Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dostarczenia opinii technicznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 17 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany z blachy trapezowej na konstrukcji stalowej, rozdzielającej halę produkcyjno- magazynową w L. (działki nr 1 i nr 2).

W wyniku ustaleń poczynionych w trakcie postępowania Powiatowy Inspektor, działając na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) nakazał "A" SA (dalej: skarżąca) jako inwestorowi robót budowlanych dostarczenie w terminie 60 dniu, od dnia doręczenia postanowienia, opinii technicznej dot. robót polegających na wykonaniu ściany z blachy trapezowej na konstrukcji stalowej rozdzielającej halę produkcyjno- magazynową w L. przy ulicy [...], zawierającej ocenę ich zgodności z wymaganiami prawa (w tym warunkami technicznymi, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie) oraz w razie potrzeby wskazującego wykaz robót niezbędnych do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że do miejscowego organu wpłynęło pismo Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej informujące o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach od 5 do 23 października 2015 r. zakładów "B" SA i "A" SA w L., stwierdzającej m.in. brak wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego spełniającej wymogi określone przepisami prawa.

Ustalono, że istniejąca ścina wykonana została w latach 90- tych, a jej konstrukcja jest stabilna. Na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych ustalono, że wykonana z blachy trapezowej na konstrukcji stalowej ściana rozdzielająca części obiektu użytkowane przez "B" oraz należącą do "A" SA. nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Roboty polegające na postawieniu przedmiotowej ściany wykonane zostały w pierwszej połowie lat 90-tych bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29. Wykonane roboty można zakwalifikować jako przebudowę, która może być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Fakt wykonania takich robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę obliguje organ do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowanego w procedurze legalizacyjnej.

Stosownie art. art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowalnych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia oraz zgodnie z art. 50 ust. 2 i ust. 3 podaje przyczynę ich wstrzymania oraz nakłada obowiązki - przedstawienia w określonym terminie (30 dni) inwentaryzacji wykonanych robót lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W przypadku ich zakończenia ogranicza się do ostatnich obowiązków. Stosownie zaś do art. 81c cytowanej ustawy w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ żąda od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego przedstawienia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt zrealizowania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę oraz wykonania w celu wyodrębnienia własności pomiędzy zakładami oddzielenia ścianą z blachy trapezowej nie spełanijącą warunków ściany oddzielania przeciwpożarowego, wymagana przesłanka (wątpliwości co do jakości oraz zgodności z przepisami) została spełniona.

W zaistniałej sytuacji należy więc sprawdzić, czy zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane poprawnie technicznie i czy można je doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Pismem z dnia 25 września 2019 r. skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Wyjaśniła, że uczestnikiem postępowania jest także "B" SA, a przedmiotowa ściana znajduje się w granicy nieruchomości. Podkreśliła, że utrzymanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego spoczywa na drugiej firmie uczestniczącej w postępowaniu. Do momentu przejścia nieruchomości we współwłasność nie było bowiem potrzeby, aby ściana ta była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Spełniała wówczas niezbędne wymagania.

W momencie powstanie pomiędzy stronami współwłasności przedmiotowej nieruchomości ściana powinna być dostosowana do obecnie prowadzonej działalności gospodarczej przez "B" SA. Wynika to także z zapisu umowy dzierżawy, gdzie wskazano, że to na "B" spoczywa obowiązek doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi oraz obowiązek uzyskania pozytywnych opinii właściwych organów, a finalnie również obowiązek późniejszego utrzymywania nieruchomości w stanie zgodnym z przepisami. Skierowanie w tym stanie rzeczy nakazu do skarżącej firmy jest jawnie krzywdzące. Wobec powyższego skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania obowiązku przedłożenia opinii technicznej oraz zobowiązanie do jego wykonania wskazanej firmy.

Organ drugiej instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instalacji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin - 60 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu przywołał treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego podkreślając, że postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Zastosowanie tego przepisu nigdy nie jest celem samo w sobie. Jest jedynie instrumentem do prowadzenia szerszego postępowania - np. w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Postanowienie to nie jest orzeczeniem merytorycznym, tylko ma charakter dowodowy. Nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty, ani nie kończy postępowania głównego.

Przesłanką zastosowania art. 81c ustawy Prawo budowlane jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Ustalenie tych wątpliwości wymaga zatem przeprowadzenia odpowiedniego, wstępnego postępowania i poczynienia ustaleń wstępnych, które mogą dopiero stanowić podstawę nałożenia obowiązków wskazanych w ust. 2

Odnosząc się do zarzutu nałożenia obowiązku przedłożenia przedmiotowej opinii technicznej na niewłaściwy podmiot, organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący jest inwestorem a zarazem właścicielem przedmiotowi hali. Wprawdzie część hali oddano, na podstawie umowy dzierżawy, do używania i pobierania pożytków firmie "B", ale umowa cywilna nie przenosi własności tej hali. W ocenie organu odwoławczego zawarcie umowy dzierżawy nie jest automatyczne i równoznaczne z ustanowieniem zarządcy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ stwierdził, że w sprawie nie został ustanowiony zarządca obiektu. Podkreślił też, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo na rzeczą i to wobec właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 Prawa budowanego.

Organ uznał że nałożenie obowiązku na skarżącą jako właściciela obiektu i zarazem inwestora wykonanych robót jest prawidłowe. Podnoszone przez skarżącą kwestie mogą być rozpatrywane pod kątem ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych w odrębnym postępowaniu. W sprawie występują uzasadnione wątpliwości, których nie udało się wyjaśnić w ramach przeprowadzonych czynności kontrolnych. W ocenie organu wiedza pracowników organu nadzoru nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.i

Z uwagi jednak na upływ wyznaczonego terminu, konieczne było w tym zakresie uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji celem ustalenia nowego terminu. W pozostałym zaś zakresie należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Pismem z dnia 11 marca 2020 r. "A" SA, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy , w szczególności dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, prowadzącej w rezultacie do błędnego uznania skarżącej Spółki jako podmiotu odpowiedzialnego za spełnienie wymagań przeciwpożarowych,

- art. 81 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za przedmiotową ścianę, podczas gdyż znajduje się ona w granicy nieruchomości a została wybudowana w latach 90-tych, gdy nie musiała spełniać wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 81c ust. 2 w związku z ust. 1 Prawa budowanego poprzez jego zastosowanie w sprawie podczas gdy przepis winien mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy organ ma uzasadnione wątpliwości co do jakości materiałów budowalnych, wykonanych robót czy do stanu technicznego obiektu oraz poprzez fakt błędnego obciążenia tym obowiązkiem tylko skarżącej mimo, że obowiązek winien być on nałożony na wszystkich uczestników procesu budowlanego. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji (powinno być postanowienia) oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego. W motywach skargi rozwinięto postawione zarzuty podkreślając, że wydane w sprawie postanowienie jest niesłuszne i narusza prawo. Dodano, że stronami niniejszego postępowania są wszyscy uczestnicy procesu budowlanego, w tym przypadku oprócz skarżącej także "B" SA. To właśnie ta firma powinna podjęć wszelkie czynności zmierzające do legalizacji przedmiotowej ściany w zakresie wymogów wynikających z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty przywołane w postanowieniu, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne.

Wydanie aktu administracyjnego, do którego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co dopiero otwiera możliwość (warunkuje) prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną aktu.

W przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem, jak i wcześniejsze postępowanie naprawcze nie doprowadziły do poczynienia takich ustaleń, które uzasadniałyby nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

W ocenie Sądu, na podstawie przeprowadzonego w sprawie postępowania i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi większych wątpliwości kwestia naruszenia norm zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1442 ), a w szczególności § 235 rozporządzenia, zgodnie z którym- ust. 1- ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności tej ściany. Nadto ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2m o klasie odporności ogniowej EI 60 - ust. 2.

Jak wynika z akt sprawy, szczególnie z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L., w istniejącej hali produkcyjno- magazynowej w celu wyodrębnienia własności pomiędzy skarżącą a "B" SA wykonano oddzielenie ścianą z blachy falistej. Ściana ta jednak nie spełnia warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W efekcie tego pojawił się problem braku ściany oddzielenia pożarowego spełniającej warunki opisane w przywołanym powyżej przepisie.

Tak ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości, wobec czego powstaje pytanie co miałaby wyjaśnić ewentualna opinia techniczna dotycząca wykonanych robót budowlanych. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w myśl art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jeśli jednak w sprawie nie ma uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, jest jednoznaczne stwierdzenie braku ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a tak należy przyjąć na podstawie zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, to brak było podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia dodatkowo ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego.

Stąd też za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 w związku z ust. 1 Prawa budowanego poprzez jego zastosowanie w sprawie podczas gdy nie wykazano uzasadnionych wątpliwości co do jakości materiałów budowalnych, wykonanych robót czy do stanu technicznego obiektu, stwierdzając stanowczo i jednoznacznie brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Niezasadny natomiast, ale w świetle powyższego nieistotny jest zarzut skierowania nałożonego obowiązku błędnie tylko do skarżącej.

W tym stanie rzeczy, skoro obowiązek ten bezpodstawnie nałożył organ pierwszej instancji, zaś organ odwoławczy go zaakceptował, Sąd postanowił uchylić postanowienia obu organów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. D.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł - na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz 17 z tytułu opłaty skarbowej), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy. Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 120 i art. 119 pkt 3 tej ustawy .