Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mirosława Pindelska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 786/10 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 786/10, oddalił skargę W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a., odmówił W. T. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo-handlowego branży spożywczej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb 91a).

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent zwrócił uwagę, że zapadła ona na skutek decyzji SKO w K. z dnia 17 listopada 2009 r. uchylającej decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2009 r. o odmowie W. T. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania kolejny raz przeprowadzono analizę kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Stosownie do zmiany szerokości frontu terenu inwestycji (co wynika ze zmiany wniosku W. T.) analizie poddano większy obszar w stosunku do pierwotnie przeprowadzonego badania. Analiza ta - tak samo jak pierwotnie przeprowadzona - potwierdziła, że dominującą funkcją obszaru poddanego badaniu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Charakter tego obszaru jest jednorodny pod względem celowościowym i dominuje na nim funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Istniejące w ramach obszaru poddanego analizie obiekty usługowe położone są w większości przy innych drogach publicznych, co ma istotne znaczenie w sprawie, w świetle zapisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niewielkie budynki usługowe, zlokalizowane przy ul. [...], nie mogą przesądzać o wprowadzaniu w zwarte osiedle zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nowych dużych obiektów usługowych. W oparciu o stan faktyczny organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że lokalizacja przedmiotowego pawilonu o powierzchni zabudowy ok. 1000 m², jest sprzeczna z zastaną funkcją terenu wynikającą z sąsiedztwa planowanej inwestycji.

Odnosząc się do modyfikacji wniosku inwestora organ I instancji wskazał, że podstawowe parametry inwestycji, tj. funkcja handlowo-usługowa i powierzchnia zabudowy ok. 1000 m² wciąż nie ulega zmianie. Wnoszone liczne modyfikacje wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie zmieniają najistotniejszych (spornych) kwestii warunkujących możliwość realizacji planowanej inwestycji. Wnioskowana funkcja i gabaryty obiektu nie znajdują potwierdzenia w obszarze poddanym analizie.

W odwołaniu W. T. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych tym przepisem oraz art. 7, art. 8, art. 12, art. 76, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odwołaniu wskazano m.in., że lokalizacja projektowanej inwestycji uległa zmianie w stosunku do pierwotnego wniosku. W szczególności objęła ona kolejną działkę odwołującego, oznaczoną w ewidencji geodezyjnej nr [...] (poza wcześniej wskazanymi działkami nr [...]) i część działki nr [...]. Inny jest kształt pawilonu i jego usytuowanie na nieruchomości. Ponadto w ocenie odwołującego się, obszar poddany analizie dla owej inwestycji określono w sposób niewłaściwy - jego zasięg nie znajduje podstawy w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2003 r.". Prezydent uznaje dowolnie, że obszar poddany analizie winien obejmować teren stanowiący siedmiokrotność frontu działki objętej inwestycją. Ustawodawca stanowi o minimalnym obszarze i nie wskazuje, jak winien on być rozległy. Poprzestanie w niniejszej sprawie na przyjęciu zawężonego obszaru poddanego analizie jest nieuzasadnione pod względem faktycznym i prawnym. Prawidłowo wyznaczony dla potrzeb analizy obszar winien mieć zasięg umożliwiający dokonanie ustaleń z uwzględnieniem wszelkich przesłanek stanowiących podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Nie można przyrównywać pawilonu wyłącznie do zabudowy mieszkalnej, lecz winno się dokonywać takiego odniesienia do innych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Właśnie w sąsiedztwie tej inwestycji znajdują się budowle o znacznych rozmiarach, w których prowadzona jest działalność handlowa czy też usługowa (także produkcyjna). Odwołujący się podkreślił, że projektowany pawilon ze względu na cechy tej budowli wzbogaci walory architektoniczne przestrzeni (osiedla, dzielnicy). Teren objęty inwestycją jest zadrzewiony nasadzeniami drzew i krzewów iglastych wzdłuż granic całej nieruchomości, stąd w sposób naturalny wyizolowany jest od sąsiednich działek.

Zdaniem odwołującego się nie można pominąć w niniejszej sprawie, że na terenie przyległym do ul. [...], tj. w bardzo bliskiej odległości od planowanej inwestycji, dopuszczono w ramach jego zagospodarowania budownictwo wielomieszkaniowe, co w sposób istotny zmienia charakter okolicy. Dla potrzeb takiego osiedla konieczny będzie obiekt o charakterze usługowo-handlowym branży spożywczej. Poza tym obszar, na którym ma zostać usytuowana zamierzona inwestycja, przylega do ul. [...]. Planowany pawilon jest położony w najbliższej dopuszczalnej odległości od tej ulicy. Od strony wymaganych parametrów spełnia on kryteria ustawowe. Stanowi kontynuację funkcji w odniesieniu do innych obiektów, zwłaszcza o charakterze usługowym, znajdujących się w sąsiedztwie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. SKO w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, że Prezydent zgodnie z wymogami rozporządzenia z 2003 r. sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczając obszar wokół nieruchomości inwestora odpowiadający siedmiokrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy. Analiza wykazała, że dominującą funkcją obszaru objętego analizą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdecydowana większość nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...], z której miała być obsługiwana inwestycja, zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W bezpośrednim sąsiedztwie wskazanego terenu znajdują się zwarte osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - przy ul. [...]. Wzdłuż ul. [...] występują nieliczne nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami usługowymi, a jednym z takich obiektów jest szkoła; pozostałe obiekty zlokalizowane są na działkach o podstawowej funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym znajduje się również cmentarz i jedna nieruchomość o charakterze produkcyjnym, należąca do kompleksu zabudowy przemysłowej stanowiącej odrębną przestrzeń urbanistyczną.

Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom odwołującego się, obszar poddany analizie wyznaczony został w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w przepisach rozporządzenia z 2003 r., które ustala jedynie minimalne wielkości, tj. trzykrotną szerokość działki, nie mniej niż 50 m. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że analizie poddawany jest, uprzednio wyznaczany, obszar stanowiący pewną urbanistyczną całość. Jeżeli chodzi o kontynuację funkcji, to w tym pojęciu mieści się taka zabudowa, która nie koliduje z zastaną funkcją terenu. W niniejszej sprawie, w obszarze poddanym analizie przeważa funkcja mieszkaniowa i w zgodzie z tą właśnie funkcją będzie niewątpliwie sklep osiedlowy, przychodnia lekarska ale już nie obiekt handlowo-usługowy o dużej powierzchni. Występujące w granicach obszaru analizowanego obiekty o charakterze handlowym czy usługowym nie pozwalają na określenie wymogów w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu i w takim sensie zgodzić należy się ze stanowiskiem Prezydenta, że nie ma kontynuacji funkcji. Kolegium podkreśliło też, że prawo właściciela do zagospodarowania nieruchomości należy interpretować w zgodzie z normą zawartą w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której granicami tego prawa jest plan zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył W. T., wnosząc o wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2010 r. a także o ustalenie warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niedopuszczalne jest ograniczenie terenu poddanego analizie tylko do "strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bezpośrednio otaczającej projektowany budynek usługowo-handlowy"; nastąpiła zmiana lokalizacji przedmiotowego pawilonu i został on usytuowany bezpośrednio przy ul. [...], natomiast domy jednorodzinne znajdują się w dalszej odległości, za znajdującym się wzdłuż granic nieruchomości pasem zieleni (nasadzeniami drzew); w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie dokonano odniesienia inwestycji do jednorodzinnych domów mieszkalnych, mimo że w sąsiedztwie znajdują się inne budowle (o znacznych rozmiarach) mające charakter usługowy, co przyznano w sprawie; planowana inwestycja swym zasięgiem nie wkracza w osiedle domów jednorodzinnych, a dojście do tego pawilonu odbywać się będzie zarówno z ul. [...], jak i ul. [...] w nowym planowanym przez Miasto jej przebiegiem (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.); inwestycja polega na budowie pawilonu usługowo-handlowego branży spożywczej, którego charakter służy zaspokojeniu potrzeb życiowych każdego człowieka, stąd przeznaczenie tego obiektu nie stanowi dysfunkcji dla otoczenia; wzniesione na terenie nieruchomości budynki, uwzględniając ich rozlokowanie w siedlisku, są zbliżone powierzchniowo (uwzględniając powierzchnię siedliska) z terenem zajmowanym pod planowany pawilon, co dotyczy także jego wysokości; właściciel ma prawo do rozporządzania własną nieruchomością, a w tym do jej zagospodarowania (art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji) a ograniczenie tego prawa może nastąpić tyko wyjątkowo; lokalizacja pawilonu usługowo-handlowego branży spożywczej nie narusza obowiązujących przepisów, natomiast obszar poddany analizie dla owej inwestycji określono w sprawie w sposób nieprawidłowy, a w szczególności jego zasięg nie znajduje podstawy w obowiązujących w tym zakresie przepisach w tym przewidzianych w § 3 rozporządzenia z 2003 r.; ustawodawca stanowi wyłącznie o minimalnym obszarze jaki należy poddać analizie, natomiast nie wskazuje jak winien on być rozległy, tj. dokąd ma sięgać, stąd zasięg obszaru analizowanego uzależniony będzie od szeregu uwarunkowań związanych z daną inwestycją; w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o "działce sąsiedniej", przy czym ustawodawca nie formułuje definicji tego pojęcia (a także rozumienia "dostępu z tej samej drogi publicznej"), przymiot działek sąsiednich może odnosić się również do nieruchomości niegraniczących ze sobą, co jest powszechnie przyjmowane zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i sądów administracyjnych; bezsprzecznie pojęcie obszaru analizowanego wyznaczanego na podstawie § 3 rozporządzenia z 2003 r., jest szersze od pojęcia działki sąsiedniej; niedopuszczalne jest uzależnianie nowego przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach, w którym byłaby prowadzona identyczna działalność, jak w obiekcie planowanym, stąd obszar analizowany należy wyznaczyć wokół działki, tj. we wszystkich kierunkach, a nie ograniczać się do obszaru wyznaczonego zabudową jednorodzinną mieszkalną; za nieprawidłowe uznać należy również uzależnianie nowej inwestycji - przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym budynku o tych samych rozmiarach, w którym jest prowadzona identyczna działalność jak w planowanym obiekcie, a tym samym należy dokonać odniesienia przedmiotowego pawilonu do innych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie (wyszczególnionych w odwołaniu); kwestia czynników w zakresie kształtowania zabudowy (w tym gabarytów), formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu to nie tylko dokonanie porównania do wybranych budowli spełniających funkcje mieszkalne, tj. domów jednorodzinnych, ale wszystkich innych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie i wykorzystywanych na różne cele (działalność produkcyjna, usługowa i handlowa); bezpodstawnie w sprawie dokonuje się odniesienia przedmiotowego pawilonu, gdy chodzi o kontynuowaniu funkcji w relacji do domów jednorodzinnych, a nie do pozostałych obiektów (kształtujących wizerunek dzielnicy); jeżeli organ wydający decyzję ma wątpliwości co do planowanej inwestycji (konieczności zmiany jej charakteru lub parametrów) winien wezwać skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień lub ustalić kwestionowane wielkości techniczne budynku np. wysokość budynku, linię architektoniczną w sposób odmienny od wskazanego we wniosku (nie można wymagać od inwestora by domyślił się jakie parametry obiektu - wielkość, będzie właściwa); parametry takich budowli jak sklep osiedlowy i pawilon usługowo-handlowy mogą być uznane za tożsame (co nie wyklucza, że każdy człowiek będzie stosował w tym zakresie własne "wielkości"); niezgodnie z powołanymi w skardze przepisami, stanowiskiem doktryny i orzecznictwem sądów, zawężony został obszar (kończy się przed obiektami handlowo-usługowymi o znacznych gabarytach), który poddano analizie; na terenie przyległym do ulicy Budowlanych, tj. w niewielkiej odległości od planowanej inwestycji dopuszczono w ramach zagospodarowania tego terenu, budownictwo wielomieszkalne (potocznie "bloki"), co zmienia charakter okolicy; nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności mające istotne znacznie dla podjęcia decyzji, natomiast jej uzasadnienie jest jednostronne i brak jest omówienia, z jakich przyczyn argumenty przytaczane przez wnioskodawcę (skarżącego) nie zostały wzięte pod uwagę.

Skarżący podkreślił, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymogami przewidzianymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (jak również spełnia inne przesłanki określone w powołanym przepisie), a tym samym warunki te winny zostać ustalone.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji w prawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany dla potrzeb zbadania planowanego zamierzenia inwestycyjnego - dla analizy urbanistycznej Prezydent wziął pod uwagę obszar odpowiadający siedmiokrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy. W analizie z 15 kwietnia 2010 r. Prezydent prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego, reagując na zmianę wniosku - w tym zmianę szerokości frontu działek objętych zmodyfikowanym wnioskiem. Badaniu pod kątem zachowania ładu przestrzennego został prawidłowo poddany obszar jednolity architektonicznie, stanowiący zorganizowaną całość. Wbrew zarzutom skargi, przy ustalaniu obszaru analizowanego nie bierze się pod uwagę "charakteru dzielnicy". Z przeprowadzonej analizy wysnuty został prawidłowy i jednoznaczny w swej treści wniosek, że nieruchomość stanowiąca teren inwestycji położona jest w obszarze dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Mając na uwadze art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w obszarze analizowanym występuje brak zabudowy na podstawie której można byłoby określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wzniesienie przez skarżącego na należących do niego działkach dużego

(1000 m²) obiektu handlowego zakłóciłoby dotychczasowy ład przestrzenny obszaru analizowanego, przyczyniając się do utrudnień w codziennym funkcjonowaniu okolicznych mieszkańców. Planowanej przez skarżącego zabudowy nie da się pogodzić z dotychczasowym przeznaczeniem analizowanego obszaru.

Za niezasadne w tej materii należy uznać, zdaniem Sądu, zarzuty odnośnie zbyt małego obszaru wyznaczonego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar ten został wyznaczony w sposób prawidłowy. Jego poszerzenie nie tylko objęłoby swym zakresem obszar o odrębnej pod względem urbanistycznym charakterystyce, co zauważa sam skarżący, i powodowałoby trudności w określeniu charakterystyki przestrzennej analizowanego terenu. Nieuzasadnione rozszerzanie tego obszaru mogłoby doprowadzić do tego, że w końcu możliwym byłoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej jakiekolwiek bądź gabaryty planowanych inwestycji. Sąd podzielił pogląd, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba rozumieć szeroko. Nie może on wszakże prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego przez nadmierne przyznawanie prymatu uprawnieniom właścicielskim w sytuacji, gdy organy administracji publicznej w racjonalny i przekonujący sposób wykazały sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Za niezasadny Sąd uznał argument skarżącego dotyczący nadmiernej ingerencji organów administracji w jego uprawienia właścicielskie. Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy u.p.z.p. Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie do swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej strony podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie nie należących do nich terenów. Prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w u.p.z.p. nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Stąd teza o rozstrzyganiu ewentualnych wątpliwości na rzecz swobody inwestowania jest nieuprawniona.

Za niezasadny Sąd uznał też argument odnośnie wpływu zmiany lokalizacji planowanego pawilonu handlowego na wydane przez Prezydenta rozstrzygnięcie. Jak zauważył Prezydent w uzasadnieniu decyzji z 21 kwietnia 2010 r., podstawowe parametry planowanej inwestycji, tj. funkcja handlowo-usługowa i powierzchnia zabudowy, nie uległy zmianie. Zaproponowane przez skarżącego zmiany nie umniejszyły najistotniejszych spornych kwestii warunkujących możliwość realizacji inwestycji. Planowana inwestycja w dalszym ciągu znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeniesienie jej lokalizacji bliżej ul. [...] na tych samych działkach nie stanowi istotnej modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzut dotyczący obowiązku organów wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień bądź ustalenia kwestionowanych wielkości technicznych budynku Sąd także uznał za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek, a nie z urzędu. Organ ustalając warunki zabudowy bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, nie będąc związanym wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi opisującymi planowany obiekt budowlany. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji trafnie wskazały, że posadowienie na analizowanym terenie obiektu handlowego o dużej powierzchni nie jest dopuszczalne. Niecelowym było w tej sytuacji modyfikowanie przez organy parametrów technicznych, skoro tego rodzaju planowana inwestycja w ogóle nie zawiera się w cechach zabudowy analizowanego obszaru, obejmującego budownictwo jednorodzinne.

Sąd dostrzegł, że organ I instancji nie dołączył do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. części graficznej analizy funkcji oraz zagospodarowania terenu. Przedmiotowa analiza została dołączona do projektu powyższej decyzji. Jako załącznik decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. została dołączona mapa zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji i linie obszaru analizowanego. Sąd wskazał, że znany jest mu pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże w rozpoznawanej sprawie należało mieć na względzie, że organy obu instancji wydały negatywne dla skarżącego, będącego jednocześnie inwestorem, decyzje. W ten sposób brak wymaganego załącznika nie przełożył się na uchybienia w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Z kolei dołączona do projektu decyzji z [...] kwietnia 2010 r. część graficzna analizy funkcji oraz zagospodarowania terenu w sposób rzetelny i prawidłowy wykazała niezgodność planowanego zamierzenia z istniejącym na badanym terenie charakterem zabudowy. Dlatego powyższe uchybienie Sąd potraktował jako naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył W. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. wadliwą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów przewidzianych w tym przepisie, a w szczególności w zakresie zgodności z funkcją terenu. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skłania do odmiennego wniosku.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. mylnie uznano, że nie zachodzą w sprawie podstawy do objęcia obszarem analizowanym większego obszaru odpowiadającego specyfice okolicy (w granicach tzw. dobrego sąsiedztwa). Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego doprowadziło do pominięcia innych znajdujących się w sąsiedztwie działek, położonych przy tej samej ulicy co planowana inwestycja, zabudowanych obiektami o wielkości zbliżonej lub większej od wnioskowanego pawilonu usługowo-handlowego branży spożywczej wykorzystywanych na działalność usługową, handlową, produkcyjną i inną.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego z uwzględnieniem w pełni sąsiedztwa planowanej inwestycji, tj. zagospodarowania sąsiednich działek (ograniczenia się tylko do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej). Nie został uwzględniony całokształt okoliczności istotnych w sprawie i doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącego. Takie działanie jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd sprawując kontrolę legalności, powinien zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawia się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ rozpoznający wniosek o ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu tego materiału, mogły doprowadzić do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla wyniku sprawy, tj. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd przyjął uzasadnienie organu I instancji oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony zwłaszcza o wyjaśnienia skarżącego (zwłaszcza co do zagospodarowania sąsiednich działek i parametrów budynku - w tym ewentualnej zmiany wielkości tego obiektu) oraz przeprowadzenie wizji. Niedostateczna jest argumentacja Sądu, dlaczego nie przeprowadzono tych dowodów. Skarżący załączył do akt sprawy plan okolicy z naniesionymi obiektami, w których wykonywana jest różnorodna działalność (np. usługowa, handlowa, produkcyjna, nauczania - szkolnictwo) oraz zdjęcia tych obiektów jak również samej działki, na której lokowana jest inwestycja. Nie wiadomo, dlaczego nie doszło do wyjaśnienia w sprawie wszystkich istotnych okoliczności, co spowodowałoby objęcie obszarem analizowanym szerszego obszaru w granicach tzw. dobrego sąsiedztwa, chociaż zachodziły - w tym konkretnym wypadku - wszelkie do tego podstawy.

Ponadto w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 115 p.p.s.a., ponieważ należało w sprawie wobec podnoszonych zarzutów co do lokalizacji inwestycji przeprowadzić postępowanie mediacyjne. W ten sposób nastąpiłoby wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Strony mogłyby też dokonać ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, ponieważ dopiero po ustaleniu, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy można przejść do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że co do zasady w skardze kasacyjnej nie można skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania przepisu prawa materialnego w sytuacji, gdy z uzasadnienia stanowiska strony wynika, że jej zdaniem wadliwie został ustalony stan faktyczny sprawy. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy powyższa reguła nie ma większego znaczenia z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do uznania ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji jako błędnych.

Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a., nieusprawiedliwione jest twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie dostrzegł możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego z uwzględnieniem w pełni sąsiedztwa planowanej inwestycji, tj. zagospodarowania sąsiednich działek. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej analizie przez organy administracyjne został poddany teren analizowany nie tylko z punktu widzenia występowania w nim zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Sąd I instancji bowiem dostrzegł, że w ramach analizowanego terenu organy administracyjne ustaliły oczywiście, że w tym terenie występuje jako dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale wśród tej zabudowy występują także budynki gospodarcze, garażowe usługowe oraz szkoła publiczna. Nie można więc uznać, że ww. analiza została przeprowadzona częściowo, tj. tylko w zakresie występującej w tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z tego względu brak jest podstaw do uznania zarzutu, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) i art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania). Ponadto brak jest usprawiedliwionych podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia kolejnej podstawowej zasady postępowania administracyjnego zawartej w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji postępowanie w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem prowadzonym z wniosku podmiotu, który ubiega się o uzyskanie prawa do zabudowy konkretnego terenu. To zaś oznacza, że dysponentem przedmiotu postępowania jest wnioskodawca, a nie organ administracji prowadzący postępowanie. Jak wynika z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, skarżący jako wnioskodawca korzystał z przysługującego mu prawa i w trakcie trwającego postępowania dokonał zmiany pierwotnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie strona wnosząca skargę kasacyjną stoi na błędnym stanowisku, że ewentualne skorygowanie wniosku zależy od woli i działania samego organu administracyjnego. Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jaki i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiego uprawnienia nie przyznają organom administracyjnym. Należy mieć na względzie, że z samego tak ukształtowanego rozwiązania systemowego (zgodnie z oczekiwaniami strony wnoszącej skargę kasacyjną) wypływałyby negatywne skutki dla postępowania, ponieważ taka możliwość mogłaby prowadzić do naruszenia praw wnioskodawcy, który w zasadzie mógłby zostać pozbawiony realnego wpływu na treść swojego żądania w uzyskaniu konkretnego prawa do zabudowy. W ramach tego zarzutu strona wnosząca skargę kasacyjną powieliła zarzut dotyczący wykonywania w okolicy różnorodnej działalności, tj. usługowej, handlowej, produkcyjnej, szkolnictwa, co jak wynika z przedstawionego powyżej wywodu, było przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd I instancji, który dokładnie opisał zakres analizowanego przez organy administracyjne terenu.

Wymienione powyżej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego miały posłużyć stronie wnoszącej skargę kasacyjną wykazaniu, że w niniejszej sprawie doszło do wadliwego wyznaczenia analizowanego terenu. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zatem to czy dla określonego terenu (położonego w K. na działce nr [...], położonej przy ul. [...], działce nr [...], położonej przy ul. [...], działce nr [...] położonej przy ul. [...] i częściowo działce nr [...] położonej przy ul. [...], obręb nr 91a,) zostały prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego, tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu. Sąd wskazał, że w przepisie tym zostały określone minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W tym zakresie organ winien kierować się potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego i wskazać w decyzji kryteria, jakimi kierował się wyznaczając te granice. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona powyżej wykładnia przeprowadzona przez Sąd I instancji pod względem językowym, funkcjonalnym i systemowym jest prawidłowa. Kierując się ww. sposobem odkodowania treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Sąd I instancji dokonał oceny poprawności wyznaczenia przez organy administracyjne obszaru analizowanego, wskazując na charakterystykę planowanego obiektu budowlanego, jednolitość analizowanego obszaru pod względem architektonicznym, jako zorganizowanej całości, co miało posłużyć ustaleniu czy planowania inwestycja jest gwarantem zachowania ładu przestrzennego. Sąd I instancji wskazał również, że przedmiotem analizy był teren wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., tj. nie w odległości minimalnej lecz w odległości siedmiokrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy (ok. 600 m). Jak już wyżej wskazano jednym z wyznaczników wielkości analizowanego obszaru jest konieczność zapewnienia ładu przestrzennego pod względem urbanistycznym i architektonicznym. To oznacza, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, pomimo objęcia w niniejszej sprawie znacznego obszaru analizą, który pod względem urbanistycznym i architektonicznym stanowi obszar jednolity, brak jest podstaw do rozszerzenia granic analizy na inne tereny, które takiej jednolitości, jako osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie wykazują. Inne podejście w zasadzie doprowadziłoby do naruszenia zasady zapewnienia ładu przestrzennego i de facto oznaczałoby wkomponowanie zabudowy, choć w zakresie funkcji (usługowej) niekolidującej z występującą w tym terenie, to jednak pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz sposobu wykonywania tej funkcji usługowej (handlu w obiekcie wielkopowierzchniowym) kolidującą z występującą na tym terenie zabudową. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w obszarze analizowanym występuje brak zabudowy, na podstawie której można byłoby określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji przy uwzględnieniu, że mamy do czynienia z zabudową wielkopowierzchniową, tj. 1000 m2, co niewątpliwie przy uwzględnieniu tak wielkiego obiektu handlowego zakłóciłoby dotychczasowy ład przestrzenny obszaru analizowanego. Dlatego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie wypowiedział tezę, że w niniejszej sprawie poszerzenie obszaru analizy nie tylko objęłoby swym zakresem obszar o odrębnej pod względem urbanistycznym charakterystyce, ale powodowałoby trudności w określeniu charakterystyki przestrzennej analizowanego terenu. To z kolei mogłoby doprowadzić do tego, że możliwym byłoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej jakiekolwiek gabaryty planowanych inwestycji. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa konkretne zasady jakimi winny kierować się organy administracyjne, a ich realizacja nie może prowadzić do wypaczenia procesu planowania. Są to m.in. zasady dobrego sąsiedztwa wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dokonania błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazania wymaga, że przepis ten określa warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Celem ww. przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy poddawać kontroli obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. W tym zakresie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu, wskazując, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W skardze kasacyjnej w ramach zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przywołano kwestię "działki sąsiedniej", "dostępu z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji przyjął odmienną wykładnię ww. pojęć, tym bardziej, że co do meritum wypowiedział się wyłączenie w zakresie charakteru urbanistycznego i architektonicznego nowej zabudowy, jej funkcji, wskazując przy tym, że kwestia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu winna być rozumiana szeroko. Nie można więc dopatrzeć się, że Sąd I instancji w sposób wadliwy odkodował z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, co czyni zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jako nieusprawiedliwiony. Strona wnosząca skargę kasacyjną zdaje się zatem pomijać, że celem określenia granic obszaru analizowanego jest wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Nie może zatem dojść do dowolnego rozszerzenia granic obszaru analizowanego, co zostało już przedstawione w powyższych wywodach Sądu. Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy bowiem badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość, co zdaje się strona wnosząca skargę kasacyjna pomijać.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 115 p.p.s.a. Postępowanie mediacyjne nie gwarantuje stronom postępowania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób odmienny niż w postępowaniu, które zmierza do rozpoznania skargi na rozprawie przez Sąd. Do zamknięcia rozprawy strony postępowania mogą bowiem przedstawiać swoje stanowisko, co jak wynika z akt sprawy strona skarżąca z takiego uprawnienia skorzystała, nie wnosząc jednak do postępowania takich dowodów, które mogłyby wskazywać, że analizą objęto tylko część obszaru jednolitego pod względem urbanistycznym i architektonicznym, co w konkluzji mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Budowa sklepu osiedlowego, co zostało podniesione na rozprawie, nie ma tu znaczenia, ponieważ przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była decyzja, która dotyczyła nie sklepu osiedlowego lecz obiektu handlowego o znacznych rozmiarach (1000 m2), a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. tylko w takim zakresie Sąd administracyjny był władny rozpoznać przedmiotową skargę. W przeciwnym wypadku nie doszłoby do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy lecz zmiany przedmiotu postępowania, co w świetle przepisów p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Nie wiadomo bowiem w jakim przedmiocie miałoby się wtedy toczyć postępowanie przed Sądem administracyjnym. Ustawodawca w w/w przepisie zawarł dopuszczalne ramy postępowania przed sądem administracyjnym, które winno toczyć się w granicach danej sprawy, które wyznacza zaskarżony akt, a nie wola skarżącego.

Odnosząc się natomiast do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej w części dotyczącej stanowiska strony ją wnoszącej, że odmowa lokalizacji planowanej inwestycji jest sprzeczna z normami prawa materialnego regulującego własność, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP organ art. 140 K.c., wskazać należy, że już z samego założenia normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią w ramach obowiązującego porządku prawnego o dopuszczalności ograniczenia prawa własności. Oznacza to, że prawo do zabudowy nie może być realizowane w sposób dowolny tak jak oczekuje tego inwestor. Musi być poprzedzone określoną procedurą, której celem jest w głównej mierze wyważenie konkretnych grup interesów, w tym m.in. inwestora, czy właścicieli sąsiednich nieruchomości, czy też porządku publicznego, do którego zalicza się ład przestrzenny. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że prawo to nie ma prymatu nad innymi prawami, w tym nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich. Z tego względu ww. zarzuty dotyczące ograniczenia prawa właściciela w procesie planowania należy uznać za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.