zdaniem Sądu I instancji, to czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega natomiast kontroli sądu powszechnego – sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że stanowisko to wydawało się oczywiste w kontekście regulacji, określonej w art. 69 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502), która w odniesieniu do stosunku pracy na podstawie powołania odsyłała do przepisów, dotyczących umów o pracę na czas nieokreślony, z wyłączeniem przepisów regulujących tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę oraz rozpatrywanie sporów ze stosunku pracy, w części dotyczącej orzekania o bezskuteczności wypowiedzeń i o przywracaniu do pracy. Wspomniana regulacja wyłączała, w ocenie Sądu I instancji, możliwość kontrolowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadności odwołania, czyli badania czy wskazane w zarządzeniu przyczyny uzasadniające odwołanie, faktycznie zaistniały. Dodano bowiem, że sąd administracyjny pozbawiony jest instrumentów prawnych, pozwalających na przeprowadzenie takiej kontroli, wobec ograniczeń w zakresie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), zaś regulacja przepisów k.p.a. (w tym również w zakresie postępowania dowodowego) obejmuje co do zasady postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną lub w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.), do których nie można zaliczyć wydania przez organ gminy (organizatora) zarządzenia na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, wszelkie sformułowane w skardze zarzuty, związane z naruszeniem tych przepisów, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie mogły zostać uznane za zasadne.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazując na przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, którym w rozpoznawanej sprawie była zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia w zakresie trybu jego podjęcia oraz formalnej poprawności (nie zaś zasadności) wskazanych w nim przesłanek odwołania, podzielił stanowisko skarżącej, iż Burmistrz Opoczna naruszył przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. na skutek zaniechania zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności. Podkreślono bowiem, że ww. przepis dla skuteczności odwołania wymagał poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Dodano przy tym, że zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie było natomiast konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu (nie zaś, na co słusznie w ocenie Sądu I instancji zwróciła uwagę skarżąca – w przypadku kandydata wyłonionego w drodze konkursu). Sąd I instancji nadmienił także, że w przypadku odwołania, dyrektor nie jest już zresztą "kandydatem", zatem nawet literalne brzmienie przepisu wskazywało, iż wspomniane wyłącznie nie miało do niego zastosowania. Tym samym podzielono stanowisko skarżącej, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzić musi do wniosku, iż zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, zaś ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej, co do zasady, udział w nim przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych (m.in. art. 16 ust. 4 u.o.p.d.k. dotyczący samorządowych instytucji kultury, określonych w wykazie ministerialnym). Sąd I instancji dodał, że w przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze. Tymczasem Sąd I instancji zaznaczył, że w odniesieniu do kontrolowanego zarządzenia zaniechano opiniowania, wadliwie wskazując, iż wymóg ten nie miał zastosowania. Podkreślono przy tym, że o ile w przypadku związków zawodowych wadliwość ta pozostawała bez znaczenia, ponieważ nie działały one w Miejskim Domu Kultury w [...], o tyle w przypadku stowarzyszeń zawodowych i twórczych stanowiła ona naruszenie prawa, o charakterze istotnym, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo natomiast wskazano podstawy odwołania, wymienione w art.15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. Dodano również, że o tym czy okoliczności faktyczne uzasadniały powołanie się na nie w kontestowanym zarządzeniu, rozstrzygać będzie sąd pracy, uprawniony do badania zasadności odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Gmina [...].

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, tj. art. 174 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 u.o.p.d.k. przez błędną wykładnię tego przepisu.

II. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy w sytuacji, gdy kognicja Sądu Administracyjnego była w tej sprawie wyłączona, a zatem niedopuszczalna była droga sądowa w postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w jej ocenie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 15 u.o.p.d.k., ograniczając się jedynie do wykładni ustępu 1, bez odniesienia się do pozostałych uregulowań zawartych w tym przepisie. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie przytoczyła liczne orzecznictwo sądów administracyjnych na uzasadnienie podnoszonego przez nią zarzutu dotyczącego braku kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach i w oparciu o powyższe wskazała, że według niej, w sytuacji braku jednoznacznych unormowań niedopuszczalna była rozszerzająca wykładnia przepisów uzasadniających ingerencję nadzoru administracyjnego w prawnie chronioną sferę samodzielności Burmistrza. Stąd też, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, zarządzenie jako oświadczenie woli pracodawcy nie powinno podlegać rozpoznaniu przez sądy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...]wniosła o jej odrzucenie, uznając przedmiotową skargę kasacyjną za bezzasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji przystępuje do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało, zdaniem kasatora, istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do tej grupy zarzutów Sąd II instancji stwierdza, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, iż sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy w sytuacji, gdy kognicja sądu administracyjnego była w tej sprawie wyłączona, a zatem niedopuszczalna była droga sądowa w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 58 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;".

Z kolei w myśl art. 183 p.p.s.a.: § 1. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. § 2. Nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna". Wzorcem kontroli dla zasadności podniesionych zarzutów jest treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zawierającego badaną normę kompetencyjną, zgodnie z którym: " 1. Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16".

W przekonaniu Sądu II instancji w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z przesłankami wskazującymi na zasadność odrzucenia skargi przez Sąd I instancji, gdyż kontrolowana sprawa mieści się w ustawowo określonej kognicji sądów administracyjnych, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym. Tym samym, nie zachodzą w kontrolowanej sprawie przesłanki determinujące nieważność postępowania Sądu I instancji. Sąd II instancji obecnie orzekający podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych i jej argumentację uznając ją także za swoją, która prezentuje stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania, i w konsekwencji odwołania, na przedmiotowe dla sprawy stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. W konsekwencji, taki sam podwójny: publicznoprawny i prywatnoprawny charakter; posiada akt odwołania ze stanowiska gminnej instytucji kultury. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury w postaci zarządzenia organu wykonawczego gminy mają charakter publicznoprawny. Są bowiem bezsprzecznie aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego w wykonaniu zadań publicznych przypisanych ustawowo gminie jako jej zadania własne i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów, zdaniem Sądu II instancji, nie może pozbawiać możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym. (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015r., sygn.akt II OSK 1672/15 oraz z dnia 3 lutego 2012r., sygn.akt II OSK 2693/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012r., sygn.akt II OSK 2526/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W nawiązaniu do sformułowania zawartego w art. 15 ust. 7 omawianej ustawy podnoszącego, że "W sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy" - do kwestii nieuregulowanych w ustawie należy prywatnoprawny aspekt aktu powołania a zatem właśnie kwestie z zakresu prawa pracy. Wynikający z ww. ustawy wymiar publicznoprawny aktu powołania, o którym była mowa powyżej, podlega w znaczeniu systemowym regulacjom właściwym dla prawa publicznego.

Podsumowując ten fragment rozważań, w związku z wątpliwościami dotyczącymi charakteru prawnego aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, skutkującymi rozbieżnością w orzecznictwie sądowym, Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela zatem pogląd, obecnie dominujący w orzecznictwie i doktrynie, kwalifikujący ww. odwołanie, jak i powołanie, jako akty publicznoprawne a zarazem akty wywołujących skutki w sferze prawa pracy (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12; wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 819/12, CBOSA; wyroki NSA z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2526/11, Lex nr 1113782; z 1 czerwca 2010, II OSK 598/10, Lex nr 597716).

Rozwijając myśl i uzasadniając zastosowaną wykładnię prawa, trzeba mieć bowiem na uwadze, że sądy administracyjne, a wcześniej także SN, zajmują stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawnych działań z zakresu administracji publicznej (m.in.; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996, OPS 6/96, ONSA 1997/2/48; postanowienie SN .III RN 123/99, OSNAP 200/21/779). W polu uwagi Sądu pozostają co prawda również orzeczenia sądowe upatrujące w tym akcie jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy). Wyrazem tego są m.in. postanowienia NSA z 3 lutego 2012 r. II OSK 2693/11. Lex nr 1113792; z 4 kwietnia 2012, I OSK 2250/11, Lex nr 1145093; z 4. Kwietnia 2012 r., I OSK 22511, Lex nr 1145094; wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn. II OSK 23/10, Lex nr 579502), ale dla Sądu II instancji obecnie orzekającego kierunkowe, rozstrzygające znaczenie ma m.in. treść stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w uchwale z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46, i podnoszącego, że "akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym", a " ... jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym." W związku z tym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne stawiają uzasadnione tezy, że podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony, przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, możliwością poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (z uzasadnienia wyroku NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12). Skoro w sposób uzasadniony prawem stabilizuje się linia argumentująca zgodnie z prawem, że akty powołania na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych – i w związku z tym katalog zarządzeń organu wykonawczego w gminie, podlegających nadzorowi wojewody, nie może być zawężany do aktów wprost tak nazwanych w ustawie o samorządzie gminnym, obejmując tym samym przedmiotowe powołania i odwołania (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2013 r. , IV SA/Gl 1044/12), to zdaniem Sądu II instancji nie ma podstaw ku temu, aby pozbawiać jednostkę, obywatela ochrony prawnej przysługującej im wobec omawianych aktów z tytułu art. 101 u.s.g. oczywiście w zakresie wymiaru publicznoprawnego tych aktów.

W przekonaniu Sądu II instancji, stanowisko powyższe jest zgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) , gdyż wzmacnia prawo jednostki do sądu i zarazem nie pozostawia poza kontrolą właśnie sądu administracyjnego jako sądu specjalnego wymogów tych aktów w zakresie ich wymiaru publicznoprawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, skargę w niniejszej sprawie do sądu administracyjnego uznać należało za dopuszczalną. Podstawę prawną jej wniesienia stanowi art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nie jest także uzasadniony zarzut prawa materialnego, tj. art. 174 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.), przez błędną wykładnię tego przepisu.

Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej:

" 1. Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

2. Dyrektora instytucji artystycznej powołuje się na okres od trzech do pięciu sezonów artystycznych, o których mowa w art. 11a ust. 2. Dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat.

3. Organizator powołuje i odwołuje dyrektora państwowej instytucji kultury po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W przypadku powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora państwowej instytucji kultury na kolejny okres, organizator zasięga opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

4. Organizator odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

5. Organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko.

6. Dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:

1) na własną prośbę;

2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;

3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;

4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;

5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

7. W sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy.

8. Statut instytucji kultury może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania".

W tym miejscu Sąd zauważa, że kastor nie wskazał bezpośrednio w zarzutach skargi kasacyjnej konkretnej jednostki redakcyjnej przywołanego powyżej art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jako naruszonej przez Sąd I instancji w drodze błędnej wykładni. Z całości skargi kasacyjnej wynika, że przedmiotem "sporu" jest wykładania art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Sądu II instancji publicznoprawną zasadą trybu powoływania dyrektora instytucji kultury jest powoływanie go przez organizatora na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Ta zasada ma jedno ustawowe zastrzeżenie polegające na tym, że organizator powołuje i odwołuje dyrektora państwowej instytucji kultury po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W przypadku powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora państwowej instytucji kultury na kolejny okres, organizator zasięga opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Jednocześnie ustawodawca uściślił, że zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Zarazem ustawodawca nie uregulował w sposób samodzielny trybu odwołania ze stanowiska stanowiąc, że odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Z systemowej wykładni trybu odwołania dyrektora w zw. z treścią art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że w przypadku odwołania dyrektora powołanego drodze konkursu działający jednoosobowo organizator w postaci monokratycznego organu wykonawczego gminy powinien zasięgnąć opinii związków zawodowych, o ile działają na terenie instytucji, oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W myśl art. 16 ww. ustawy:

"1. Kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3. (.....)

4. W celu przeprowadzania konkursu, o którym mowa w ust. 2, organizator powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organizatora;

2) dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego;

3) dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 24125a Kodeksu pracy, działających w tej instytucji kultury;

4) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury.

5. Jeżeli w instytucji kultury nie działają zakładowe organizacje związkowe, w miejsce osób, o których mowa w ust. 4 pkt 3, organizator powołuje do komisji konkursowej dwóch przedstawicieli załogi tej instytucji.

6. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, organizację i tryb przeprowadzania konkursu, sposób powoływania członków komisji konkursowej oraz zadania tej komisji, uwzględniając w szczególności procedury zapewniające ocenę kwalifikacji kandydatów".

W przypadku powoływania dyrektora w sytuacji wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych - nie jest konieczne, gdyż tryb konkursowy ze swej istoty zapewnia demokratyzację, przejrzystość, i transparentność trybu aktu powołania. W przypadku odwołania dyrektora wyłonionego w drodze konkursu, nie można zastosować przesłanki uwalniającej organ od zasięgnięcia opinii przez związki zawodowe, o ile działają na terenie instytucji, oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze, gdyż taki tok rozumowania i wykładni pozbawia tryb aktu odwołania publicznoprawnych elementów transparentności, przejrzystości i demokratyzacji.

Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej prowadzi do wniosku, iż w przypadku odwołania przez organ dyrektora, bez względu na sposób jego powołania, ustawa wymaga każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe, o ile działają na terenie instytucji, oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.