Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. N. kwotę 440 złotych (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 1496/08

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w wyniku rozpatrzenia wniosku M. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego kolegium z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], wydanej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Z. z siedzibą w K. pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z istniejącej instalacji, utrzymało w całości swoją decyzję z dnia [...] maja 2006 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 19 stycznia 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek M. N. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty G. z [...] listopada 2004 r., którą na wniosek Z. z siedzibą w K. udzielono mu na okres do 28 listopada 2014 r. pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z istniejącej instalacji, ustalono dopuszczalne do wprowadzania do powietrza ilości zanieczyszczeń gazowych oraz parametry emitorów technologicznych usytuowanych w zakładzie jak również roczną ilość substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza i zobowiązano go do wykonania wyszczególnionych w decyzji obowiązków.

Organ decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] listopada 2004 r. wskazując, iż przepis art. 185 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "p. o. ś.", w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji stanowił, że jeżeli w postępowaniu o wydanie pozwolenia zachodzi prawdopodobieństwo, że w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi administracji, informację o wszczęciu postępowania należy podać do publicznej wiadomości. W ocenie organu podanie do publicznej wiadomości tej informacji czyniło zadość obowiązkowi zawiadomienia stron w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", a oceny, czy w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi prowadzącemu postępowanie, był władny dokonać ten organ. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono prawdopodobieństwa istnienia innych stron postępowania. Organ w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. wskazał również, że od 28 lipca 2005 r. nastąpiła zmiana art. 185 p. o. ś. (Dz. U. nr 113 poz. 954). Art. 185 p. o. ś. od dnia 28 lipca 2005 r. stanowi: 1. Stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi w tym obszarze. 2. W postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 k. p. a. 3. Jeżeli liczba stron w postępowaniu przekracza 20, do stron innych niż prowadzący instalację stosuje się art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu z aktualnej treści art. 185 p. o. ś. wynika, że osobą, której interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów nie jest wnioskodawczyni, co wynika ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W przedmiotowej sprawie w związku z eksploatacją urządzenia nie utworzono bowiem obszaru ograniczonego użytkowania.

W związku z powyższym organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie może być uznana za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2004 r., a zatem nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Przytoczony we wniosku art. 10 ustawy p. o. ś. stanowi o prawie do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska, ale tylko w przypadkach określonych w ustawie. Żaden przepis ustawy nie przewiduje natomiast możliwości i konieczności uczestniczenia w postępowaniu osób, które wykażą tylko swój interes faktyczny.

Od powyższej decyzji wnioskodawczyni złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosła również o wszczęcie postępowania z urzędu podnosząc, że kwestionowana decyzja Starosty G. z dnia [...] listopada 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. stwierdził, że decyzja ta jest prawidłowa. Organ w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. stwierdził, że wnioskodawczyni nie może być uznana za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a zatem nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Przytoczony we wniosku art. 10 p. o. ś. stanowi o prawie do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska, ale tylko w przypadkach określonych w ustawie. Żaden przepis p. o. ś. nie przewiduje możliwości i konieczności uczestniczenia w postępowaniu osób, które wykażą tylko swój interes faktyczny, tak jak to w sprawie wykazała wnioskodawczyni. Organ nie stwierdził również podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Wskazał jednak, że wszczęcie w tej sprawie postępowania nadzorczego z urzędu byłoby zasadne tylko w przypadku wniesienia przez prokuratora w trybie art. 184 k. p. a. sprzeciwu od decyzji ostatecznej. W ocenie organu nadmierne uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym i nieruchomości należącej do wnioskodawczyni, wynikające z pracy Z. mogą być przedmiotem kontroli przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

M. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] października 2006 r. Wskazała, iż złożyła zażalenie na decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2004r., które zostało odrzucone z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. W tych warunkach złożyła więc wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Organ odmówił jednak wszczęcia postępowania nieważnościowego uznając, iż skarżąca nie może być uznana za stronę tego postępowania.

W skardze wskazano, iż spółka której dotyczy decyzja Starosty G. z dnia [...] listopada 2004 r. prowadzi ubojnię zwierząt i zakład przetwórstwa mięsnego w pobliżu budynków mieszkalnych m. in. stanowiących własność skarżącej. W jej ocenie emisja dymów powoduje uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Z tych względów zdaniem skarżącej nie można jej odmówić przymiotu strony, który posiada zgodnie z art. 28 k. p. a., a który również gwarantują jej przepisy p. o. ś. stanowiące, że każdy ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska. Z tych względów zdaniem skarżącej ma ona niekwestionowane prawo żądania stwierdzenia nieważności decyzji, która w sposób rażący narusza jej interes prawny, ale również przepisy prawa, bowiem zarówno instalacja jak i budynki zakładu stanowią samowolę budowlaną, ubiegając się o wydanie kwestionowanej decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2004 r. wnioskodawca nie przedłożył wymaganych dokumentów (m. in. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), w decyzji nie wskazano także wymaganych urządzeń ochronnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wskazano, że w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji tekst pierwotny p. o. ś. (Dz. U. z 2001 r. nr 62, poz. 627) zawierał w art. 185 następującą regulację: "Jeżeli w postępowaniu o wydanie pozwolenia zachodzi prawdopodobieństwo, że w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi administracji, informację o wszczęciu postępowania należy podać do publicznej wiadomości". Podanie do publicznej wiadomości czyniło zadość obowiązkowi zawiadomienia stron w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Oceny, czy w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi prowadzącemu postępowanie, był władny dokonać ten organ. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono prawdopodobieństwa istnienia innych stron postępowania.

W ocenie Sądu badając interes prawny strony skarżącej we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] listopada 2004 r. organ zasadnie wskazał, że od 28 lipca 2005r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 185 p. o. ś. i obecnie § 1 tego artykułu stanowi, iż stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi w tym obszarze. Z aktualnej treści tego przepisu wynika więc, że osobą, której interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów nie jest wnioskodawczyni, co wynika ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie w związku z eksploatacją urządzenia nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania. W ocenie Sądu art. 28 k. p. a. nie może wieść prymatu nad przepisem materialnym jakim jest art. 185 p. o. ś.

Sąd zaznaczył, że dla sprawy nie ma znaczenia, czy na etapie wydawania pozwolenia skarżąca mogłaby być traktowana jako strona z uwagi na odmienną treść normatywną art. 185 p. o. ś. Interes prawny w postępowaniu nieważnościowym musi być bowiem oceniany ponownie w stosunku do ewentualnych ustaleń w postępowaniu zwykłym, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących regulacji normatywnych, z których wywodzić można ewentualnie interes prawny w rozumieniu art. 28 k. p. a.

Zdaniem Sądu również art. 10 p. o. ś. nie daje uprawnienia do przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu nieważnościowym. Przepis ten stanowi bowiem o prawie do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska, ale tylko w przypadkach określonych w ustawie, np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do których nie zalicza się pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

W wyniku wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r. uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 157 § 2 k. p. a. stanowiącym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Jeżeli podanie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie, a następnie w toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Co prawda w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony, ale tylko wtedy, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie powołuje się na własny interes prawny, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie mógł przejść do porządku nad tym, iż orzekający w sprawie organ postąpił inaczej, oceniając przymiot strony skarżącej poza postępowaniem i ograniczając się do zdawkowych i mało przekonywujących stwierdzeń w tej mierze. Organ nie zajął nawet wyraźnie stanowiska czy odmowa uznania przymiotu strony nastąpiła na podstawie brzmienia przepisu art. 185 p. o. ś. z daty orzekania o przedmiotowym pozwoleniu na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów, czy też z daty orzekania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Jeżeli podstawą do orzekania był stan prawny z daty rozstrzygania o pozwoleniu, to sam fakt podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu stosownego postępowania administracyjnego nie może być uznany za przesądzający o braku przymiotu strony przez skarżącą. Z kolei przyjęcie, że brak przymiotu strony przez skarżącą można wyprowadzić wyłącznie z aktualnego brzmienia art. 185 p. o. ś. też nie może znaleźć akceptacji, jako że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji winien być oceniany przede wszystkim na podstawie stanu prawnego z daty orzekania o pozwoleniu. W rozpoznawanej sprawie zabrakło wyraźnych ustaleń w tej mierze, a mimo to przyjęto, że skarżąca nie ma przymiotu strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z tym ponownie rozpoznając sprawę ze skargi M. N. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Z. z siedzibą w K. pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z istniejącej instalacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 24 lipca 2008 r.

Przedmiotem kontroli jest decyzja z dnia [...] października 2006 r. odmawiająca wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stosownie do art. 157 § 2 k. p. a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Jeżeli - jak to ma miejsce w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym -podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa podmiot powołujący się na własny interes prawny, to organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie, a następnie - w toku postępowania - obowiązany jest ustalić interes prawny tego podmiotu. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

W przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwa odmowa wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony. Ma to jednak miejsce jedynie wtedy, gdy podmiot wnoszący podanie o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie powołuje się na własny interes prawny, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni.

Wobec powyższego należy zauważyć, iż orzekający w sprawie organ postąpił inaczej, ustalając poza postępowaniem nieważnościowym brak interesu prawnego wnioskodawczyni we wniesieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołującej się na własny interes prawny, ograniczając się jedynie do zdawkowych i mało przekonywujących stwierdzeń w tej mierze.

Organ nie zajął wyraźnie stanowiska, czy odmowa uznania przymiotu strony nastąpiła na podstawie brzmienia przepisu art. 185 p. o. ś. z daty orzekania o przedmiotowym pozwoleniu na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów, czy też z daty orzekania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Jeżeli podstawą do orzekania był stan prawny z daty rozstrzygania o pozwoleniu, to sam fakt podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu stosownego postępowania administracyjnego nie może być uznany za przesądzający o braku przymiotu strony przez skarżącą. Z kolei przyjęcie, że brak przymiotu strony przez skarżącą można wyprowadzić wyłącznie z aktualnego brzmienia art. 185 p. o. ś. też nie może znaleźć akceptacji, jako że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji winien być oceniany przede wszystkim na podstawie stanu prawnego z daty orzekania o pozwoleniu. W rozpoznawanej sprawie zabrakło wyraźnych ustaleń w tej mierze, a mimo to przyjęto, że skarżąca nie ma przymiotu strony.

W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p. p. s. a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p. p. s. a. w związku z art. 205 § 2 p. p. s. a.