II SA/Gl 1226/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-31	
Data wpływu	2016-12-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Andrzej Matan /sprawozdawca/
Elżbieta Kaznowska
Maria Taniewska-Banacka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6039 Inne, o symbolu podstawowym 603	
Hasła tematyczne	Ruch drogowy	
Sygn. powiązane	I OSK 1935/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 1137; art. 84 ust. 3 pkt. 2; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Starosta [...], działając na podstawie 83b ust. 2 pkt i lit, b i c, art, 84 ust, 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r, Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 128, dalej: p.r.d.) decyzją z dnia [...] r. nr [...] cofnął diagnoście K. Z. uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów, nadanych dnia [...] r. ( wznowionych dnia [...] r.) o nr [...].

Przedmiotowa sprawa po raz kolejny była rozstrzygana przez Starostę [...], bowiem jego poprzednia decyzja z dnia [...] r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. aktem z dnia [...] r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium, jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, nie podzieliło poglądu organu I instancji w kwestii podstaw do cofnięcia uprawnień diagnosty K. Z.. W ocenie organu odwoławczego, pozbawienie tego rodzaju uprawnień nie następuje w wykonaniu wyroku Sądu Karnego, orzekającego środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu, ale niezależnie od tego w oparciu o art. 84 ust. 3 p.r.d. Ponadto Kolegium wskazało na uchybienie zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu.

W wyniku ponownego postępowania zapadła decyzja wskazana we wstępie, zaś w jej podstawie prawnej przywołano art. 83b ust. 2 pkt. 1 lit. b i c praz art. 84 ust. 3 i 4 p.r.d. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż prowadzone na podstawie art. 83b ust. 2 p.r.d. kontrole w latach nie wykazały uchybień ze strony diagnosty. Natomiast uchybienia takie wynikają z wyroku Sądu Rejonowego w Z. Wydział II Kamy (sygn. akt:. [...] z dnia [...] .) zmienionego wyrokiem Sądu Okręgowego w B. VII Wydział Kamy Odwoławczy (sygn. akt: [...] z dnia [...] r.) dotyczącego skazanego: K. z. zam. ul. [...], [...] - [...] Z., w którym orzeczono środek karny w postaci zakazu zajmowania stanowiska diagnosty na okres 1 roku. Zgodnie z tym wyrokiem, stronę uznano winnym poświadczania nieprawdy w dowodach rejestracyjnych polegającego na potwierdzeniu wykonania przeglądu technicznego pojazdów, podczas gdy w rzeczywistości czynność taka nie miała miejsca. Zdaniem Starosty, poświadczenie nieprawdy stwierdzone prawomocnym wyrokiem karnym, wyczerpuje ustawową przesłankę cofnięcia uprawnień diagnoście, o której mowa w p.r.d. Przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d, stanowiący podstawą cofnięcia uprawnień diagnosty, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie uchybienia polegającego na wydaniu przez diagnostę zaświadczenia lub dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodne ze stanem faktycznym lub przepisami skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Odpowiedzialność administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień jest niezależna od odpowiedzialności karnoprawnej. Sąd karny nie zastępuje bowiem organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego.

W odwołaniu z dnia [...] r. K. Z. wskazuje na uchybienia natury proceduralnej, związane głównie z nieuwzględnieniem jego wniosków dowodowych, co było konieczne do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W jego ocenie, art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., wiąże możliwość nałożenia sankcji w postaci cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ze stwierdzeniem ewidentnego naruszenia w trakcie prowadzonej przez starostę kontroli. Przepis ten, o charakterze sankcyjnym, powinien być stosowany w sposób ścisły. Okoliczność, ze w toku prowadzonych co roku kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w jego pracy i wypełnianiu obowiązków, powinna budzić wątpliwości organu co do ich istnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięciem z dnia [...]r., nr [...] utrzymało kwestionowaną decyzję w całości w mocy. Nie podzieliło stanowiska strony co do konieczności stwierdzenia w trakcie (w wyniku) kontroli uchybień, stanowiących podstawę cofnięcia uprawnień diagnosty i braku możliwości zastosowania tego środka w sytuacji, w której naruszenia stwierdzono w postępowaniu karnym.

W skardze z dnia 31 października 2016 r. strona podnosi zarzut naruszenia:

1/ art. 7. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co polegało w szczególności na bezkrytycznym oparciu się na wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. ([...]) i automatyczne pozbawienie skarżącego uprawnień diagnosty, a także brak sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez brak wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję,

2/ art.84 3 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skazujący wyrok kamy stanowi wystarczającą przesłankę do cofnięcia przez Starostę uprawnień do wykonywania badań technicznych, podczas gdy literalna wykładnia ww. przepisu w zestawieniu z poglądem wyraźnym w uchwale NSA z dnia 12 marca 2012 r., II GPS 2/2011 stanowiącym wykładnię celowościową i funkcjonalną tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż skazujący wyrok kamy nie może skutkować automatycznym cofnięciem uprawnień diagnosty i skreśleniem go z ewidencji diagnostów, albowiem organ administracji winien przeprowadzić własne postępowanie, jak i cały materiał dowodowy, który może stanowić podstawę do ustalenia istnienia bądź braku istnienia podstaw do cofnięcia uprawnień diagnosty, jednocześnie nie sposób się zgodzić się z możliwością automatycznego cofania uprawnień diagnoście, bez względu na ocenę wagi i charakteru naruszeń i sytuacji skarżącego;

3/ art. 10, 77, 79 § 2 i 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie procedowania skutkującego pozbawieniem strony możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i wypowiedzenia co do każdego z przeprowadzonych dowodów;

4/ błędne przyjęcie, iż skarżący naruszył prawo wykonując czynności diagnosty, podczas gdy obiektywna i wszechstronna ocena materiału dowodowego, wyklucza możliwość tego rodzaju konstatacji;

5/ art. 8 k.p.ą. poprzez brak czasowego ograniczenia organu administracji do wymierzenia sankcji administracyjnej w postaci cofnięcia uprawnień diagnosty, w sytuacji gdy do rzekomych naruszeń dojść miało przed 7 laty, zaś przy rozpoczęciu postępowania karnego organy Prokuratury zwracały się do organów administracji o protokoły kontroli, tym samym organ administracji miał wiedzę o toczącym się postępowaniu i winien bez zbędnej zwłoki podjąć czynności wyjaśniające w sprawie, wymierzanie zaś kary po upływie kilku lat o rzekomych naruszeń jest działaniem podważającym zaufanie do organów administracji publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu zarzutów podnoszonych w skardze K. Z. podnosi, iż nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem organ ten w istocie zanegował uprzednie swe stanowisko w zakresie konieczności. przeprowadzenia samoistnego kontrolnego postępowania administracyjnego, z zachowaniem gwarancji prawa strony do udziału w postępowaniu, celem ustalenia istnienia przesłanek do ewentualnego cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty.

Artykuł 84 ust. 3 p.r.d. przyznaje staroście kompetencję do wydania w drodze decyzji administracyjnej zakazu, który w swojej treści odpowiada orzeczeniu przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu lub pełnienia funkcji. Ustalenie istnienia przesłanek, nakazujących Staroście cofnięcie uprawnień do wykonywania czynności diagnosty, winno zostać dokonane w toku administracyjnego postępowania kontrolnego, uwzględniającego nie tylko wyniki kontroli organu administracji z okresu objętego wyrokiem karnym, ale nadto w oparciu o wysłuchanie strony i zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy karnej, celem stwierdzenia, na czym miałoby polegać ewentualne naruszenie prawa przez diagnostę.

W niniejszej sprawie Starosta [...] oparł swe ustalenia o wyniki kontroli z okresu objętego wyrokiem skazującym, które jednak nie dawały żadnych podstaw do przyjęcia, iż skarżący dopuścił się jakichkolwiek zaniedbań w zakresie wykonywania czynności diagnosty.

Jednocześnie organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, opierając się na dowodzie z treści wyroku skazującego skarżącego za czyny z art. 228 k.k. i in. Natomiast, zdaniem skarżącego, przepis art. 84 ust. 3 prawa o ruchu drogowym nie powinien być stosowany automatycznie bez ustalenia zakresu i charakteru ewentualnych uchybień diagnosty, jak również bez odniesienia się do dowodów, z których uchybienia te miałyby wynikać.

Skarżący woskował o przeprowadzenie w sprawie dowodu z zeznań świadków właścicieli pojazdów, które były poddane badaniom technicznym przez skarżącego na okoliczność ich rzeczywistego wykonania i należytego wypełnienia obowiązków diagnosty. Sama treść wyroku nie może być uznana za wystarczający dowód dopuszczenia się przez diagnostę naruszeń bez odniesienia się do dowodów, które by na to wskazywały. W toku postępowania karnego przeprowadzono liczne dowody, do których winien był odnieść się organ administracji, aby ustalić istnienie przesłanek do zastosowania sankcji administracyjnej. W tym zaś zakresie powinien był przynajmniej zapoznać się z dowodami przeprowadzonymi w postępowaniu karnym, aby dokonać wnikliwej oceny własnej ewentualnego istnienia przesłanek określonych w art. 84 ust. 3 p.r.d., czego jednak zaniechał.

Nie sposób zgodzić się zatem, jak stwierdza, z automatyzmem w zakresie cofnięcia uprawnień do wykonywania określonego zawodu bez ustalenia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych ewentualnych naruszeń w zakresie wykonywania danego zawodu.

Tym samym organ naruszył prawo strony do brania czynnego udziału w postępowaniu, prawo do możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się odnośnie każdego z przeprowadzonych dowodów, jak i prawo do dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Skarżący nie miał możliwości zapoznania się z protokołami kontrolnymi, stanowiącymi materiał dowodowy w sprawie, jednocześnie wnioskowane przez niego dowody z zeznań świadków zostały całkowicie pominięte czyniąc iluzorycznymi gwarancje proceduralne przewidziane w k.p.a. Na marginesie zauważa fakt, iż organy powoływały się na okoliczność nie podania przez skarżącego danych świadków, co wskazuje na powierzchowne zapoznanie się z treścią wyroku.

Skarżący wskazuje ponadto, iż w momencie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego organy Prokuratury zwracały się do Starosty o protokoły kontroli stacji diagnostycznej, w której był zatrudniony. Organ zatem już kilka lat wcześniej miał wiedzę o toczącym się postępowaniu karnym z udziałem skarżącego i winien był niezwłocznie podjąć własne postępowanie celem ustalenia ewentualnego istnienia przesłanek z art. 84 ust. 3 p.r.d. Zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego niezwłocznie po powzięciu informacji o ewentualnych uchybieniach w zakresie wykonywania czynności diagnosty, a następnie stosowanie sankcji administracyjnej po kilku latach od zaistnienia rzekomych uchybień w wykonywaniu czynności diagnostycznych, podważają zasadę działania organów administracji w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej. Orzekanie o cofnięciu uprawnień diagnosty po upływie stosowania wobec niego środka karnego zakazu wykonywania zawodu uznać należy za nieuzasadnioną i nadmierną represję, w szczególności jeśli weźmie się pod uwagę okres czasu, jaki minął od rzekomych uchybień w wykonywaniu zawodu, jak i fakt, iż organ administracji miał możliwość niezwłocznego samodzielnego wszczęcia postępowania administracyjnego, po powzięciu informacji o toczącym się postępowaniu karnym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o cofnięciu uprawnień diagnosty należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 84 ust. 3 pkt. 2 z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 128, dalej: p.r.d.)

Zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d., starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami.

Organy orzekające w sprawie przyjęły, iż stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przywołanej normy prawnej ze względu na treść wyroku sądu karnego, w którym orzeczono środek karny w postaci zakazu zajmowania stanowiska diagnosty ze względu na poświadczenie nieprawdy w dowodach rejestracyjnych, polegające na potwierdzaniu wykonania przeglądu technicznego pojazdów, podczas gdy w rzeczywistości czynność taka nie miała miejsca.

Zdaniem skarżącego, wyrok taki nie jest jednak wystarczającym dowodem potwierdzającym spełnienie przesłanek określonych w art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d. z trzech przyczyn: po pierwsze - uchybienia takie powinny zostać stwierdzone w trakcie kontroli prowadzonej przez starostę; po wtóre – organy orzekające w sprawie powinny prowadzić własne postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia wskazanej normy; po trzecie – prowadząc takie postępowanie w tym przypadku powinny przeprowadzić dowód z przesłuchania właścicieli pojazdów, co do których wydawał on nieprawdziwe zaświadczenia potwierdzające przeprowadzenie badania.

W ocenie Sądu pierwsza ze wskazanych przyczyn nie zasługuje na aprobatę mimo tego, iż z językowej wykładni art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d. może wynikać taki wniosek. Starosta, w ramach wykonywania uprawnień nadzorczych nad stacjami kontroli pojazdów, co najmniej raz w roku przeprowadza kontrolę stacji kontroli pojazdów w zakresie: a) zgodności stacji z wymaganiami, o których mowa w art. 83 ust. 3, b) prawidłowości wykonywania badań technicznych pojazdów oraz c) prawidłowości prowadzenia wymaganej dokumentacji. Ze względów celowościowych i logicznych nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym jedynie ujawnione w trakcie takiej kontroli uchybienia w pracy diagnosty, zatrudnionego w stacji kontroli pojazdów, stanowią wyłączną podstawę cofnięcia uprawnień. Przepis, jak należy przyjąć, odwołuje się do jednego ze źródeł informacji o takich uchybieniach, natomiast nie wyklucza jej uzyskania także z innych źródeł, w tym wyroków sądu karnego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11: "Sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie." W świetle regulacji zawartych w art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ma moc ogólnie wiążącą, co oznacza, że stanowisko w niej zajęte wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych.

Co do drugiej i trzeciej przyczyny stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 października 2015r., II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok wiąże co do faktu popełnienia przestępstwa, jak również co jego podstaw. Wobec tego organy administracji orzekające w sprawie cofnięcia uprawnień diagnoście nie tyle nie mogły, co nie powinny były prowadzić w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchać właścicieli pojazdów odnośnie okoliczności dotyczących wystawienia zaświadczeń przez skarżącego.

W świetle powyższych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze odnoszące się do naruszenia art. 84 ust. 3 p.r.d., bowiem skazujący wyrok sądu karnego, a w zasadzie stwierdzony w nim czyn polegający na wydaniu przez diagnostę zaświadczenia niezgodnie ze stanem faktycznym i przepisami, stanowi wystarczająca przesłankę do cofnięcia uprawnień diagnosty.

Sąd nie podzielił także zarzutów natury procesowej, w tym odnoszących się do naruszenia art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 10, 79 § 2 i 80 k.p.a. w związku z tym, że przeprowadzenie wskazanych przez skarżącego czynności dowodowych było zbędne, a tym samym nieprzeprowadzenia ich przez organy nie powodowało ograniczenia możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu.

W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..