Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 726/07 w sprawie ze skargi J. A. na rozporządzenie Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu oddala skargę kasacyjną.

II OSK 654/08 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 726/07 po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Gorzowie Wlkp. skargi J. A. na rozporządzenie Wojewody Lubuskiego nr 52 z dnia 20 lipca 2006 r. w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że rozporządzeniem nr 52 z dnia 20 lipca 2006 r. wydanym na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm./, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z dnia 25 lipca 2006 r. nr 54, poz. 1189, Wojewoda Lubuski zmienił rozporządzenie nr 3 z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu.

Powołując się na art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie J. A. pismem z dnia 29 sierpnia 2007 r. wezwał Wojewodę Lubuskiego do uchylenia ( 1 pkt 2 a rozporządzenia nr 52 z powodu naruszenia art. 23 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody twierdząc, że kwestionowany przepis naruszył jego interes prawny jako mieszkańca wsi R. położonej w obszarze chronionego krajobrazu "Puszcza Drawska". Wojewoda Lubuski pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r. uzupełnionym pismem z dnia 18 września 2007 r. odpowiedział, iż wniosek uznaje za nieuzasadniony.

J. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie ( 1 pkt 2 a cyt. rozporządzenia zmieniającego podnosząc, że został nim zmodyfikowany zakaz wprowadzony uprzednio na obszarze chronionego krajobrazu, który był zgodny z art. 24 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, zabraniający realizacji na tym obszarze przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zmienionym przepisem Wojewoda dokonał uszczegółowienia powyższego zakazu, stwierdzając, że nie dotyczy on przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym, co w ocenie skarżącego rażąco narusza art. 23 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem przepisy te nie uprawniają Wojewody do jakichkolwiek modyfikacji listy zakazów, które może on wprowadzić a obszarze chronionego krajobrazu. Wojewoda jest bowiem uprawniony wyłącznie do wyboru zakazów spośród wymienionych w art. 24 ust. 1 ww. ustawy. Naruszenie interesu prawnego skarżący upatruje w tym, iż jako mieszkaniec wsi R., na terenie której w maju 2005 r. rozpoczął budowę domu jest zainteresowany, aby wprowadzone na danym terenie zakazy dotyczące ochrony przyrody funkcjonowały zgodnie z prawem i zgodnie ze swoją istotą. Uprawnienie do żądania podejmowania działań zgodnie z ochroną przyrody skarżący upatruje także w art. 74 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, iż nakaz wprowadzenia na obszarach chronionych określonych w ustawie zakazów nie oznacza jednocześnie zakazu ich uszczegółowienia. Nie może więc zakazać "więcej" od ustaleń ustawy, ma prawo natomiast zakazać "mniej". Zmiany rozporządzenia dokonano w celu urealnienia ustalonych zakazów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał iż skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot.

Stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Zaskarżone rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego organu administracji publicznej, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, ogłoszonym we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Reguluje zagadnienia związane z jedną z form ochrony przyrody, a więc w zakresie administracji publicznej. Wniesienie skargi zostało przez skarżącego poprzedzone bezskutecznym wezwaniem Wojewody Lubuskiego do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi, analogicznie jak na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest uzależnione od tego, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostało naruszone zaskarżonym aktem. Do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, w skardze przeto należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02 /OSNP 2004/7/114/ stwierdził, iż "wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej", i dalej "Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym".

Skarżący w ocenie Sądu ma zatem obowiązek wykazać, że kwestionowany przepis prawa miejscowego narusza jego interes prawny wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a naruszenie to zaistniało w dacie wnoszenia skargi, a nie może ewentualnie wystąpić dopiero w przyszłości. Skarżący J. A. nie wykazał natomiast, że zaskarżony przepis narusza jego interes prawny, nie udowodnił też, że zaskarżony akt naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację, lecz stwierdził, iż może on naruszyć w przyszłości jego interes faktyczny. Zmieniona regulacja, wprowadzająca ustalenie, że zakaz, o którym mowa w ( 4 ust. 1 pkt 2, dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym, według Sądu nie narusza art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący nie ma uprawnienia do żądania utrzymania form ochrony danego terenu w niezmienionym kształcie bez względu na rzeczywiste potrzeby zapewnienia ochrony przyrody w sposób niezbędny dla tego terenu. Ustawodawca udzielił kompetencji do kształtowania i doboru na terenie danego obszaru nie tylko formy ochrony przyrody ale także niezbędnych, a zarazem wystarczających, zakazów zmierzających do zachowania chronionych dóbr i walorów przyrody. Wojewoda łagodząc jeden z zakazów wcześniej wprowadzonych na danym obszarze nie naruszył art. 74 Konstytucji RP, stanowiącego, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom /ust. 1/. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych /ust. 2/. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowisk /ust. 3/. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska /ust. 4/. Skarżący wywodząc swój interes prawny z tego artykułu nie wskazał, jakie podmiotowe uprawnienie wypływające bezpośrednio z tego przepisu, zostało naruszone kwestionowanym przepisem aktu prawa miejscowego. Prawdopodobnie zamierzał wskazać, że w jego ocenie polityka Wojewody jako organu administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska nie jest zgodna z tym przepisem, jednakże art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie nie jest instrumentem służącym do wyrażania negatywnej oceny obywateli co do działań organów administracji publicznej. Błędnie też skarżący źródło własnego interesu prawnego upatruje w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym "obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym". Skarżący błędnie uważa, że zamieszkiwanie na terenie wsi R. położonej na obszarze chronionego krajobrazu uprawnia go do kierowania skargi do sądu administracyjnego z zastosowaniem powyższego przepisu mającego na celu zapewnienie ochrony środowiska i dbałości o przyrodę.

Ewentualne przystąpienie do realizacji jakiejkolwiek inwestycji, o których mowa w kwestionowanym przepisie, będzie musiało zostać poprzedzone procedurą zmierzającą do zapewnienia jej usytuowania oraz oceny ewentualnego szkodliwego oddziaływania. Nieuprawnione i przedwczesne jest przekonanie strony, iż ewentualna przyszła inwestycja będzie z pewnością szkodliwa dla środowiska, czy też doprowadzi do degradacji dóbr przyrody, krajobrazu. Skarga może więc być zakwalifikowana jedynie jako actio popularis, skarżący żąda bowiem przywrócenia poprzednio obowiązujących rygorów działając niejako w interesie swoim jako mieszkańca wsi, zainteresowanego ochroną przyrody /ochroną środowiska/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Gorzowie Wlkp. zarzucając obrazę prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, polegającą na dowolnym uznaniu, że zaskarżony przepis nie narusza interesu prawnego skarżącego J. A., a w konsekwencji, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia rozporządzenia Wojewody Lubuskiego nr 52 z dnia 20 lipca 2006 r.

W skardze kasacyjnej zarzuca się też naruszenie prawa procesowego, to jest art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ poprzez ograniczenie przez Sąd dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej tylko do legitymacji procesowej skarżącego, co doprowadziło do braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że Sąd uznając, iż skarżący J. A. nie wykazał swojego interesu prawnego stwierdził, że nie jest obowiązany do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi, jednakże umknęło Sądowi to, że do postępowania na zasadnie art. 183 ( 1 kpa w związku z art. 188 kpa przyłączył się Prokurator popierający skargę. Prokuratorowi służą prawa strony i ma on samodzielną legitymację procesową niezależnie od strony, wynikającą z przepisów kpa i ustawy o prokuraturze /art. 2/. Powoduje to, że Sąd powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Pominięcie stanowiska prokuratora nie jest niczym uzasadnione. Gdyby Prokurator wniósł odrębną skargę, Sąd musiałby ją rozpatrzyć merytorycznie. Wydaje się, że przystąpienie do sprawy i poparcie skargi J. A. również rodzi po stronie Sądu taki sam obowiązek. Jeżeli chodzi o legitymację procesową J. A., to "do tej pory żaden urząd administracji publicznej jej nie kwestionował, przyjmując, że jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa".

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł J. A. wnosząc o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy, który jak to wynika z akt sprawy, był obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i oświadczył, że popiera skargę wniesioną przez J. A., zaś jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1/ zarzut obrazy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, polegające na dowolnym w jego ocenie uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżony przepis nie narusza interesu prawnego skarżącego J. A., a w konsekwencji, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia rozporządzenia Wojewody Lubuskiego nr 52 z dnia 20 lipca 2006 r. oraz,

2/ zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ograniczenie przez Sąd dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej tylko do legitymacji procesowej skarżącego, co doprowadziło do braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w istocie również do pominięcia okoliczności, że skargę J. A. poparł Prokurator włączając się do postępowania przed Sądem pierwszej instancji jako podmiot na prawach strony.

Nie można według Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać powyższych zarzutów za zasadne z następujących przyczyn:

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela słuszność poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i w doktrynie co do tego, że do merytorycznego rozpoznania skargi opartej na przepisie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie można przystąpić dopiero po ustaleniu, że podmiot wnoszący skargę jest do tego legitymowany materialnie, a więc iż kwestionowany przez niego akt /w niniejszej sprawie rozporządzenie zmieniające wojewody/ narusza jego interes prawny.

Okoliczność, iż Prokurator Rejonowy poparł skargę wniesioną przez J. A. oświadczeniem złożonym na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji sama w sobie nie uzasadnia poglądu, że interes prawny J. A. zaskarżonym aktem /rozporządzeniem wojewody/ został naruszony, zaś stanowisko Sądu zaprezentowane w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nosi cechy dowolności. Prokurator Rejonowy nie wskazał zresztą nawet jakichkolwiek powodów, dla których w jego ocenie występuje dowolność w wyrażonym przez Sąd stanowisku. Twierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że J. A. był traktowany dotychczas /nie wiadomo co przez określenie "dotychczas" rozumie wnoszący skargę kasacyjną/ jako strona w myśl art. 28 kpa nie może w istocie mieć związku z niniejszą sprawą skoro nie podano, jakie postępowania wnoszący skargę kasacyjną ma na myśli. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na rozporządzenie wojewody a do tego rodzaju spraw przy ustalaniu legitymacji materialnoprawnej, a w konsekwencji legitymacji procesowej, nie stosuje się art. 28 kpa, lecz art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie.

Skoro nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do braku legitymacji J. A. do wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji, to tym samym również jako nieusprawiedliwiony należy potraktować zarzut nie odniesienia się przez Sąd do meritum sprawy - to jest kwestii legalności zaskarżonego rozporządzenia wojewody i to tylko z tej przyczyny, że do sprawy przyłączył się po stronie skarżącego Prokurator. Prokurator Rejonowy nie wniósł samodzielnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaś jego oświadczenie o poparciu skargi podmiotu, co do którego stwierdzono brak legitymacji materialnoprawnej, nie obliguje Sądu do przystąpienia do oceny legalności kwestionowanego rozporządzenia wojewody. Rozpoznanie merytoryczne sprawy po stwierdzeniu, że podmiot, który wniósł skargę nie jest do tego legitymowany, stanowiłoby bowiem faktycznie orzekanie z urzędu. Natomiast jednoznacznie i jak dotychczas jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, że cechą postępowania sądowo-administracyjnego jest jego skargowość, a więc możliwość przystąpienia do rozpoznania sprawy wyłącznie wówczas gdy został wniesiony prawem przewidziany środek umożliwiający uruchomienie tego postępowania przez podmiot do tego uprawniony. Skarga do sądu wojewódzkiego wprawdzie została wniesiona przez J. A., jednakże skargą kasacyjną nie obalono stanowiska Sądu, że jest on podmiotem, którego interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem w rozumieniu art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, a więc tym samym nie miał legitymacji materialnoprawnej koniecznej do wniesienia skargi.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.