IV SAB/Wr 982/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-16	
Data wpływu	2025-08-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Andrzej Nikiforów /przewodniczący/
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	*Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 149 par. 1, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 4 ust. 1, art. 13; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Oława w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 grudnia 2024 r. I. stwierdza, że Burmistrz Miasta Oława dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2024 r. w zaskarżonym zakresie; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta Oława do rozpatrzenia wniosku skarżącego 20 grudnia 2024 r. w zaskarżonym zakresie; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Burmistrza Miasta Oława na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 12 listopada 2024 r. skierowanym do Burmistrza Miasta Oława J. D. (dalej: skarżący) wystąpił o udostępnienie pełnej kopii aktu notarialnego z [...] r. w sprawie powołania przez Gminę Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta Oława – w ślad za pismem z 20 listopada 2024 r. – przekazał skarżącemu kserokopię aktu założycielskiego "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...]" (akt notarialny z [...] r. rep. [...]).

W piśmie z 20 grudnia 2024 r. skierowanym do Burmistrza Miasta Oława skarżący "w nawiązaniu do otrzymanego aktu notarialnego z [...] r. str. 11-12 pkt 3 ppkt (poziomy) nr 3 i 5 oraz pkt 4 ppkt 1 i 4" wniósł m.in. o przesłanie spisu inwentaryzacji tych sieci z budynku przy "ul. [...]" z podaniem ich lokalizacji (...).

W odpowiedzi, Burmistrz Miasta Oława pismem z 17 stycznia 2025 r. poinformował skarżącego, że "wszelkie posiadane informacje dotyczące przyłączy przy "ul. [...]" w O. zostały już mu przekazane przez Burmistrza oraz przez Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O. we wcześniejszej i obszernej i wyczerpującej korespondencji i podczas licznych spotkań". Dodatkowo Burmistrz Miasta Oława ponownie przesłał skarżącemu akt założycielski ww. Spółki.

Pismem z 24 lipca 2025 r. – doprecyzowanym w piśmie z 20 października 2025 r. – skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Oława w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wniosek z 20 grudnia 2024 r. o udostępnienie załącznika aktu notarialnego z [...] r. dotyczącego spisu inwentaryzacji ujętego w tym akcie notarialnym. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości Burmistrza Miasta Oławy; zobowiązanie Burmistrza Miasta Oławy do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz zasądzenie na jego rzecz zadośćuczynienia w kwocie 5.000 zł oraz kosztów postępowania.

W piśmie z 20 października 2025 r. (doręczonym organowi 13 listopada 2025 r. k. 65 akt sądowych) skarżący wyraźnie zaznaczył, że pismo z 20 grudnia 2024 r. w którym wnioskował o udostępnienie wykazu składników majątku przekazanego aportem do Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O. - spisu inwentaryzacji ujętego w akcie notarialnym z [...] r. stanowiło wniosek dostępowy.

W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z 19 listopada 2025 r. Burmistrz Miasta Oława wniósł o oddalenie skargi wskazując w szczególności, że twierdzenie skarżącego, że nie uzyskał żadnej odpowiedzi na wniosek pozostaje w sprzeczności z faktami, gdyż już na pierwszej stronie skargi sam skarżący wymienia pisma własne jak i odpowiedzi udzielone przez organ. Nie sposób zatem, zdaniem Burmistrza, podzielić stanowiska jakoby organ całkowicie uchylał się od odpowiedzi. Burmistrz Miasta Oława nadmienił również, iż informacja o braku w Urzędzie wykazu składników majątku przekazanego aportem do Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O., który stanowi załącznik do aktu notarialnego z [...] r. była już przekazywana skarżącemu w trakcie licznych jego wizyt w Urzędzie. Ponadto zagadnienie to było już poruszane na sesji Rady Miasta w dniu 23 czerwca 2025 r., w trakcie której Burmistrz wyraźnie wypowiedział się, że nie posiada żadnych innych dokumentów. Poza tym Burmistrza Miasta Oława podkreślił, że analiza treści wystąpień skarżącego prowadzi do wniosku, że dotyczą one przede wszystkim ustalenia kwestii faktycznych związanych z wykonaniem przyłącza kanalizacyjnego łączącego instalację sanitarną na nieruchomości skarżącego z siecią kanalizacyjną w "ul. [...]" i są to zagadnienia o charakterze cywilnoprawnym odnoszącym się do stosunków pomiędzy właścicielem nieruchomości, a pomiotem który mógł wykonać roboty budowalne.

Końcowo, Burmistrz Miasta Oława zaznaczył, że skarżący składał wnioski o dostępnie do informacji publicznej, na które otrzymywał odpowiedzi w ustawowym terminie (wniosek z 12 listopada 2024 r. oraz wniosek z 21 lipca 2025 r.). Składał również inne pisma, które już były wnioskami o dostęp do informacji publicznej, gdyż dotyczyły one opisanych powyżej kwestii faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga została rozpoznana przez w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiot kontroli stanowiła w sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Oława w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 20 grudnia 2024 r. w którym to skarżący "w nawiązaniu do otrzymanego akt notarialnego z [...] r. str. 11-12 pkt 3 ppkt (poziomy) nr 3 i 5 oraz pkt 4 ppkt 1 i 4" wniósł o przesłanie "spisu inwentaryzacji tych sieci z budynku przy "ul. [...]" z podaniem ich lokalizacji (...)".

Zauważenia wymaga, że wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość) w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05).

Niesporne w kontrolowanej sprawie było to, że Burmistrz Miasta Oława jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności (czy też przewlekłości), podmiot zobowiązany powinien zatem: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Jednocześnie zważywszy na argumentację odpowiedzi na skargę zmierzającą tak de facto do przyjęcia, iż wniosek zawarty przez skarżącego w piśmie z 20 grudnia 2024 r. w zakresie stanowiącym przedmiot niniejszej sprawy nie stanowił wniosku dostępowego wskazać należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyrok NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16). Nadto wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odwoływać się do konkretnych przepisów u.d.i.p. W kontekście powyższych rozważań przyjąć należy, że Burmistrz Miasta Oława winien zakwalifikować wniosek skarżącego z 20 grudnia 2024 r. o przesłanie "spisu inwentaryzacji tych sieci z budynku przy "ul. [...]" z podaniem ich lokalizacji (...)" jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Z treści tegoż wniosku wyraźnie bowiem wynika, że skarżący formułując żądanie nawiązał do swojego wcześniejszego wniosku zakwalifikowanego jako wniosku o udzielenie informacji publicznej (wniosek z 12 listopada 2024 r.). Wynika to bezpośrednio z nawiązania przez skarżącego "do otrzymanego od organu aktu notarialnego z [...] r. str. 1-12 pkt 3 ppkt (poziomy) nr 3 i 5 oraz pkt 4 ppkt 1 i 4".

W związku z powyższym Burmistrz Miasta Oława winien wniosek ten (tak jak wniosek z 12 listopada 2024 r.) rozpoznać w trybie i w terminie wynikającym z u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 u.d.i.p. termin na rozpoznanie wniosku biegł od dnia jego złożenia do organu (tj. 20 grudnia 2024 r.) i upływał w dniu 3 stycznia 2025 r. Tymczasem Burmistrz Miasta Oława choć udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek informując, że nie posiada żądanego dokumentu, to uczynił to dopiero 17 stycznia 2025 r., a zatem po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż wobec przekroczenia przez Burmistrza Miasta Oława terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., stawiany organowi zarzut bezczynności i przewlekłości należało uznać za uzasadniony. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności i przewlekłości Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się natomiast złej woli w działaniu Burmistrza Miasta Oława. Bezczynność i przewlekłość organu nie była celowa i zamierzona, a wynikała wyłącznie z błędnego przekonania, że wniosek skarżącego nie stanowi wniosku dostępowego.

Z uwagi zaś na rozpoznanie wniosku skarżącego pismem z 17 stycznia 2025 r., w którym to Burmistrz Miasta Oława wyraźnie poinformował skarżącego, że nie posiada wnioskowanego przez niego dokumentu, a wszelkie "posiadane informacje dotyczące przyłączy przy "ul. [...]" w O. "zostały już skarżącemu przekazane", Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności wykonanej.

W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Sąd podziela bowiem pogląd, iż "środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I SAB/Łd 13/20). Zważywszy na okoliczność, że Sąd nie dopatrzył się w postawie organu złej woli, nie sposób też przyjąć, aby zachodziła podstawa do zastosowania wobec organu dodatkowego środka dyscyplinującego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł.