Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1291/19 w sprawie ze skargi G. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 25 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie dodatku z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1291/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 25 lipca 2019 r. w przedmiocie dodatku z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Skarżąca wnioskiem z dnia 28 marca 2019 r. zwróciła się o przyznanie dodatku z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania D. W., pełnoletniego wychowanka, przebywającego dotychczas w rodzinie zastępczej. Wychowanek na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 5 stycznia 2019 r. Według Indywidualnego Programu Usamodzielnienia podopieczny będzie pozostawał pod opieką rodziny zastępczej do czasu ukończenia nauki lecz nie dłużej niż do ukończenia 25 roku życia, tj. do dnia 21 kwietnia 2020 r.

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2019 r. Starosta Żywiecki na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 87 ust. 4 i art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998) przyznał skarżącej dodatek z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania pełnoletniego wychowanka, przebywającego w dotychczasowej rodzinie zastępczej, legitymującego się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Dodatek został przyznany na okres od 5 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r. w kwocie 183,77 zł oraz na okres od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia ukończenia przez wychowanka 25 roku życia, tj. do dnia 21 kwietnia 2020 r. w kwocie 211 zł miesięcznie.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła od niej odwołanie.

Decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, że dodatek do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania należy przyznać od chwili orzeczonej niepełnosprawności. Skoro wyrok Sądu Rejonowego orzekający o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym stał się prawomocny w dniu 5 stycznia 2019 r., to od tej daty należało przyznać wnioskowany przez skarżącą dodatek. Kolegium zaakcentowało przy tym, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy nie zawierają uregulowań umożliwiających przyznanie świadczeń od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, takich jak art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 81 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 81 ust. 1 ustawy przesłanką nabycia uprawnienia do dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej jest "legitymowanie się", przez osoby wnioskujące o to świadczenie, jednym z orzeczeń wskazanych w tym przepisie, tj. orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu wymóg "legitymowania się" określonym w tym przepisie orzeczeniem należy uznać za spełniony wraz z wejściem takiego orzeczenia do obrotu prawnego, przy czym chodzi o orzeczenie prawomocne. Innymi słowy, wraz z momentem, w którym orzeczenie o niepełnosprawności stało się prawomocne, po stronie podmiotu wskazanego w art. 81 ust. 1 ustawy materializuje się uprawnienie do dodatku, o którym mowa w tym przepisie. Strona nabywa uprawnienie do tego dodatku w dacie, w której orzeczenie o niepełnosprawności nabyło atrybut prawomocności w rozumieniu art. 16 § 3 K.p.a. Dopiero bowiem od tej daty strona "legitymuje się" wskazanym przez ustawodawcę orzeczeniem o niepełnosprawności. W konsekwencji w razie złożenia wniosku o przyznanie omawianego świadczenia powinno być ono przyznane począwszy od daty, w której orzeczenie dotyczące niepełnosprawności stało prawomocne, przy czym dotyczy to także części tego okresu, która przypada przed złożeniem wniosku o świadczenie.

Zdaniem Sądu organy słusznie uznały, że datą początkową okresu, na który został przyznany dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej, powinna być data uprawomocnienia wyroku Sądu Rejonowego w Tychach zmieniającego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w dniu 21 lutego 2017 r. przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Trzeba bowiem mieć na względzie to, jaki wpływ na orzeczenie tego organu miał wyrok wydany przez Sąd Rejonowy. Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z racji jego wydania w trybie odwoławczym posiadało co prawda od razu przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a., lecz ze względu na jego zaskarżenie do sądu nie zyskało jeszcze wówczas atrybutu prawomocności. Orzeczenie to, z uwzględnieniem zmiany dotyczącej stopnia niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowane, stało się prawomocne dopiero wraz z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku – Białej wydanego w następstwie rozpatrzenia odwołania wniesionego do tego Sądu. Zgodnie z art. 47714 § 2 K.p.c. w przypadku uwzględnienia odwołania sąd zmienia w całości lub w części zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i orzeka co do istoty spraw. Powołany wyrok Sądu Rejonowego, wydany po rozpatrzeniu odwołania, nie zastąpił zatem orzeczenia organu wojewódzkiego lecz jedynie je zmienił w zakresie stopnia niepełnosprawności. Jednak wniesione odwołanie miało także i ten skutek, że przesunęło w czasie nabycie przymiotu prawomocności przez orzeczenie o niepełnosprawności, którym "legitymuje się" skarżąca. Skoro orzeczenie o niepełnosprawności jest prawomocne dopiero od dnia uprawomocnienia się wskazanego wyroku Sądu Rejonowego, to prawidłowo organy przyjęły ten dzień jako datę początkową, od której przyznały wnioskowane świadczenie. W ocenie Sądu Kolegium słusznie nie znalazło podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej o zmianę daty początkowej okresu, na który organ I instancji przyznał wnioskowany przez nią dodatek. Przyznanie bowiem świadczenia za okres, w którym skarżąca nie "legitymowała się" jeszcze prawomocnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności byłoby nie do pogodzenia z literalnym brzmieniem art. 81 ust. 1 ustawy.

Sąd zauważył, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do dodatku za okres przypadający przed uprawomocnieniem się orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to wówczas wprost wskazałby na to w ustawie, choćby tak jak to ma miejsce na gruncie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, o ile wniosek o ustalenie prawa do świadczenia został złożony w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia, a zatem bez względu na datę prawomocności tego orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej poprzez niezastosowanie ww. przepisów w przedmiotowej sprawie i w efekcie odmowę przyznania zasiłku z tytułu zwiększonych kosztów utrzymywania D. W. za okres od grudnia 2016 r., do 5 stycznia 2019 r.

Wskazując na powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i przyznanie skarżącej prawa do wypłaty zasiłku z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania za okres od grudnia 2016 r., do 5 stycznia 2019 r.;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto w piśmie z dnia 19 marca 2020 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 5 sierpnia 2022 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowany został wyłączenie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej przy czym istota sporu sprowadza się do ustalenia początkowej daty, od której powinien zostać przyznany G. Ż. dodatek z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania D. W. – osoby pełnoletniej przebywającej w dotychczasowej rodzinie zastępczej. Skarżącej przyznano wnioskowane świadczenie od dnia 5 stycznia 2019 r., tj. od uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku – Białej Wydziału V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt V U 128/17, którym została zmieniona decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 21 lutego 2017 r. w ten sposób, że zaliczono D. W. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, natomiast w ocenie strony dodatek powinien zostać wypłacony także za okres wcześniejszy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przysługuje dodatek nie niższy niż kwota 200 zł miesięcznie na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania tego dziecka. Stosownie natomiast do treści art. 82 ust. 1 ustawy, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługuje świadczenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1, oraz dodatki, o których mowa w art. 81, również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka, na zasadach określonych w art. 37 ust. 2. W myśl zaś art. 87 ust. 1 ustawy świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a w przypadku dodatku wychowawczego nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w art. 88.

Mając na uwadze powołane przepisy zauważyć należy, że ustawodawca wyodrębnił sytuację, w której dziecko umieszczone we wskazanych formach pieczy zastępczej dysponuje już wymienionym orzeczeniem i w takim przypadku przedmiotowy dodatek przysługuje od dnia umieszczenia dziecka w tego typu formie pieczy zastępczej (art. 87 ust. 1), natomiast nie określił wprost daty początkowej przyznania dodatku w przypadku gdy niepełnosprawność lub stopień niepełnosprawności zostaną orzeczone w trakcie pobytu dziecka we wskazanych formach pieczy zastępczej. Przesłankę nabycia uprawnienia do dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej powiązano natomiast jednoznacznie z koniecznością legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (art. 82 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Tychach z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt III Nsm 71/02 dla D. W. ustanowiona została rodzina zastępcza w osobie G. i Z. małżonków Ż., a wniosek o przyznanie dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania został złożony w trakcie pobytu osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przed dniem 5 stycznia 2019 r. strona nie legitymowała się właściwym orzeczeniem, o którym mowa w art. 81 ust. 1 ustawy, bowiem dopiero z tym dniem uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego w Bielsku – Białej Wydziału V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt V U 128/17, którym została zmieniona decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 21 lutego 2017 r. o ustalenie stopnia niepełnosprawności D. W. Przyjąć zatem należało, że od tej daty przysługiwało wnioskowane świadczenie.

Podkreślić przy tym trzeba, że legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności oznacza dysponowanie ostatecznym (prawomocnym) orzeczeniem uprawnionego organu, którym jest powiatowy (wojewódzki) zespół do spraw niepełnosprawności, bądź orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym orzeczenie zespołu. Zasady dotyczące rozpoznawana przez sąd powszechny odwołań od orzeczeń zespołów do spraw niepełnosprawności uregulowane zostały w art. 47714 K.p.c. W świetle powołanego przepisu sąd wydaje wyrok, którym m.in. albo oddala odwołanie, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia (§ 1), albo w przypadku uwzględnienia odwołania zmienia w całości lub w części zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i orzeka co do istoty sprawy (§ 2). Tym samym wyrok sądu powszechnego nie jest orzeczeniem w sprawie niepełnosprawności, lecz dotyczy odwołania od takiego orzeczenia, które bądź oddala, bądź uwzględnia, i także w tym ostatnim przypadku, aczkolwiek ingeruje w treść orzeczenia, nie wydaje orzeczenia o niepełnosprawności, ale wyrok zmieniający to orzeczenie. Zmiana ta następuje jednak z chwilą uprawomocnienia się wyroku, gdyż w myśl art. 365 § 1 K.p.c. dopiero wówczas wyrok wiąże strony i sąd, który je wydał, jak również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1779/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów. W efekcie jeżeli w trybie sądowym modyfikacja orzeczenia o niepełnosprawności odbywa się z uprawomocnieniem się wyroku uwzględniającego odwołanie od tego orzeczenia, to najwcześniej od tej daty można mówić o legitymowaniu się orzeczeniem w rozumieniu art. 81 ust. 1 ustawy.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skoro ustawodawca w art. 81 ust. 1 ustawy jako przesłankę nabycia uprawnienia do dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej przewidział "legitymowanie się", przez osoby wnioskujące o to świadczenie, jednym z orzeczeń wskazanym w tym przepisie, tj. orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności to wymóg "legitymowania się" określonym orzeczeniem należy uznać za spełniony wraz z wejściem takiego orzeczenia do obrotu prawnego. Przyznanie świadczenia za okres, w którym podopieczny nie legitymował się prawomocnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności byłoby nie do pogodzenia z literalnym brzmieniem art. 81 ust. 1 ustawy.

Wskazać przy tym trzeba, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że ustawa o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej nie przewiduje dla świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności możliwości przyznania uprawnienia za okres przypadający przed legitymowaniem się właściwym orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jak to ma miejsce np. w art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. nie wprowadzono obowiązku przyznania tych świadczeń od miesiąca, w którym tak jak chce skarżąca kasacyjnie zostało zainicjowane postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności czy też zostało wydane orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, które zostało następnie zmienione wyrokiem sądu powszechnego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.