Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. S.A. z siedzibą w K. i Klubu Sportowego "[...]" K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 54/14 w sprawie ze skarg W. S.A. z siedzibą w K., K. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz Stowarzyszenia A. w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od W. S.A. z siedzibą w K i Klubu Sportowego "[...]" K. solidarnie na rzecz Gminy Miasto K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W dniu 11 września 2013r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2013r. poz. 5685).

Skargi na powyższą uchwałę o identycznej treści złożyli Klub Sportowy N. K. (zwany dalej KS N.) oraz K. sp. z o.o. (zwana dalej K.), zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2004r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm.), dalej powoływanej jako u.p.z.p., poprzez nierozpatrzenie przez Radę Miasta K. uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." (w tym uwag zgłoszonych przez KS N.) i nieprzeprowadzenie przez Radę Miasta K. głosowania nad przyjęciem sposobu rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. uwag zgłoszonych do projektu planu, odrębnego od głosowania nad przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. ", a tym samym istotne naruszenie procedury planistycznej skutkujące nieważnością uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] września 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.";

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, praw i obowiązków Klubu Sportowego N. K. jako użytkownika wieczystego działek gruntu nr [...] i [...] położonych w K. przy ul. K., obręb [...] Śródmieście, a w konsekwencji nieproporcjonalne ograniczenie tych praw i obowiązków oraz naruszenie zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki;

3. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie praw KS N. wynikających z decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz praw KS N.wynikających z innych decyzji, pozwoleń i opinii wydanych przez właściwe organy urbanistyczne Miasta K. i wieloletnich zapewnień czynionych przez te organy, zgodnie z którymi na nieruchomości obejmującej działki gruntu nr [...] i [...] położonej w K. przy ul. K., dopuszczalne było wybudowanie budynku apartamentowego, a tym samym nieuwzględnienie szczególnych okoliczności, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.";

4. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w konsekwencji w zaskarżonej uchwale dotychczasowego stanu prawnego oraz przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości obejmującej działki gruntu nr [...] i [...] położonej w K. przy ul. K., zgodnie z którym dopuszczalne było wybudowanie na tej nieruchomości budynku apartamentowego, a tym samym niewyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym KS N. oraz nieuwzględnienie obowiązku racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa użytkowania wieczystego;

5. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. ", którego zapisy w sposób niekorzystny dla KS N. modyfikują jego prawa i obowiązki w stosunku do dotychczasowych decyzji, pozwoleń i opinii właściwych organów urbanistycznych Miasta K. oraz wieloletnich zapewnień czynionych przez te organy, co do możliwości zrealizowania przez KS N. oraz spółkę K. sp. z o.o. inwestycji w postaci wybudowania budynku apartamentowego na nieruchomości obejmującej działki gruntu nr [...] i [...], a tym samym naruszenie zasady, w myśl której Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz naruszenie zasady, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że Klub Sportowy N. K. jest użytkownikiem wieczystym działek gruntu nr [...] i [...] położonych w K. przy ul. K.

W dniu 16 maja 2005r. pomiędzy KS N. a spółką K. zawarta została umowa, na podstawie której KS N. zobowiązał się m. in. do doprowadzenia do ustanowienia na rzecz KS N. użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w K. przy ul. K., uzyskania ostatecznej decyzji właściwego organu zatwierdzającej podział tej nieruchomości, w wyniku którego zostanie wydzielona część nieruchomości, której prawo użytkowania wieczystego zostanie następnie przeniesione na rzecz spółki K. Decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 2007r., wydaną na wniosek KS N. oraz spółki K., ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku apartamentowego oraz budowa hali sportowej z zapleczem sportowym, zespołem boisk wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (...)oraz dodatkowo infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (...)".

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. Prezydent Miasta K. wyraził zgodę na zmianę celu ustalonego w umowie dotyczącej ustanowienia na rzecz Klubu Sportowego N. K. użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [...], w taki sposób, że dotychczasowy cel sportowy został zastąpiony celem mieszkalnym. Jednocześnie ww. decyzją Prezydent Miasta K. zobowiązał Klub Sportowy N. K. do zrealizowania na działkach nr [...] i [...] inwestycji polegającej na budowie zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z wydaną na ten teren decyzją o warunkach zabudowy.

Zapisy zaskarżonego planu dla obszaru "B. " uniemożliwiają wybudowanie budynku apartamentowego na działce nr [...]. Teren stanowiący działki nr [...] i [...] oznaczony został w planie symbolem US.3. Zgodnie z § 33 ust. 1 uchwały teren ten przeznaczony został pod sport i rekreację z możliwością zabudowy:

a) halą tenisową wielofunkcyjna

b) kortami tenisowymi

c) budynkami zaplecza sportowego

d) boiskiem sportowym

e) trybunami i widowniami dla boiska sportowego.

Zgodnie z wiążącym zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 23 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2587/2010 każda ze zgłoszonych uwag do projektu planu musi być rozpatrzona indywidualnie przez radę gminy w postaci indywidualnej uchwały. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Rada Miasta K. nie rozpatrzyła indywidualnie uwag zgłoszonych do projektu planu. W szczególności nie zostały w tym zakresie podjęte indywidualne uchwały.

Ze stenogramów sesji Rady Miasta K., które odbyły się w dniach 28 sierpnia 2013r. i 11 września 2013r. oraz z protokołu obrad Rady Miasta K. w dniu 11 września 2013r. nie wynika, aby Rada Miasta K. poddała ocenie i indywidualnemu głosowaniu uwagi jakie zgłoszone zostały do projektu planu w trakcie trwania procedury planistycznej.

Uchwała Rady Miasta K., którą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. " uniemożliwia realizację celu mieszkaniowego, dla którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz KS N. w stosunku do działki nr [...], uniemożliwiając tym samym zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego, do którego realizacji KS N. został zobowiązany również zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2012r. W związku z tym, uzasadniony pozostaje wniosek, że w toku procedury planowania i zagospodarowania obszaru "B. ", nie zostały uwzględnione prawa i obowiązki KS N., jako użytkownika wieczystego. W konsekwencji stwierdzić należy, że uchwała rażąco narusza treść art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. który to przepis wprowadza obowiązek uwzględniania tych przesłanek w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślono, że prawo użytkowania wieczystego może być ograniczone, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zasada proporcjonalności obejmuje między innymi wymóg doboru środków skutecznych, a wiec rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia.

Dalej wskazano na rażące naruszenie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które winny znaleźć odzwierciedlenie w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.". Uchwała Rady Miasta K., którą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." nie uwzględnia faktu, że dla nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] wydana została przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] maja 2007r. decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dopuszczająca budowę na tym obszarze budynku mieszkalnego.

Wskazano także na rażące naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie nie doszło do wystarczającego wyważenia interesu KS N. oraz spółki K. z interesem publicznym, a w konsekwencji w sposób nieproporcjonalny do ochrony interesu publicznego doszło do nadmiernej ingerencji w prawa KS N. oraz spółki K. wynikające z dotychczasowych uzyskanych przez nich decyzji, pozwoleń i opinii umożliwiających zrealizowanie zamierzonej inwestycji.

Nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i stanu prawnego nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] rażąco narusza również treść art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że uchwała Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. " zawiera tego rodzaju wady, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do naruszenia procedury planistycznej oraz nadużycia władztwa planistycznego gminy.

Skargę na powyższą uchwałę złożył także W. SA w K., zarzucając jej naruszenie:

- art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 w związku z art. 233 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej oraz prawa własności budynków posadowionych na gruncie objętym prawem użytkowania wieczystego, uniemożliwiające mu korzystanie z przysługującym mu praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jego uprawnienia, nie znajdującym uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez rażące naruszenie przysługującego Skarżącej prawa do gruntu dotkniętego działaniem miejscowego planu, przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy oraz naruszenie zasady proporcjonalności, tj. wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego obywatela przepisu,

- art. 17 pkt 9, 13 i 14 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, w szczególności poprzez wprowadzenie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu poprawek nie wynikających z uwzględnienia uwag lub dokonanych uzgodnień oraz podjęcie przez Radę Miasta K. uchwały w sprawie rozstrzygnięcia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały już wcześniej uwzględnione przez organ wykonawczy,

- naruszenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie w § 9 ust. 2 pkt 5 zakazu lokalizacji reklam na całym obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem i tym samym naruszenie konstytucyjnie chronionej zasady wolności gospodarczej oraz wolności słowa,

- naruszenie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie ustawowej delegacji do stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kreowanie w planie miejscowym kompetencji dla innych podmiotów, tj. Głównego Architekta Miasta i Głównego Plastyka Miasta, nadanie treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mocy powszechnie wiążącej na obszarze działania organu Zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie zasad użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta K. poprzez wskazanie w treści § 7 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, iż Zarządzenie [...] jest przepisem porządkowym, podczas gdy zarządzenie powyższe charakteru takiego nie ma, jak również poprzez wprowadzenie w treści § 7 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały odesłania do wymagań wprowadzonych ww. Zarządzeniem [...], tj. dokonanie odesłania do przepisów o charakterze wewnętrznym w ramach administracji publicznej,

- naruszenie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały regulacji oczywiście sprzecznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a także z art. 14 ust. 1 u.p.z.p.i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn.zm.) (dalej: s.g.u.) w zakresie przekroczenia delegacji ustawowej i dowolne ustalenie definicji wysokości obiektów i urządzeń budowlanych.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że uchwała Rady Miasta K. naruszyła istotę jej prawa użytkowania wieczystego, gdyż uniemożliwia jej zagospodarowanie działek w sposób przez nią oczekiwany. W pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z § 22 uchwały teren określony w niej symbolem U.7 przeznaczony jest pod zabudowę usługową z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której powierzchnia użytkowa nie może przekroczyć 30% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów nadziemnych na działce budowlanej. Jednocześnie w tym obszarze wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² i zakaz lokalizacji funkcji mieszkalnej w parterach budynków. Równolegle także ograniczono możliwość zainwestowania w istniejący na tym obszarze budynek Hotelu F. poprzez wprowadzenie zapisu umożliwiającego wyłącznie jego przebudowę lub remont. Powyższe zapisy naruszają przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności w tym zakresie, w którym bez uzasadnienia ograniczają możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do 30% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów nadziemnych na działce budowlanej, uniemożliwiając jednocześnie lokowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m². W efekcie więc Skarżąca nie ma możliwości racjonalnego zagospodarowania istniejącej obecnie na działce [...] zabudowy. Możliwość realizacji obiektu handlowego została wykluczona, a to wobec faktu, iż wykorzystanie istniejącego budynku do celów handlowych wymagałoby złamania wprowadzonego zakazu lokalizacji obiektów handlowych powyżej 2000mkw. Możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej została także co do zasady wykluczona, a to wobec faktu, iż wysokość kondygnacji nie przekracza 2,5 m czyli ustawowego minimum wymaganego przez warunki techniczne budynków dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z podobnych względów nie jest możliwa realizacja funkcji biurowej, a to wobec tego, że pomieszczenia przeznaczone do pracy na pobyt powyżej 4 osób wymagają minimalnej wysokości 3 m. Uchwalony miejscowy plan dopuszcza, co prawda, możliwość przebudowy istniejącego obiektu, jednakże przebudowa, zgodnie z ustawową definicją, nie może dotyczyć charakterystycznych parametrów obiektu, w tym między innymi liczby jego kondygnacji. Zwiększenie tymczasem wysokości pomieszczeń w budynku przy zachowaniu wymaganej przez uchwałę maksymalnej wysokości obiektu musiałoby się wiązać z koniecznością zmniejszenia liczby kondygnacji. W efekcie analiza zapisów uchwalonego miejscowego planu prowadzi do wniosku, że plan ten wprowadza daleko idącą ochronę nie tylko bryły budynku dawnego Hotelu F. czy też jego zewnętrznych parametrów, ale całego obiektu danego hotelu, także z wnętrzami.

Skargi Stowarzyszenia A. w K.; Klubu Sportowego N. w K.; K. sp. z o.o. w K. oraz W. S.A. w K. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia do sygn. II SA/Kr 54/14.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 54/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Stowarzyszenia A. w K., K. Sp. z o.o. w K. i Klubu Sportowego N. w K. oraz uwzględnił skargę W. S.A. w K. w części - stwierdzając nieważność § 7 ust. 1 pkt 3 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "- w tym w Zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie zasad użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta K.", a w pozostałym zakresie oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd nie stwierdził, by zaskarżona uchwała naruszała prawo w zakresie innym niż dotyczący § 7 ust. 1 pkt 3 planu.

Sąd nie podzielił poglądu, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta K. musi mieć miejsce w formie podjęcia indywidualnych uchwał, z których każda dotyczy osobnej uwagi. Interpretacja taka nie wynika z przepisu art. 20 ust. 1. Zdaniem Sądu nie można wymagać od rady gminy aby podejmowała kilkanaście czy kilkadziesiąt uchwał tylko dlatego, aby nie narazić się na ewentualny zarzut naruszenia procedury planistycznej, skoro obowiązek ten nie wynika z przepisu ustawy. Przepis art. 17 pkt. 9 ustawy o planowaniu wskazuje tylko i wyłącznie, że wyłożenie projektu planu trwać ma 21 dni. Interpretacja celowościowa dodaje do tego przepisu także i to znaczenie, że ma być to 21 dni roboczych. Uwzględniając cel dla którego przepis został do procedury planistycznej wprowadzony, należy stwierdzić, że ma on zagwarantować realną możliwość zapoznania się wszystkich zainteresowanych z projektem. Możliwość taka została zapewniona poprzez wyłożenie projektu bezpośrednio w urzędzie miasta, a plan został udostępniony również w BIP UMK, o czym zawiadomiono w ogłoszeniu oraz umożliwiono także składanie uwag w wersji elektronicznej. Do planu złożono bez przeszkód 49 uwag, zaś uwaga skarżącej złożona została jako pierwsza. Zatem prawo skarżącej do zapoznania się z projektem planu i do złożenia uwag nie zostało naruszone.

Skoro procedura planistyczna została ponowiona, to uwagi składane były do nowego projektu planu, na nowo wyłożonego do publicznego wglądu. Z wyjaśnień Rady Miasta K. wynika, że procedura ponowiona została z tego względu, że zaistniała potrzeba uwzględnienia w projekcie planu pewnych zupełnie nowych treści, nie wynikających ze złożonych uwag. W sytuacji, w której organ planistyczny uznaje na końcowym już etapie procedury planistycznej, że treść planu winna być uzupełniona o dodatkowe ustalenia i treści, nie może ich wprowadzić inaczej jak tylko poprzez sporządzenie nowego projektu planu i ponowienie procedury. Ponowienie procedury obligowało organy planistyczne do tego, żeby nie łączyć poprzednio przeprowadzonej procedury z procedurą ponawianą, tym samym w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z nowym projektem, nowymi uzgodnieniami, nowymi uwagami i nowym ich rozpatrzeniem.

Ustalenia zaskarżonej uchwały w zakresie działek skarżącego Klubu Sportowego N. (teren oznaczony symbolem US.3) pozostają w zgodzie z ustaleniami Studium gdzie określone zostały jako tereny ZP o głównych funkcjach ogólnodostępnych terenów otwartych w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, cmentarze oraz o głównych kierunkach zagospodarowania określonych jako ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, rządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych itp.

Budowa budynku apartamentowego z całą pewnością nie mieści się w tych kierunkach. Plany inwestycyjne, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, nie są zagwarantowane przepisami ustawy. Wręcz przeciwnie – z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjne źródło prawa) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma przy tym organ planistyczny obowiązku respektowania w treści planu ustaleń wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Ostatecznie cel użytkowania wieczystego nieruchomości Klubu Sportowego N. pozostał niezmieniony wobec nieprzystąpienia do umowy zmieniającej ten cel i wciąż dotyczy działalności sportowej, a zatem zgodnej z przeznaczeniem terenu US.3 w zaskarżonym planie.

Rada gminy posiada kompetencje do ustalania i określania zakazów, które doprowadzą do ochrony i estetycznego ukształtowania ładu przestrzennego. Plan nie dotyczy nowoczesnej, względnie uprzemysłowionej dzielnicy na obrzeżach miasta, ale najbardziej reprezentacyjnej (oprócz ścisłego centrum Starego Miasta zamykającego się w obrębie Plant K.) części K., nie bez powodu objętego strefą buforową obszaru wpisanego na listę Światowego Dziedzictwa UNESCO- w której to strefie znajduje się nieruchomość skarżącej. W celu umożliwienia ochrony takich właśnie, niewymiernych lecz bezcennych wartości ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt. 2 nakazał określić obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W systemie prawa nie ma jednej, pewnej i niewątpliwej definicji reklamy. Prawdą jest też, że trudności nastręcza formalne odróżnienie reklamy od informacji. Te dwa pojęcia są ze sobą powiązane w tym sensie, że każda reklama jest zarazem informacją, natomiast nie każda informacja jest reklamą. Zakaz lokalizacji reklamy zawarty w miejscowym planie odczytywać należy jako zakaz lokalizacji nośników reklamowych i to wszelkiego rodzaju.

Nie jest przy tym prawdą, że uniemożliwi to przedsiębiorcom informowanie o swojej działalności gospodarczej, naruszając konstytucyjnie chronioną zasadę wolności gospodarczej oraz wolność słowa. W § 9 ust. 2 pkt. 20, w § 11ust. 4 pkt. 2, 3; § 11 ust. 5 pkt. 4 i 5 – ustalono zasady umieszczania w poszczególnych obszarach zarówno "stałych znaków informacji handlowej" jak i "lokalizacji szyldów". Zapisy te oznaczają, że bez żadnych przeszkód każdy przedsiębiorca będzie mógł umieścić informacje o swojej działalności w dozwolonym planem miejscu.

Kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Nieruchomość stanowiąca własność skarżącej zgodnie z ustaleniami studium położona jest w terenach MU – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowo – usługowej, gdzie główne funkcje to zabudowa mieszkalna, mieszkalno – usługowa i usługowa. Zatem ustalenia § 22 miejscowego planu, które ustalają w terenach U.7 przeznaczenie pod zabudowę usługową, dopuszczając jednocześnie lokalizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w której powierzchnia użytkowa nie może być większa niż 30% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów nadziemnych na działce budowlanej - jest zgodna ze studium.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek uwzględniać prawo własności i walory ekonomiczne przestrzeni, ale w równym stopniu ma uwzględniać potrzeby interesu publicznego jak również wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej itd.

Spółka W. zakupiła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (w 2004r.), co do zasady o przeznaczeniu hotelowym. Zgodnie z art. 233 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa (...) w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Oznacza to, że granice użytkowania wieczystego - podobnie jak prawa własności - wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa oraz zasady współżycia społecznego. Jednakże granice użytkowania wieczystego dodatkowo określane są przez treść umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Umowa taka przesądza o przeznaczeniu konkretnej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Użytkowanie wieczyste jest prawem celowym w tym znaczeniu, iż użytkownik wieczysty zostaje obciążony obowiązkiem wykorzystywania otrzymanej nieruchomości w sposób określony w umowie. Wskazanie sposobu, w jaki użytkownik wieczysty może korzystać z otrzymanej nieruchomości gruntowej, jest zawsze elementem umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Zgodnie natomiast z zakwestionowanym § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, przez wysokość urządzeń i obiektów budowlanych należy rozumieć: wysokość budynków (rozumianą wg przepisów odrębnych) łącznie z wysokością maszynowni, dźwigów i innych pomieszczeń technicznych; dla pozostałych obiektów budowlanych innych niż budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz dla urządzeń budowlanych - wysokość mierzoną od poziomu terenu przy najniżej położonej ich części do najwyższego ich elementu. Jeżeli w uchwale jest mowa o wysokości bezwzględnej, podanej w metrach nad poziom morza, oznacza to, że ustalonej rzędnej nie mogą przekroczyć odpowiednio ww. elementy.

Zgodnie natomiast z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego B. - ze względu na priorytetowo traktowane zasady ochrony otwarć widokowych - posługuje się określaniem wysokości zabudowy określając ją w metrach nad poziomem morza (§ 10 ust. 3 pkt. 2, § 18 ust. 2 pkt. 1, § 22 ust. 4) jak również w poszczególnych terenach wysokość zabudowy określana jest jako zdefiniowana w planie "wysokość obiektów i urządzeń budowlanych" (§ 15 ust. 2 pkt. 1, § 16 ust, 2 pkt. 1 , § 17 ust. 4 pkt. 3 , § 19 ust. 3 pkt 1 itp.). Nie ma przy tym wątpliwości w jaki sposób, w oparciu o tak podana definicję, ustalić wysokość projektowanej zabudowy. Gdyby wymagany ww. rozporządzeniem parametr "wysokości zabudowy" został opisany wyłącznie poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" zawartej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to wówczas sposób pomiaru dotyczyłby wyłącznie budynków, podczas gdy w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane, co przy zastosowaniu takiej definicji, nie pozwalałoby ustalić na użytek tego planu wysokości innego obiektu niż budynek.

Uzasadniony okazał się zarzut przekroczenia ustawowej delegacji do stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kreowania w planie miejscowym kompetencji dla innych podmiotów, tj. Głównego Architekta Miasta i Głównego Plastyka Miasta poprzez wprowadzenie w treści § 7 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały odesłania do wymagań wprowadzonych ww. Zarządzeniem [...], tj. dokonanie odesłania do przepisów o charakterze wewnętrznym w ramach administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. S.A. z siedzibą w K. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "p.u.s.a.") poprzez skutkujące oddaleniem skargi złożonej przez W. Spółkę Akcyjną z siedzibą w K., nierozpoznanie jej w całości i pominięcie zarzutu naruszenia przez organ art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 17 pkt 9, 13 i 14 tej ustawy w sytuacji zaistnienia istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - sekwencji określonych przez ustawę czynności organu wykonawczego gminy oraz przez pominięcie zarzutu naruszenia przez organ art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm., dalej jako "s.g.u.") oraz w zw. z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. tj. w sytuacji zaistnienia naruszenia kompetencji organów w procedurze planistycznej,

2. art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wykładnia celowościowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż jedynymi wymaganiami dla uznania wyłożenia projektu miejscowego planu za zgodny z ustawą jest wyłożenie na 21 dni roboczych, a miejsce wyłożenia tego projektu ma być bez trudu dostępne dla mieszkańców gminy, ale już cel wprowadzenia omawianego przepisu nie wskazuje, że wyłożenie ma nastąpić w określonych przedziałach czasowych, a nadto przyjęcie, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o prawidłowości dokonanego przez organ gminy wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu świadczy udostępnienie tego projektu na internetowej stronie BIP, gdy tymczasem celem regulacji art. 17 pkt 9 u.p.z.p. było zagwarantowanie mieszkańcom gminy realnej dostępności projektu planu, na którą składa się tak miejsce jak i czas rozumiany nie tylko jako okres trwania wyłożenia, ale czas dostępności projektu planu w danym dniu, zaś udostępnienie projektu miejscowego planu na stronie internetowej urzędu gminy jest z punktu widzenia oceny prawidłowości wyłożenia całkowicie irrelewantne, gdyż ustawa nie przewiduje takiej formy tej czynności i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie przez sąd I instancji, iż nie nastąpiło naruszenie art. 28 ust. 1 p.z.p.u.,

3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 4, 13 i 14 u.p.z.p. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, gdy uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, tj. w sytuacji wprowadzenia przez organ wykonawczy gminy do projektu miejscowego planu wyłożonego już uprzednio do publicznego wglądu zmian, które nie wynikały z rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. oraz przyjęcie, iż organ wykonawczy gminy może w sposób dowolny ponawiać procedurę planistyczną, podobnie jak uprawniony jest do przygotowania w każdym czasie nowego projektu miejscowego planu bez konieczności ponowienia procedury przygotowania tego projektu od początku, tj. od momentu zebrania wniosków do planu,

4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, w której uchwała ta podjęta została w sytuacji rażącego naruszenia przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej i prawa własności budynków posadowionych na gruncie objętym prawem użytkowania wieczystego dotkniętych działaniem miejscowego planu, przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności, prowadzących do ograniczenia uprawnień skarżącego nie znajdującym uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa,

5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. i art. 40 ust. 1 s.g.u. oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, tj. w sytuacji, w której zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza w § 4 ust. 1 pkt 7 dla całego obszaru objętego planem regulacji oczywiście sprzecznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a więc w sytuacji przekroczenia przez organ gminy delegacji ustawowej przez dowolne ustalenie definicji wysokości budynku,

6. naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego niezastosowanie tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 22 oraz 54 Konstytucji RP poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, tj. w sytuacji, w której zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na całym jego obszarze wprowadza nieuzasadnione ograniczenie gwarantowanej konstytucyjnie wolności rozpowszechniania informacji oraz prawa prowadzenia działalności gospodarczej i nieuzasadnione przyjęcie, iż obowiązujący na całym obszarze zapis § 9 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały odnosi się nie do zakazu reklamy, ale do nie wynikającego z treści zaskarżonego aktu zakazu lokalizowania wszelkiego rodzaju nośników reklamowych.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji wniósł także Klub Sportowy "N." w K., powołując się na następujące podstawy kasacyjne:

1. Zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 oraz 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskutek łącznego rozpoznania uwag do projektu planu, które, zdaniem skarżącego powinny być rozpatrywane osobno,

2. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji dotyczący naruszenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego Klubowi i co za tym idzie naruszenia zasady proporcjonalności, wyrażającej się zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

3. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dotyczący nieuwzględnienia praw skarżącego wynikających z decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy oraz praw skarżącego wynikających z innych decyzji, pozwoleń i opinii wydanych przez właściwe organy urbanistyczne Miasta K. – zgodnie z którymi możliwe było zbudowanie na nieruchomości skarżącego apartamentowca.

4. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w uchwale dopuszczalne było nieuwzględnienie dotychczasowego stanu prawnego oraz przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości co do działek skarżącego – zgodnie z którymi dopuszczalne było wybudowanie na tej nieruchomości apartamentowca. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną skutkowało to brakiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego.

Sprawa ze skargi kasacyjnej K. spółki z o.o. z siedzibą w K. została wyłączona do odrębnego rozpoznania na rozprawie w dniu 31 maja 2016r. Na tej samej rozprawie postępowanie to zawieszono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Pierwsza z podstaw kasacyjnych powołanych w skardze kasacyjnej spółki W. dotyczy pominięcia przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego istotnego, zdaniem skarżącej spółki naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez zmianę sekwencji określonych przez ustawę czynności organu wykonawczego gminy i naruszenia kompetencji organów w procedurze planistycznej. Zarzut ten dotyczył głosowania nad uwagami już uprzednio uwzględnionymi przez prezydenta, podczas gdy w istocie Radzie Miasta przysługuje jedynie kompetencja do tego by rozpatrywać uwagi do planu nieuwzględnione przez Prezydenta.

Tej podstawy kasacyjnej nie sposób uznać za usprawiedliwioną, gdyż sąd I instancji w istocie do tego zarzutu odniósł się, wyjaśniając że jest dopuszczalne i nawet konieczne ponowienie całej procedury planistycznej, poczynając od sporządzenia nowego projektu planu w przypadku, gdy organ planistyczny już po zgłoszeniu uwag do projektu planu stwierdza, że należy w projekcie uwzględnić pewien zakres treści, który wykracza poza zakres uwzględnionych uwag. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i po zgłoszeniu do tego projektu uwag doszło do stworzenia nowego projektu. Było to spowodowane potrzebą uwzględnienia nowych okoliczności i doświadczeń związanych z powodzią, do której doszło w tym okresie.

Projekt ten sporządził organ właściwy - Prezydent Miasta K., a jego przedmiotem był teren objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzeniu planu z 2007r. Projekt ten poddano wszystkim czynnościom proceduralnym określonym w art. 17 ustawy, czyniąc zadość zarówno wymogom związanym z obowiązkiem zagwarantowania udziału społeczeństwa w tej procedurze jak i dokonując wszystkich wymaganych uzgodnień. Skoro zatem całość procedury przeprowadzono w całości od nowa po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w 2010r. to należało uznać za bezprzedmiotowe uwagi wniesione do projektu planu, który nie był już przedmiotem dalszego procedowania. Zatem poddanie tych uwag pod głosowanie stanowiło nieistotne naruszenie trybu uchwalania planu, skoro po kolejnym wyłożeniu planu do publicznego wglądu w 2012r. zgłoszono kolejne uwagi, częściowo uwzględnione przez organ wykonawczy. Po ponownym wyłożeniu wniesiono kolejne uwagi, które nie zostały uwzględnione przez prezydenta i zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. były one przedmiotem głosowania na sesji Rady Miasta.

Reasumując, nie było konieczne głosowanie nad uwagami, które dotyczyły projektu planu sporządzonego przed 2010r. – lecz jeśli tak się stało i przedmiotem głosowania były także uwagi uwzględnione wcześniej przez organ wykonawczy, to nie sposób uznać, by usterka ta miała jakiekolwiek znaczenie dla treści zaskarżonej uchwały. Takie też słuszne stanowisko zajął sąd I instancji wskazując na stronie 57 uzasadnienia wyroku, że "...ponowienie procedury wręcz obligowało organy planistyczne do tego, żeby nie łączyć poprzednio przeprowadzonej procedury z procedurą ponawianą...".

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także i zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 ustawy przez wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu na okres 21 dni, ale tylko na 2 godziny dziennie. Przede wszystkim ani skarżąca spółka, ani inni skarżący, którzy przedmiotem zaskarżenia uczynili uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. B. nie twierdzili, by taka forma udostępnienia projektu planu do wglądu uniemożliwiła, lub nawet utrudniła zapoznanie się z projektem planu. Nie podnoszono, by podmiotom zainteresowanym treścią projektu miejscowego planu odmówiono udostępnienia z uwagi na przekroczenie wyznaczonych godzin, co mogłoby skutkować niemożnością uzyskania niezbędnej wiedzy na temat regulacji zawartych w projekcie. Słusznie sąd I instancji podkreślił niewątpliwe znaczenie publikacji projektu planu w sieci Internet. Współczesna technologia z pewnością nie może zastąpić tradycyjnej metody udostępniania projektu planu, lecz niewątpliwie ułatwia zapoznanie się z nim bez ograniczeń nierozłącznie związanych z zapoznawaniem się z tradycyjną (papierową) wersją projektu planu w siedzibie organu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art.22 oraz 54 Konstytucji RP, według którego sformułowanie zakazu reklamy stanowi nieuzasadnione ograniczenie wolności rozpowszechniania informacji oraz prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca spółka stoi także na stanowisku, że nieuzasadnione jest przyjęcie przez sąd I instancji takiej wykładni zapisu § 9 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą oznacza ona zakaz lokalizowania wszelkiego rodzaju nośników reklamowych. W tym miejscu należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, którego przepisy podlegają wykładni, podobnie jak przepisy każdego innego aktu prawnego. Także i pojęcie reklamy użyte w tym akcie podlegać musi interpretacji, której dokonywać będą w procesie stosowania prawa organy administracji.

Zarzucając sądowi I instancji wadliwe przypisanie pojęciu reklamy znaczenia "nośnika reklamowego" strona skarżąca nie wskazała przepisu prawa, który taka interpretacja miałaby naruszać, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego zarzutu merytorycznie.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP: "Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji". Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach, w przepisie tym zostały wyrażone trzy odrębne, aczkolwiek powiązane i uzależnione od siebie wolności jednostki: wolność wyrażania swoich poglądów, wolność pozyskiwania informacji oraz wolność rozpowszechniania informacji. Reklama - w sensie konstytucyjnym - jest formą publicznej wypowiedzi (informacji), z reguły subiektywnej oraz ocennej, służącej zachęceniu i nakłonieniu innych podmiotów do nabycia określonego dobra czy oczekiwanego przez reklamujący się podmiot zachowania. Wypowiedź ta ma charakter przede wszystkim komercyjny, czyli jest ukierunkowana na zwiększenie podaży i popytu reklamowanych dóbr. Jako taka podlega ochronie w ramach konstytucyjnej wolności zagwarantowanej w art. 54 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 28 stycznia 2003 r., sygn. K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4, cz. III, pkt 12.1). Wolność wypowiedzi - szczególnie wypowiedzi o charakterze reklamowym służących zachęceniu odbiorcy do określonego zachowania - nie jest absolutna i nie oznacza, że każda treść może być przedstawiana wszędzie w dowolnej formie. Podlega ograniczeniom na zasadach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem w sytuacjach, gdy konieczne jest to w demokratycznym państwie z uwagi na ochronę wartości takich jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, środowisko, moralność i zdrowie publiczne, a także wolności i prawa innych osób. Ustawa o planowaniu przestrzennym pozwala na ograniczenie także i wolności wypowiedzi, zwłaszcza co do formy i miejsca w którym dany podmiot czyni użytek z tej wolności.

Art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy stanowi bowiem, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory architektoniczne i krajobrazowe, a także wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nie ma wątpliwości, że służąca celom komercyjnym forma ekspresji jaką jest reklama nie daje się pogodzić w wielu sytuacjach z wymienionymi wyżej wartościami. Członkowie wspólnoty lokalnej jak i osoby przybywające do Krakowa mają prawo, by korzystać z walorów krajobrazowych oraz z unikalnego dziedzictwa kulturowego tego miasta w sposób możliwie niezakłócony przez reklamy, które pozostają obce naturalnemu, historycznemu krajobrazowi.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że pojęcie reklamy w rozumieniu planu nie obejmuje szyldów i znaków informacji wizualnej, co wynika z regulacji planu określającej warunki ich umieszczania, a zatem możliwe jest informowanie przez podmioty gospodarcze o prowadzonej działalności w sposób dający się pogodzić ze specyfiką B. i ich walorów krajobrazowych. Ograniczenie swobody wypowiedzi dokonane przez zawarty w planie zakaz umieszczania reklam czyni zatem zadość konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. i art. 40 ust. 1 s.g.u. oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez użycie w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 4 ust. 1 pkt 7 regulacji sprzecznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, co do określenia wysokości budynku. Sąd I instancji słusznie zaakceptował dopuszczalność określenia w planie miejscowym wysokości obiektu budowlanego, który stanowi kategorię pojęciową szerszą niż "budynek". O ile można w pełni zgodzić się z tym, że tam gdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego posługuje się pojęciem budynku nie należy pojęcia tego rozumieć inaczej niż wynika to z definicji legalnej zawartej w rozporządzeniu, to nie można zanegować możliwości zawarcia w miejscowym planie regulacji dotyczących wysokości obiektów budowlanych. Z punktu widzenia ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych terenu istotne są zwykle parametry całej bryły określonego obiektu, nawet gdy pewne jego elementy nie są brane pod uwagę jako czynniki wpływające na wysokość budynku. Wszak np. maszynownia dźwigu, nie brana pod uwagę przy określaniu wysokości budynku, zgodnie z przepisem §6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może przesłaniać istotne krajobrazowo i podlegające ochronie elementy zabudowy. Nie wykracza zatem poza zakres dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy takie uregulowanie, które prowadząc do pełnego uwzględnienia wysokości obiektu budowlanego zmierza do zapobieżenia takiej sytuacji. Nie jest to też regulacja sprzeczna z jakimkolwiek przepisem prawa budowlanego.

Spółka W. podnosiła także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, w której uchwała ta podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, tj. w sytuacji zaistnienia rażącego naruszenia przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej i prawa własności budynków posadowionych na gruncie objętym prawem użytkowania wieczystego dotkniętych działaniem miejscowego planu, przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności, prowadzących do ograniczenia uprawnień skarżącego nie znajdującym uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa,

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w nieuwzględnieniu przy podjęciu zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego skarżącego, będącego użytkownikiem wieczystym działki objętej planem miejscowym i właścicielem budynku dawnego hotelu F. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca uważa, że ograniczenia inwestycyjne zawarte w treści planu uniemożliwiają jej przebudowę budynku hotelowego i w istocie wymuszają konieczność jego rozebrania co przekracza granice władztwa planistycznego gminy. Skarżąca spółka wskazuje ponadto, że brak jest istotnych powodów dla ograniczeń działalności inwestycyjnej właściciela gruntu dotyczących zarówno wysokości budynku hotelowego, jak i powierzchni ewentualnego obiektu usługowego.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nie ulega wątpliwości, że interes prawny właściciela nieruchomości, zostaje naruszony w związku z wyznaczeniem maksymalnej wysokości zabudowy, jej rodzaju i intensywności. Ingerencja w prawo własności leży jednak u istoty władztwa planistycznego. Samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny wywodzony z prawa własności nie może jednak przesądzić, iż złożona skarga była zasadna. W świetle art. 101§1 u.s.g. wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale nie wystarczający do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest bowiem podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że ograniczenie prawa własności skarżącego w zaskarżonym planie miejscowym miało umocowanie w art. 4 u.p.z.p. i było zgodne z prawem. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

W rozpoznawanej sprawie ograniczenie prawa własności było skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności.

Ograniczenia godzące w istotę prawa własności pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12 orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zwrócić w pierwszej kolejności uwagę na to, że twierdzenia skarżącej spółki co do braku możliwości przebudowania budynku Hotelu F. są w istocie gołosłowne. W toku postępowania nie przedłożono bowiem jakiejkolwiek analizy architektonicznej, która wskazywałaby na niemożność zgodnej z planem inwestycji związanej z adaptacją i przebudową budynku hotelowego. Jeśli zresztą w planie mowa o zachowaniu bryły budynku, to nie jest to jednoznaczne z obowiązkiem zachowania podziałów kondygnacyjnych.

Nie sposób podzielić także argumentacji strony skarżącej zmierzającej do wykazania, że dotychczasowy zakres ochrony walorów krajobrazowych na terenie objętym planem był w istocie wystarczający i wobec braku zmian w otoczeniu przyrodniczym i urbanistycznym ochrona ta także nie wymaga zmian. Nie budzi wątpliwości fakt objęcia terenu, którego dotyczą regulacje planu ochroną szczególną jako strefy buforowej obszaru wpisanego na listę światowego dziedzictwa ludzkości UNESCO. Termin, w którym doszło do powstania tejże strefy buforowej nie ma znaczenia dla sprawy w sytuacji, gdy stan ten istniał już w dacie uchwalenia planu. Fakt, że tę formę ochrony zastosowano wobec analizowanego terenu dopiero w ostatnim czasie nie ma w istocie znaczenia, skoro oczywistym jest, że uznano obszar ten za zasługujący na tego rodzaju ochronę.

Z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. korespondują zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Warto w tym miejscu zauważyć, że z ich treści również wynika, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. Chociaż prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jak wskazano wyżej, zaskarżona uchwała w zakresie w jakim ogranicza możliwość wykonywania przez skarżącą spółkę jej praw - nie narusza zasady proporcjonalności, biorąc pod uwagę szczególne położenie i walory historyczno – krajobrazowe nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym spółki.

Także i zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Klub Sportowy N. należy uznać za całkowicie nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do powołanego przez tego skarżącego zarzutu naruszenia przepisów art. 18 ust. 1 i 2 oraz 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez łączne rozpoznanie uwag do projektu planu, zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dopiero istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Istotne dla rozstrzygnięcia wynikłej w niniejszej sprawie kwestii jest użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "jednocześnie", określające czasową relację pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego oraz rozstrzygnięciem o nieuwzględnionych uwagach do projektu planu.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażany już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). Zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie przemawiające, zdaniem Prezydenta za ich nieuwzględnieniem. Pozwala to radnym na zapoznanie się z uwagą i stanowiskiem organu wykonawczego wobec niej. Należy zwrócić ponadto uwagę, że nikt z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęty przez Radę Miasta K. sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.

Skarżący Klub Sportowy N. podnosił także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie przysługującego stronie prawa użytkowania wieczystego wbrew zasadzie proporcjonalności, wyrażającej się zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Zarzut powyższy - dotyczący przekroczenia dopuszczalnych granic władztwa planistycznego należy uznać za całkowicie nietrafny. Słusznie stwierdził sądu I instancji, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta K. na terenie, w obrębie którego położona jest nieruchomość skarżącego Klubu przewiduje funkcje ogólnodostępnych terenów otwartych – ogrody, parki rzeczne, ogród botaniczny, parki, aleje itd. – miejski system zieleni publicznej. Skoro tak, to istotnie Rada Miasta będąc związana ustaleniami studium nie mogła uchwalić w tej lokalizacji przeznaczenia terenu pod zabudowę budynkiem apartamentowym. Natomiast do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulującego w sposób wiążący kwestię przeznaczenia gruntów objętych procedurą planistyczną, organy administracji nie miały podstaw, by odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania – skoro spełnione były przesłanki ustawowe. Zwrócić należy uwagę na to, że studium nie ma mocy wiążącej wobec organów administracji rozpatrujących wniosek o wydanie warunków zabudowy i jego treść nie może być podstawą odmowy. Wiąże natomiast organy planistyczne w procedurze prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu w obrębie którego skarżący Klub ma działki w użytkowaniu wieczystym na cele związane ze sportem i rekreacją stanowi element szerszego założenia polegającego na przekształceniu części B. w teren służący rozwojowi kultury fizycznej i sportu, ewentualnie organizacji imprez masowych.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także i zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dotyczący nieuwzględnienia praw skarżącego wynikających z decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy oraz praw skarżącego wynikających z innych decyzji, pozwoleń i opinii wydanych przez właściwe organy urbanistyczne Miasta K. – zgodnie z którymi możliwe było zbudowanie na nieruchomości skarżącego apartamentowca.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że powołany w podstawie kasacyjnej przepis art. 1 ust. 2 składa się z kolejnych 10 jednostek redakcyjnych niższego rzędu – punktów określających co należy uwzględniać w planowaniu przestrzennym. Strona skarżąca nie wskazała w podstawie kasacyjnej, który z punktów tego artykułu został jej zdaniem naruszony, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Natomiast odnosząc się do tej podstawy kasacyjnej w jej pozostałej części, należy wskazać, że ustawa szczegółowo reguluje w art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 skutki uchwalenia planu miejscowego określającego inne przeznaczenia nieruchomości niż to, które określała uprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy. Z powołanych przepisów wynika, że nie istnieje zakaz uchwalania planu miejscowego, który przewidywałby inne przeznaczenie terenu niż określone we wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnie, określa się, że decyzja taka wygasa, chyba, że na jej podstawie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem w żadnej mierze przepisy ustawy nie przewidują związania organu planistycznego treścią wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i w pełni trafna jest zgodna z powyższym poglądem ocena sądu I instancji, dokonana w zaskarżonym wyroku.

Podkreślenia wymaga także i to, że pomimo starań podjętych przez skarżący klub dla zmiany celu przysługującego mu użytkowania wieczystego gruntu nie zdołał on doprowadzić do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy zmieniającej treść tego prawa. Zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały cel przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nie uległ zmianie i nie obejmował budowy budynku apartamentowego, lecz cele związane ze sportem, kulturą fizyczną i rekreacją. Nie sposób zarzucić w tej sytuacji organowi planistycznemu nadużycia przysługującego mu władztwa, skoro określone w planie przeznaczenie gruntu, którego użytkownikiem wieczystym jest skarżący klub odpowiada nie tylko studium uwarunkowań ale także celowi określonemu w obowiązującej umowie ustanawiającej użytkowanie wieczyste.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w uchwale dopuszczalne było nieuwzględnienie dotychczasowego stanu prawnego oraz przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości co do działek skarżącego – zgodnie z którym dopuszczalne było wybudowanie na tej nieruchomości apartamentowca, a zatem brak wyważenia interesu publicznego i prywatnego.

Powołane w tej podstawie przepisy nie dotyczą w ogóle kwestii wyważania wymienionych wyżej interesów i władztwa planistycznego. Określają one obowiązkową treść planu oraz formę prawną w jakiej dochodzi do uchwalenia planu. Zatem treść uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej nie przystaje do powołanych jako podstawa kasacyjna przepisów. Strona skarżąca bowiem w żadnej mierze nie zarzuciła sądowi I instancji, by dokonał wadliwej oceny obowiązkowej treści planu co do jego obligatoryjnych elementów lub formy w jakiej został uchwalony.

W tym stanie spawy Naczelny Sąd Administracyjny uznając obie skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw oddalił je na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a. wobec oddalenia obydwu skarg kasacyjnych.