II SA/Go 760/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-11-20	
Data wpływu	2014-10-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Aleksandra Wieczorek /sprawozdawca/
Maria Bohdanowicz /przewodniczący/
Sławomir Pauter	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art. 1 § 1 i 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 127 poz 721; art. 6 ust. 1, art. 6c ust. 9, art. 66; Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 139 poz 1328; § 2, § 7 ust. 1, 2 i 4, § 13 ust. 1 pkt 14 oraz ust. 2 pkt 16, § 19 ust. 3 pkt 1-4, § 19 ust. 5; ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o  niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 124 §  1, art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. znak [...], II. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Pismem nadesłanym w dniu 21 lipca 2014r. do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności D.B., powołując się na posiadane orzeczenie o niepełnosprawności, wniosła m.in. o wydanie zaświadczenia, że jest uprawniona do otrzymania dotacji z PFRON, środków unijnych i 3-go sektora współpracującego z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej oraz środków publicznych w wymiarze zadawalającym realizację potrzeb socjalno-bytowych i tych, wynikających z niepełnosprawności.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, powołując się na przepis art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) odmówił wnioskodawczyni wydania zaświadczenia żądanej treści.

W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawczyni, legitymująca się prawomocnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wystąpiła z żądaniem poświadczenia treści, które nie stanowią urzędowego poświadczenia określonych faktów czy stanu prawnego. Wskazał, że kompetencje Zespołu, zgodnie z § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, ze zm.) ograniczają się do wystawiania, z upoważnienia prezydenta miasta, legitymacji dokumentującej niepełnosprawność i stopień niepełnosprawności oraz na mocy Ustawy z dnia 23 października 2013 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), wydawania kart parkingowych. Z uwagi na fakt, iż Zespół nie jest realizatorem praw osób niepełnosprawnych nie może zaświadczyć, że wnioskodawczyni jest uprawniona do otrzymania dotacji i innych funduszy z racji niepełnosprawności, wynikających z odrębnych przepisów.

Postanowienie podpisane zostało przez przewodniczącego Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.

Odrębnym pismem z dnia [...] lipca 2014 r. przewodniczący Zespołu Powiatowego udzielił skarżącej dodatkowych wyjaśnień odnośnie kwestii poruszonych w jej wniosku, w tym braku możliwości udzielenia pomocy w anulowaniu mandatu karnego.

W zażaleniu na postanowienie organu I instancji D.B., wyrażając niezadowolenie ze sposobu załatwienia jej podania, wniosła o wydanie żądanego zaświadczenia ewentualnie zlecenie tego podmiotom właściwym w podnoszonych przez nią kwestach, jak też uiszczenie należności z tytułu mandatu karnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 oraz art. 123 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub gdy o wydanie zaświadczenia ubiega się osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 219 Kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W ocenie organu II instancji, iż zasadność odmowy wydania zainteresowanej zaświadczenia, badać należy w kontekście zakresu działalności Miejskiego Zespołu. Wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 a ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych powiatowe (miejskie) zespoły są organami I instancji w sprawach wydawania orzeczeń o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności oraz wydają one orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień. Pozostały zakres działalności zespołów orzeczniczych jest związany z § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, w oparciu o który z upoważnienia starosty lub prezydenta miasta, wydają legitymacje osobom niepełnosprawnym. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, przewodniczący powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje kartę parkingową. Zgodnie z art. 6d ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...) powiatowe zespoły są też administratorami danych w prowadzonych przez siebie bazach danych systemu EKSMOoN obejmujących dane o jakich mowa w ust. 3. Mając na uwadze powyższe kompetencje, w ocenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, odmowa wydania wnioskodawczyni żądanego zaświadczenia była zasadna. Organ stwierdził też, że z tych samych przyczyn zespoły orzecznicze nie są upoważnione do realizacji mandatu karnego wnioskodawczyni.

W obszernej skardze na powyższe postanowienie D.B. dała wyraz swemu niezadowoleniu ze sposobu załatwienia sprawy zarzucając, iż postanowienie zostało wydane "nie na temat" i nie odnosi się do najistotniejszego zagadnienia tj. tego, że Miejski (dawnej Powiatowy) Zespół Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie ze wskazaniami, które nie mają mocy prawnej i nie dają jej żadnych uprawnień. Odnosząc się do szeregu innych kwestii dotyczących funkcjonowania organów pomocy społecznej zarzuciła również, że w postanowieniu brak jest wyjaśnienia dlaczego Miejski Zespół nie chce lub nie może wydać jej zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu jednakże z przyczyn odmiennych od w niej podniesionych, tj. ze względu na wady jakimi dotknięte było zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2014 r. jak i poprzedzające je postanowienie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu.

Odnosząc się do przedmiotu sądowej kontroli jakim pozostawały oba wskazane akty wskazać należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: ppsa ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi jej zarzutami czy powołną podstawa prawną ( art. 134 ppsa). Wady skutkujące koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu ( decyzji, postanowienia ), stwierdzenia jej nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa.

Kontrola zgodności aktu administracyjnego z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny czy poprzedzające wydanie go, postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji czy postanowienia powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl, a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 461). Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu, sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem sądowej kontroli pozostawały postanowienia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności, podjęte w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia, a następnie rozpoznania jej zażalenia na postanowienie organu I instancji.

Bez wątpienia, stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( tj. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) zespoły powiatowe (jako I instancja) i wojewódzkie (jako II instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej. Prowadzą rejestry i ewidencje ( art. 6 b1 ust. 7 i 11 ). Są też, stosownie do przepisu art. 6 d ust. 2 ustawy administratorami danych o jakich mowa w ust. 3, w prowadzonych przez siebie bazach danych.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 ustawy szczegółowe zasady orzekania o stopniu niepełnosprawności uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r. , Nr 139. poz. 1328 ze zm.; dalej jako : rozporządzenie). Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia, powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o niepełnosprawności osób które nie ukończyły 16 lat, o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 lat oraz o wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy o których mowa w art. 5 i 62 ustawy, przy czym wniosek o wydanie orzeczeń dotyczących niepełnosprawności rozpoznaje co najmniej dwuosobowy zespół orzekający, a wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień rozpatruje jednoosobowo lekarz członek zespołu. Z posiedzeń w tych sprawach sporządza się protokół (§ 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia). Stosownie do przepisów § 13 ust. 1 pkt 14 oraz ust 2 pkt 16 orzeczenie o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków tego składu. Powiatowy zespół wydaje też orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku zgonu osoby zainteresowanej lub dziecka i w razie wycofania wniosku (§ 12 ). Do postępowania przed odwoławczego przed zespołem wojewódzkim stosuje się odpowiednio tryb postępowania przez zespołem powiatowym ( § 17 ).

Omawiane rozporządzenie zawiera odrębne regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania i innych orzeczeń o charakterze procesowym. Zgodnie bowiem § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia powiatowy zespół i wojewódzki zespół orzeczenie o umorzeniu postępowania oraz postanowienie w sprawie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalności wniesienia odwołania, wydaje w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. Również zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia dokonywane są we wskazanym składzie ( § 19 ust. 3 pkt 3 ). Stosownie do pkt 4 ust. 3 § 19 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu mogą w formie pisemnej upoważnić członka zespołu do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami niniejszego rozporządzenia. Jak zaś stanowi ust. 5 § 19 przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu reprezentują zespół na zewnątrz i organizują jego obsługę administracyjno-biurową.

Przedstawione regulacje prawne wskazują, iż zespoły powiatowe i wojewódzkie są organami kolegialnymi, mają przypisane własne kompetencje orzecznicze i związaną z nimi właściwość, prowadzą własne rejestry i ewidencje oraz mają uprawnienia do przetwarzania danych (zespoły wojewódzkie). Są również administratorami danych zgromadzonych w prowadzonych przez siebie bazach. Przewodniczący wojewódzkiego i powiatowego zespołu mają natomiast niezależnie od zespołów zadania własne - reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno - biurową. Dodatkowo jak wynika z przepisu art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. ) przewodniczący powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje kartę parkingową w trybie i na zasadach opisanych w tym przepisie. W świetle analizowanych przepisów nie posiadają oni kompetencji do orzekania w charakterze organu czy też samodzielnego podpisywania orzeczeń pochodzących od zespołów.

W okolicznościach niniejszej sprawy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści wydane zostało – jak wynika z jego lektury– przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ( czyli zespół powiatowy w mieście na prawach powiatu ), jednakże podpisane zostało wyłącznie przez przewodniczącego zespołu. Podobnie treść zaskarżonego postanowienia organu II instancji z dnia [...] września 2014 r., utrzymującego w mocy postanowienie Miejskiego Zespołu, wskazuje, że wydał je Zespół Wojewódzki. Podpisane zaś zostało ono jedynie przez przewodniczącego tego zespołu. Tymczasem przedstawione regulacje ustawy i rozporządzenia w odniesieniu do orzeczeń merytorycznych stanowią o orzekaniu przez zespoły w składach co najmniej dwuosobowych, a proceduralnych w składach dwuosobowych, zatem kolegialnie. Oznacza to, że postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i postanowienie Zespołu Miejskiego, podjęte na podstawie art. 219 Kpa, wobec braku regulacji szczególnej, powinno być wydane ze wskazaniem personalnie członków składu orzekającego zespołu i podpisane przez wszystkich członków składów orzekających tych zespołów. Wyjątki od zasady podpisywania aktów administracyjnych ( decyzji, postanowień) przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe. Należy zwrócić uwagę, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w art. 66 w zakresie nią nie uregulowanym odsyła m.in. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Na gruncie zaś tego Kodeksu w orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechnie wyrażany jest pogląd, że zważywszy na przepisy art. 107 § 1 oraz 124 §1 Kpa, do koniecznych elementów aktu administracyjnego ( decyzji, postanowienia) należy zaliczyć - oprócz oznaczenia organu, określenia strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy - także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji. Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być natomiast podpisywane przez wszystkich członków organu. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25) stwierdził, że "kwestia podpisywania decyzji administracyjnych wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem organu do wydawania decyzji. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w podjęciu decyzji zobowiązani są do jej podpisania". Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1292 /06, lex nr 357455, w wyroku z dnia 5 maja 2006 r., I OSK 646/06 oraz wyrokach WSA w Łodzi z 31 stycznia 2008 r., III SA/Łd 623/07 oraz z dnia 8 maja 2008 r., III SA/Łd 41/08; vide: baza orzeczeń nsa. gov. pl. ) i w innych orzeczeniach sądów administracyjnych ( vide: Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, "Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2013, wyd. LEX, wyd. 5. str. Str. 671 - 674. ).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy okoliczność braku oznaczenia członków zespołów orzekających w sprawie odmowy wydania zaświadczenia oraz podpisania obu kontrolowanych postanowień jedynie przez przewodniczących zespołów prowadzi do stwierdzenia ich nieważności z powodu wydania tych aktów z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Oba akty dotknięte są bowiem nieważnością z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 124 § 1 Kpa, określającego istotne elementy postanowienia. Analogiczny pogląd w zakresie oceny skutków omawianego naruszenia prawa wyrażony został - w odniesieniu do decyzji - w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90 ( ONSA 1991, nr 1, poz. 18 ) oraz w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2005 r. II SA/Gd 1372/03 oraz WSA w Łodzi II SA/Łd 777/04 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Kontrolowane akty podlegały zatem usunięciu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu już od dnia wyroku.

Ponownie orzekając w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia obowiązkiem organu I instancji będzie rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem wskazań wypływających z uzasadnienia niniejszego wyroku ( art. 153 ppsa ).