II SA/Ol 271/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-05-18	
Data wpływu	2021-03-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2011/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332; art. 3 pkt7 i pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1-4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1774; art. 124 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 9 ust. 4 i 5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej jako: "P.b."), Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce A (dalej jako: "inwestor", "spółka") pozwolenia na budowę dla elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]" między słupami 56-65, na działkach ewidencyjnych nr "[...]" w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.

Na skutek odwołania wniesionego przez właścicielkę działki nr "[...]" A. S. (dalej jako: "skarżąca"), decyzją z dnia "[...]" r. Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części zawierającej warunki udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę - poprzez usunięcie z rozstrzygnięcia na stronie pierwszej wiersza dwudziestego pierwszego (o treści "1. Szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych:") a także wierszy od siedemnastego do dwudziestego, licząc od dołu tej strony i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy – poprzez:

- wprowadzenie do rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, po słowach

"z zachowaniem następujących warunków:", w miejsce usuniętego wiersza dwudziestego pierwszego licząc od dołu strony, następującego zapisu:

"1. Szczególne warunki zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych:

roboty budowlane wykonywać w sposób zgodny z ustalonymi - w ostatecznej decyzji Burmistrza z "[...]" r., znak: "[...]", o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na "Budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]" - środowiskowymi warunkami realizacji przedsięwzięcia, co wynika z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) w związku z art. 86 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 2081, ze zm.)."

- zastąpienie cyfry ,,4" cyfrą ,,2" w wierszu szesnastym ("Szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie") licząc od dołu strony pierwszej. Natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję organ odwoławczy utrzymał w mocy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

- art. 5 ust. 1 pkt 1c, 1e, 5 i 9, w zw. z art. 34 ust. 3 P.b. w zw. z przepisami odrębnymi, w tym art., 140, art 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez pominięcie lub wadliwe ich zastosowanie, co skutkuje naruszeniem istoty prawa własności działki nr "[...]" obręb K., gdyż zezwala inwestorowi na arbitralne przeznaczenie znaczącej części działki na cele budowlane planowanej inwestycji,

- naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, w zw. z art. 34 ust. 3 P.b. w zw. z przepisami odrębnymi, w tym art. 140, art 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez pominięcie lub wadliwe ich zastosowanie, co skutkuje naruszeniem istoty prawa własności działki nr "[...]" obręb K., gdyż wyklucza zagospodarowanie obszaru nie mniejszego niż 3953 m2 tej działki zgodnie z wolą jej właścicielki,

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie bądź niezastosowanie, co istotnie mogło wpłynąć na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła, że organ wadliwie przyjął, pomijając weryfikację oświadczenia z urzędu, że inwestor dysponuje obszarem całej przedmiotowej działki na cele budowlane. Wskazała, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

w załączniku graficznym obejmującym działkę "[...]", wyznaczono pas o szerokości 8 m, ograniczając go liniami opisanymi jako granice terenu objętego wnioskiem. Na podstawie tej decyzji Starosta wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w której ustalił obszar ograniczonego korzystania z nieruchomości na przedmiotowej działce o powierzchni nie większej niż 935 m2. Zatem inwestor nie dysponuje obszarem całej działki nr "[...]" na cele budowlane, gdyż działka ta ma obszar 16393 m2. Zdaniem skarżącej, przy uwzględnieniu zakresu wnioskowanej inwestycji, niezbędne jest, aby inwestor dysponował na cele budowlane częścią działki o łącznym obszarze nie mniejszym niż 4888 m2 w przypadku zlokalizowania słupa na granicy działki lub nie mniejszym niż 5108 m2 w przypadku zlokalizowania słupa w odległości większej niż 22 m od granicy przedmiotowej działki. Wobec braku wskazania dokładnej lokalizacji słupa, a także wobec braku dokładnych wyliczeń inwestora w zakresie wielkości obszaru działki niezbędnego do realizacji planowanej inwestycji, organ odwoławczy uprawniony był żądać przed wydaniem pozwolenia na budowę, aby inwestor wykazał, że dysponuje na cele budowlane, pasem działki o szerokości 30 m od osi linii 110 kV w obie strony, a zatem aby wykazał, że dysponuje obszarem przedmiotowej działki nie mniejszym niż 7002 m2 na cele budowlane. Tymczasem organ poprzestał na oświadczeniu inwestora. Podniosła, że inwestor nie jest zainteresowany decyzją organu odwoławczego o pozwoleniu na budowę, gdyż

w pierwszej połowie czerwca 2019 r. prowadził intensywne prace budowlane

w dowolnie wybranych częściach działki (leżących poza obszarem ograniczonego korzystania z nieruchomości) i nie wykazuje żadnego związania decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, swobodnie przeznaczając dowolny obszar działki na cele budowlane. W ocenie skarżącej, prace te wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto, zdaniem skarżącej, Organ miał obowiązek stwierdzić, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż jej trasę wyznaczono sprzecznie z rysunkiem Studium, a w części oparto o nieważny miejscowy plan, natomiast w pozostałej części jest ona sprzeczna z przepisami prawa (przepisami odrębnymi).

W uzupełnieniu wniesionej skargi, w piśmie z dnia 28 listopada 2019 r., strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" r. i z postanowienia tego organu z dnia "[...]" r. zezwalające na wycinkę drzew na obszarze działki "[...]" w reżimie rygoru natychmiastowej wykonalności, na okoliczność, że decyzja Wójta posłużyła inwestorowi na pozaprawne uzupełnienie zaskarżonej decyzji Wojewody o pozwoleniu na budowę, o obligatoryjne w pozwoleniu na budowę rozstrzygnięcia, w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej, wycinka drzew stanowiła istotne prace budowlane przed datą wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę i niedopuszczalne było jej wydanie, gdyż w takim przypadku obowiązujące przepisy ustawy P.b. przewidują odmienne procedury legalizacyjne zezwalające na doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 709/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchylił decyzję Wojewody z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli inwestor spełni określone prawem wymogi, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). Wskazał także na przepis art. 3 pkt 11 ww. ustawy oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. i wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wystarczające jest jedynie złożenie przez inwestora stosownego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Oświadczenie to stanowi środek dowodowy i może być zakwestionowane. W przypadku, gdy oświadczenie wnioskodawcy może budzić wątpliwości, organ administracji wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest do żądania od inwestora wykazania spełnienia przesłanki warunkującej uzyskanie pozytywnej decyzji – tj. wykazania, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zobowiązany jest bowiem do wyjaśnienia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje i jest władny ustalić, czy złożone oświadczenie znajduje oparcie w stosownych dokumentach. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie inwestor wywodzi swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowlane z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zauważył, że wprawdzie skarżąca nie kwestionuje faktu wydania takiej decyzji, ale twierdzi, że zatwierdzony projekt budowlany określa zajęcie znacznie większej powierzchni jej nieruchomości niż wynika to z tej decyzji, a ponadto przewiduje lokalizację takich elementów, które nie były wyszczególnione w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Pomimo faktu, że okoliczności te były podnoszone w odwołaniu, Wojewoda nie skonfrontował twierdzeń skarżącej z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania

z nieruchomości, lecz oparł się wyłącznie na oświadczeniu inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz treści wpisu do księgi wieczystej. Sąd zważył, że wpis w księdze wieczystej ma charakter wtórny do powołanej decyzji, a ponadto nie zawiera załącznika graficznego. W tej sytuacji nie sposób ocenić, czy zarzuty skarżącej są uzasadnione. Skoro skarżąca kwestionuje samo oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością, to organ musi wszelkie wątpliwości w tym zakresie zweryfikować w oparciu o teść decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W tym zakresie organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i z obowiązku tego nie może się zwolnić twierdzeniem, że to skarżąca ma obowiązek przedłożenia w tym zakresie dowodów.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej, WSA wyjaśnił, że o ile prace budowlane były wykonywane w okresie, w którym obowiązywał rygor natychmiastowej wykonalności, to nie można mówić o samowoli budowlanej. Natomiast kwestia złożenia przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew jest okolicznością zupełnie nową, do której nie odnosił się organ w swojej decyzji. W związku z tym na tym etapie postępowania nie może się do niej odnieść także Sąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – spółka A, zarzucając WSA bezzasadne zanegowanie prawidłowości dokonanych (i zgodnych z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.,

a także domniemaniem wyrażonym w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych

i hipotece) ustaleń organów administracji dotyczących złożenia prawidłowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1025/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że wyłączną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji było przyjęcie tezy, iż organ odwoławczy niedostatecznie zweryfikował prawdziwość złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie skonfrontował i nie ocenił zarzutu skargi w tym zakresie z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji i aktami sprawy. Wyjaśnił, że jak obrazują akta sprawy, w decyzji nr "[...]" Burmistrza z dnia "[...]" r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]", przewidzianej do realizacji w Gminie G., K. i O, wskazana została działka skarżącej nr "[...]"w Gminie K. jako przeznaczona do lokalizacji spornej inwestycji. Oświadczenie o posiadanym prawie w szczególności do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane zawierało informację, iż tytuł z którego wynika to prawo dla inwestora to decyzja Starosty z dnia "[...]" r. nr "[...]" ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości i zezwalająca na lokalizację urządzeń. Nie jest sporne, iż w toku postępowania administracyjnego, z uwagi na podnoszone przez skarżącą zarzuty organ odwoławczy ujawnił treść księgi wieczystej nr "[...]" dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr "[...]"w obrębie K. W podrubryce treść prawa, roszczenia, ograniczenia, ostrzeżenia wpisano, że ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej właśnie jako działka nr "[...]" przez udzielenie inwestorowi zezwolenia na złożenie i przeprowadzenie na działce nr "[...]" przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz późniejszą ich eksploatację. Niewątpliwie warunki ww. decyzji z dnia "[...]" r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości umożliwiają inwestorowi, co potwierdza ww. wpis, lokalizację na działce skarżącej napowietrznej linii 110 kV, posadowienie fundamentów, a na nich stalowego słupa kratowego wraz z izolacją oraz uziemieniem, umieszczenie nad gruntem na wysokości nie mniej niż 6,35 m trzech przewodów roboczych/fazowych linii oraz na wysokości nie mniej niż 7,3 m jednego przewodu odgromowego. Zezwolono też na lokalizację pasa technologicznego

o szerokości 8 m (po 4 m od osi), w którym właściciel nie będzie podejmował oznaczonych tam działań (obszar będzie obejmował powierzchnię 934,98 m²). Na czas budowy ustanowiono pas montażowy o szerokości równej bądź mniejszej od ww. pasa technologicznego i długości odpowiadającej długości linii wraz z dojazdem z drogi oraz obszarem o promieniu około 30 m w miejscu lokalizacji słupa odpowiednim do warunków atmosferycznych panujących w chwili wykonywania robót budowlanych, niezbędnym do rozstawienia maszyn i urządzeń dla montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów. NSA skonstatował, że w odwołaniu skarżąca zgłaszała zastrzeżenia i wskazywała na sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją

z dnia "[...]" r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, podnosząc, że inwestor dysponuje na działce nr "[...]" jedynie pasem gruntu o szerokości 8 m, a to oznacza, iż nie ma możliwości zlokalizowania na niej słupa kratowego, gdyż do jego montażu niezbędny jest plac montażowy w kształcie koła o promieniu 30 m. Rozpatrując to odwołanie, Wojewoda w związku z wysuwanymi zarzutami w tym zakresie podkreślił, że ów zarzut nie znalazł pokrycia w ustaleniach Wojewody i przedstawił stosowne rozważania, w tym negujące stanowisko odwołującej się o braku możliwości zlokalizowania na terenie działki nr "[...]" słupa kratowego. Organ oparł swoje stanowisko nie tylko na oświadczeniu inwestora, ale także na treści księgi wieczystej nr "[...]" (patrz strona 9-10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Pomimo tego, Sąd pierwszej instancji nie skonfrontował tego zarzutu skargi z aktami sprawy, w tym z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, przedmiotowym wypisem z księgi wieczystej, jak i złożonym projektem budowlanym w którym w części dotyczącej zagospodarowania terenu, jak i w projekcie architektoniczno-budowlanym zamieszczono opis techniczny inwestycji oznaczając w szczególności szerokość pasa terenu zajętego przez linie, nadto wskazano ogólny przebieg trasy, oznaczono miejsce zlokalizowania na działce skarżącej słupa o nr 56(73) o oznaczeniu EB24 Ps2+5, zaś w projekcie architektoniczno-budowlanym zwymiarowano projekt słupa (szerokość rzutu pionowego takiego słupa wynosi 7 m). W tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji, podnosząc potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bez uprzedniego odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bez wskazania okoliczności podważających wiarygodność oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mógł skutecznie uznać, że ustalenia organu w opisywanym wyżej zakresie były niewystarczające.

NSA wskazał, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Szczególny przypadek prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości,

o której mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz decyzja przewidziana w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Co równie istotne i wymaga podkreślenia, warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej,

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Wspomniane oświadczenie inwestor składa na urzędowym formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Organ administracji publicznej nie ma więc obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że złożenie fałszywego oświadczenia podlega ściganiu na drodze postępowania karnego. Podważanie mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postępowania administracyjnego jest oczywiście możliwe. Oświadczenie złożone w przewidzianej ustawowo formie stanowi domniemanie i może być obalone tylko dowodami wskazującymi na brak zgodności oświadczenia z rzeczywistością (patrz: wyrok NSA z 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/05). Zatem, w sytuacji sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej. Co do zasady należy podkreślić, iż złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie zwalnia całkowicie organu administracji architektoniczno-budowlanej z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje. NSA skonstatował, że w tej sprawie organ odwoławczy, jak obrazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odnosząc się do zarzutów strony, która podnosiła zastrzeżenia co do złożonego oświadczenia o posiadanym prawie, nie kwestionując jednocześnie wydania decyzji z dnia "[...]" r., takich uzasadnionych wątpliwości nie miał. Z kolei kwestionowanie tej oceny organu na etapie skargi do sądu administracyjnego przez stronę skarżącą, zobowiązywało Sąd pierwszej instancji do skonfrontowania zarzutów strony ze stanowiskiem organu odwoławczego w kontekście zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, czego w tej sprawie nie dokonano. W motywach zaskarżonego wyroku nie wskazano, jakie okoliczności podważają wiarygodność tego oświadczenia. Słusznie też podniesiono w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy nie tylko dysponował oświadczeniem inwestora, ale także dokonał jego weryfikacji w oparciu o informacje wynikające z księgi wieczystej. Nieuwzględnienie w tych okolicznościach przez Sąd pierwszej instancji złożonego oświadczenia, jak i przyjętego domniemania zgodności prawa jawnego wpisanego do księgi wieczystej narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 2 i art. 76 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. NSA podniósł, że organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. NSA uznał, że brak w aktach sprawy określonego dokumentu (tj. decyzji Starosty z dnia "[...]" r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej), nie uniemożliwia dokonania w realiach tej sprawy oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności zbadania kwestii związanej z posiadanym prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kontekście zarzutów skargi. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję z podanych przesłanek, w istocie pominął część materiału dowodowego w szczególności w postaci projektu budowlanego, w którym wskazywane są powierzchnie przewidziane do zajęcia przez planowany obiekt na który udzielono pozwolenia na budowę. Reasumując NSA wskazał, że ponownie rozpoznając skargę w jej całokształcie, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania.

Pismem z 12 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o łączne rozpatrzenie niniejszej sprawy oraz sprawy rozstrzygniętej wyrokiem z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 47/20, gdyż obie sprawy dotyczą pozwolenia na budowę tej samej linii na działce nr "[...]", a zatem zachodzi zbieżność przedmiotowa tych spraw. Strona skarżąca wniosła też o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. z treści protokołu oględzin sporządzonego na okoliczność, że prowadząc roboty budowlane spółka nielegalnie usunęła drzewa rosnące poza obszarem objętym decyzją

o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz z treści pisma przedstawiciela spółki na okoliczność, że na obszarze działki nr "[...]" spółka nie posiadała urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. Strona skarżąca wniosła

o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z "[...]" r. o pozwoleniu na budowę, z powodu zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a.

Pismem z 14 maja 2021 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie –

w przypadku powzięcia przez Sąd wątpliwości w przedmiocie wiarygodności złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane – wniósł

o przeprowadzenie dowodu z decyzji Starosty z "[...]" r. ("[...]") ograniczającej sposób korzystania z części działki nr "[...]" i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z "[...]" r.("[...]"). Wskazał, że decyzje te znajdują się w aktach sprawy tutejszego Sądu sygn. akt II SA/Ol 277/17 – na okoliczność prawa inwestora do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowlane. Dodatkowo uczestnik załączył elektroniczne odpisy obu wymienionych decyzji z załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten przesądził, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do oceny wiarygodności oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania działką skarżącej nr "[...]" w celu realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Bezsporne jest w sprawie, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją Starosty z "[...]" r. ograniczającą sposób korzystania z części przedmiotowej działki nr "[...]". Decyzja ta wydana została na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, dalej jako: "u.g.n.") i stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale także na inne cele, które wymagają władania nieruchomością, w zakresie wskazanym w zezwoleniu ograniczającym sposób korzystania z nieruchomości. Wyjaśnić należy, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością m. in. na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 k.c.), w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiada w istocie służebności gruntowej, co wynika z postanowień art. 124 ust. 5 -7 u.g.n. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Z tego względu decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinna rozstrzygać co do zakresu obszaru nieruchomości podlegającego zajęciu, koniecznego do realizacji zezwolenia. Warunkiem wydania decyzji z art. 124 u.g.n. jest zgodność inwestycji z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że dla budowy linii 110 kV "[...]" wydana została przez Burmistrza decyzja lokalizacyjna z "[...]" r. Na terenie działki nr "[...]" bezspornie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako: "u.p.z.p.") decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest w przypadku braku planu miejscowego. W takiej sytuacji niezasadnie skarżąca zarzuca brak zgodności inwestycji z ustaleniami Studium, a także oparcie zaskarżonej decyzji na nieważnym planie miejscowym. Decyzja lokalizacyjna jest aktem planistycznym zastępującym plan miejscowy. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśnić też należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma charakteru wiążącego przy wydawaniu decyzji. Nie jest bowiem aktem prawa miejscowego i nie zawiera norm powszechnie obowiązujących na terenie nim objętym. Wynika to jednoznacznie z treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Ustalenia studium są tylko wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W konsekwencji, w przypadku nieobowiązywania na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę planu miejscowego, organ architektoniczno-budowlany związany był treścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i zobowiązany był skontrolować zgodność projektu budowlanego

z ustaleniami tej decyzji. Stanowi o tym art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (według brzmienia

z daty wydania zaskarżonej decyzji). Podkreślić należy, że to decyzja lokalizacyjna ustaliła przebieg elektroenergetycznej linii napowietrznej przez działkę skarżącej, wyznaczając też szerokość pasa technologicznego niezbędnego do jej funkcjonowania. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Wydana na podstawie tej decyzji kolejna decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, z uwagi na brak zgody właściciela na wejście inwestora na teren w celu realizacji linii elektroenergetycznej, uwzględniła ustalenia decyzji lokalizacyjnej. Zezwolono w niej inwestorowi na poprowadzenie przez działkę nr "[...]" przedmiotowej linii, posadowienie fundamentów,

a na nich słupa stalowego, kratowego wraz izolacją i uziemieniem, trzech przewodów roboczych na wysokości nie mniejszej niż 7,3 m.n.p.t., jednego przewodu odgromowego , lokalizację pasa technologicznego o szerokości 8 m (po 4 m od osi) w celu zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania i eksploatacji linii o łącznej powierzchni 934,98 m2. Dodatkowo w decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. ustalono, że na czas budowy inwestor może zająć pas montażowy o szerokości równej bądź mniejszej od ww. pasa technologicznego i długości odpowiadającej długości linii wraz z dojazdem

z drogi oraz obszarem o promieniu około 30 m w miejscu lokalizacji słupa, odpowiednim do warunków atmosferycznych panujących w chwili wykonywania robót budowlanych, niezbędnym dla rozstawienia maszyn i urządzeń do montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów. Lokalizację linii i obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonej mapie stanowiącej integralną część decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. Także ta decyzja jest ostateczna i prawomocna. Wyrokiem

z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 277/17 tutejszy Sąd oddalił skargę właścicielki działki nr "[...]" na decyzję w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości. Wyrok ten jest prawomocny.

Porównując treść tej decyzji z wnioskiem o pozwolenie na budowę, tj. projektem architektoniczno-budowlanym i projektem zagospodarowania terenu, Sąd stwierdził, że zakres wnioskowanych robót budowlanych jest zbieżny z ustaleniami zawartymi w wydanym inwestorowi zezwoleniu uprawniającym go do zajęcia nieruchomości na cele budowlane. Wbrew twierdzeniu skarżącej, na arkuszu 17/27 określone zostało miejsce posadowienia słupa i zgodnie z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości inwestor na czas budowy może władać terenem o promieniu około 30 m w celu jego posadowienia. Nie powinno budzić też wątpliwości, że projektowany słup o rozstawie 7 m, będzie mieścił się w wyznaczonym pasie technologicznym o szerokości 8 m. Okoliczność, że w przekonaniu skarżącej inwestor potrzebuje w rzeczywistości zająć większy obszar na wykonanie robót budowlanych i eksploatację linii niż to określono w zezwoleniu ograniczającym sposób korzystania z nieruchomości, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotne jest, że inwestor bez wątpienia posiada zezwolenie na przeprowadzenie przez teren działki nr "[...]" napowietrznej linii elektroenergetycznej o ustalonych parametrach i posadowienie słupa stalowego, kratowego na fundamentach, a więc posiada tytuł prawny do działki nr "[...]" na wnioskowany cel budowlany. Nie jest natomiast rolą organów administracji architektoniczno-budowlanych analizowanie w jaki sposób inwestor będzie realizował roboty budowlane i jaki jest mu potrzebny teren na ich wykonanie. Jeżeli inwestor faktycznie zajmie większą część działki na realizację robót budowlanych bez zezwolenia albo wyrządzi inną szkodę skarżącej, to strona może dochodzić z tego tytułu odszkodowania w odrębnym trybie.

Zaznaczyć należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną. Stosownie do art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (według brzmienia z daty wydania zaskarżonej decyzji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie -

w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Na zasadzie art. 35 P.b zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenie, jakie wymagania ze względu na charakter sprawy powinien spełnić inwestor, a następnie sprawdzenie, czy zostały spełnione. W razie ustalenia, że nie wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 P.b. zostały spełnione, organ działając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Art. 35 ust. 3 P.b. ma na celu doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z prawem, ale w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie analizuje zasadności rozwiązań przyjętych w odrębnych aktach prawnych, czy projektowanych przez inwestora, ale czuwa, aby zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b.

Skarżąca błędnie utożsamia wycinkę drzew z robotami budowlanymi. Zgodnie

z art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Co do zasady organy budowlane nie analizują, jaka konkretnie roślinność porasta teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie zajmują się wycinką drzew ani pilnowaniem, czy inwestor potrzebuje zgody na wycinkę i ją posiada. Kwestia wycinki drzew stanowi zupełnie odrębną sprawę administracyjną od kontrolowanej, gdyż rozstrzygana jest na podstawie odrębnej podstawy prawnej i przez inne organy. Tym samym wyrok wydany w sprawie sygn. akt II SA/Ol 47/20 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew nie pozostaje w bezpośrednim związku z niniejszą sprawą. Odpowiedzialność za nielegalne wycięcie drzewa spoczywa na sprawcy pod groźbą kary. To w interesie inwestora jest uzyskanie potrzebnych zgód na ewentualne usunięcie drzew i krzewów kolidujących z robotami budowlanymi. Zezwolenie na wycięcie drzew nie jest pozwoleniem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., warunkującym uzyskanie pozwolenia na budowę. Zauważyć można, że dołączona do projektu budowlanego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z "[...]" r. nie warunkuje realizacji inwestycji od uprzedniego uzyskania zezwoleń na wycinkę drzew. Mowa jest w niej tylko o tym, że na etapie realizacji przedsięwzięcia należy ograniczyć do niezbędnego minimum wycinkę drzew

i krzewów. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z niniejszej działki zezwala inwestorowi na wycinkę drzew i krzewów, kolidujących z przedmiotową linią,

z zastrzeżeniem "po uzyskaniu odrębnego pozwolenia". Oznacza to tylko tyle, że inwestor ma zgodę na wejście na teren nieruchomości skarżącej w celu wycinki drzew, ale o pozwolenie na wycinkę musi się odrębnie postarać. Organy orzekające nie są właściwe w takich sprawach. Wskazanie przez inwestora na projekcie zagospodarowania terenu pasa wycinki o szerokości 5,35 m od skrajnego przewodu mogło mieć dla organów orzekających jedynie walor informacyjny i nie wpływała na treść udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż nie dotyczy robót budowlanych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.

z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Chodzi tu o przepisy, które ściśle konkretyzują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja była obarczona wymienionymi wadami kwalifikowanymi. Skarżąca nie wyjaśniła też, z jakiej podstawy uznaje zaskarżoną decyzję za nieważną. Mając na uwadze przytoczoną, ocenę prawną NSA, Sąd nie stwierdził także innych naruszeń, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Nie jest także możliwe rozpoznanie niniejszej sprawy łącznie ze sprawą II SA/Ol 47/20, o co wnioskowała skarżąca w piśmie z 12 maja 2021 r., ponieważ każda z tych spraw dotyczy odrębnych decyzji, wydanych przez inne organy i w różnych przedmiotach postępowania, a ponadto sprawa o sygn. akt II SA/Ol 47/20 została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem.

W związku z tym skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

W rozpoznawanej sprawie ten standard ochrony praw stron został zachowany, ponieważ wskazanym wyżej zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału strony zostały zawiadomione z odpowiednim wyprzedzeniem o terminie posiedzenia niejawnego

i poinformowano je o możliwości dodatkowego wypowiedzenia się na piśmie, co też uczyniły.