Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant referent Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 14 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.

Pismem z 11 lutego 2020 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Prokurator Rejonowy w S. (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...]", zaskarżając tę uchwałę w części i zarzucając jej:

1) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019.506 j.t. z późn. zm.) poprzez jego błędne wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały;

2) naruszenie przepisów art. 4 ust. 2, 2a i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.) poprzez ich niewskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały;

3) naruszenie przepisów § 133-135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz.U.2016 r.283 j.t.) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy przez zamieszczenie w Regulaminie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.) poprzez wskazanie w § 14 ust. 3 i 4 Regulaminu, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, w stosunku do osób utrzymujących psy, że psy należy wyprowadzać na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańce tych ras, dodatkowo muszą być prowadzone w kagańcu, oraz że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec oraz zapewnienie przez właściciela lub opiekuna pełniej kontroli zachowania psa.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Prokurator wskazał, iż jako podstawę zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach. Tymczasem ww. przepisy ustawy o samorządzie gminnym są przepisami ustrojowymi i mogą one stanowić samodzielną podstawę aktów wewnętrznie obowiązujących, natomiast nie stanowią one delegacji do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała będąca przedmiotem skargi. Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy o czystości i porządku w gminach jest kompletnym przepisem upoważniającym i nie wymaga uzupełnienia. W związku z tym, zdaniem Prokuratora, z podstawy prawnej zaskarżonej uchwały należy wyeliminować art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, natomiast powinien się tam znaleźć cały art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie tylko jego ust. 1. W ocenie Prokuratora w tym zakresie zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Dalej Prokurator wskazał, że w § 14 ust. 3 i 4 Regulaminu określono, iż "osoby utrzymujące psy maja obowiązek wyprowadzać je na syczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańce tych ras, dodatkowo muszą być prowadzone w kagańcu" oraz że "zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec oraz zapewnienie przez właściciela lub opiekuna pełniej kontroli zachowania psa". Zdaniem Prokuratora powyższy przepis wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy, ponieważ jego istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może natomiast, w określonych sytuacjach, prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określonych jako niehumanitarne. Z tego powodu należałoby wskazać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu np. ze względu na rasę, cechy anatomiczne, wieku, stanu zdrowia.

Mając na względzie powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o:

- stwierdzenie naruszenia prawa w zakresie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały poprzez błędne wskazanie art. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz niewskazanie art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 2a i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach;

- stwierdzenie nieważności przepisów Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 14 ust. 3 i 4.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Organ gminy stwierdził, że uchybienia w zakresie rzekomych błędów w podstawie prawnej nie dają podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, czego w tym zakresie domaga się Skarżący, a ponadto praktyka powoływania przepisów w sposób, jaki czyni to zaskarżona uchwała, jest powszechny w innych jednostkach samorządu terytorialnego i nie spotyka się z reakcją organów nadzoru.

Z kolei w przypadku kwestionowanej treści § 14 ust. 3 i 4 przedmiotowej uchwały, organ gminy stwierdził, że jego zdaniem nie wykraczają one poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie organu, nałożenie na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach nie narusza zasady proporcjonalności. Ponadto wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, lecz służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił niektóre spośród zarzutów Prokuratora podniesionych względem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy D.".

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, stanowiąca – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy.

Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do problematyki wskazanej w niej podstawy prawnej jej podjęcia przez organ gminy. W ocenie Sądu podnoszone w tym zakresie przez Prokuratora uwagi można rozpatrywać co najwyżej w kontekście formalno-prawnym, dlatego ewentualne nieścisłości powołanej w kwestionowanej uchwale podstawy prawnej nie mogły z całą pewnością mieć wpływu na skuteczność prawną i moc jej obowiązywania, zwłaszcza w sytuacji, gdy w obiektywnym porządku prawnym istnieje przepis prawa stanowiący taką podstawę. W szczególności mowa tu art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W zakresie wskazanym przez Prokuratora można mówić zatem co najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa, tj. 121 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 października 2016 r., II SA/Go 688/16). Nadmienić jednak należy, że powyższa konstatacja nie uprawniała Sądu do zawarcia w sentencji niniejszego wyroku stwierdzenia zgodnego z oczekiwaniem Prokuratora, tj. stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie podstawy prawnej wyrażonej uchwały. Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powołaną wyżej regulację, należy zauważyć, że w badanej sprawie brak było przepisu szczególnego, który umożliwiłby Sądowi stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa w zakresie wskazanym przez Prokuratora. Przepisem takim nie jest nadto w tym przypadku art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje taką ewentualność w sytuacji stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, ponieważ adresatem tej regulacji pod względem orzeczniczym jest organ nadzoru, a nie sąd administracyjny. Z podniesionych przyczyn, skarga we wskazanym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W zakresie zarzutów podnoszonych w skardze Prokuratora dotyczących § 14 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...] z [...] listopada 2019 r., Sąd uznał, iż są one zasadne. Trafna jest bowiem argumentacja skargi, że zakwestionowana regulacja została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten wskazuje jako jeden z celów regulaminu określenie mocą jego postanowień obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby zrealizować ustawowy cel ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi ze strony zwierząt domowych. Wprowadzenie natomiast generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, bez uwzględnienia takich uwarunkowań jak wiek psa, czy jego kondycja zdrowotna, nie służy powyższemu, zwłaszcza gdy owe cechy czynią zwierzę zniedołężniałym i przez to także niegroźnym dla człowieka. Ich rygorystyczne egzekwowanie – jak słusznie podniesiono w skardze – może prowadzić do działań niehumanitarnych i sprzecznych z przepisami ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Sądu powyższa konstatacja w jednakowym stopniu odnosi się zarówno do ust. 3, jak i ust. 4 kwestionowanego § 14 Regulaminu, niezależnie od tego, że drugi wymienionych wskazuje na ogólne uprawnienie zwolnienia psa ze smyczy. Należy jednak podkreślić, że wciąż mowa w tym przepisie o konieczności noszenia przez zwierzę kagańca, co w warunkach jego podeszłego wieku, czy słabej kondycji zdrowotnej może okazać się dla psa niehumanitarne, choćby z uwagi na ograniczenie możliwości swobodnego oddychania, tudzież poprzez utrudnienie możliwości ugaszenia pragnienia.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.