II SA/Po 529/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-02	
Data wpływu	2021-07-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Jan Szuma	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 101 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi F. sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego rzecz F. sp.j. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Po [...]

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ") uwzględniło skargę F. sp.j. w całości i uchyliło własne postanowienie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] oraz orzekło merytorycznie co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy w całości postanowienia Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r..

Zaskarżone postanowienie, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy B. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu (...) na terenie położonym w Brudzewie, na działkach nr [...], [...], [...] na wniosek inwestora F. sp. j.

F. sp.j. napisała zażalenie datowane na dzień [...] stycznia 2021 r. i złożyła je w Urzędzie dniu [...] stycznia 2021 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. F. sp. j. wniosła skargę na przedmiotowe postanowienie Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] maja 2021 r. postanowieniem znak [...] uwzględniło ww. skargę w całości i uchyliło własne postanowienie z dnia [...] marca 2021 r. oraz orzekło merytorycznie co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy w całości postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2021 r..

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w niniejszej sprawie należało uwzględnić skargę Spółki z dnia [...] marca 2021 r. Termin do wniesienia zażalenia w niniejszej sprawie dla żalącej spółki upływał w dniu [...] stycznia 2021 r. Żaląca sporządziła odwołanie datowane na dzień [...] stycznia 2021 r. W dniu [...] stycznia 2021 r. spółka nadała zażalenie pocztą polską na co przedstawiła potwierdzenie nadania.

Ponadto organ wskazał, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma zatem cech zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "K.p.a."), w stosunku do postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy. Prawny wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie zwalnia z obowiązku uzyskania tej decyzji i dołączenia jej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła F. sp.j. z siedzibą w B. zarzucając mu:

1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, której potrzeba uzyskania wyłoniła się w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a która to decyzja środowiskowa ma charakter prejudycjalny w stosunku do przedmiotu postępowania (zob. wyrok NSA 11 z dnia 27 czerwca 2012 r., II OSK 710/11);

2. naruszenie art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten mógł być samodzielną podstawą zawieszenia postępowania ze względu na trwające prace planistyczne, a same organy administracji nie rozważyły nawet możliwości jego zastosowania w sprawie.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", a zatem nie jest postanowieniem, na które zgodnie z art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "K.p.a.") stronie służy zażalenie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., I OSK 1476/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie to nie jest również postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie i postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, dlatego należało uznać, że skarga na tego rodzaju postanowienie organu wyższego stopnia nie jest dopuszczalna ze względu na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.).

Z tych też względów przyjmuje się, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane również na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. tj. w ramach autokontroli swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, na które to postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie postanowienie autokontrole w którym ostatecznie orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania podlega kognicji sądowoadministracyjnej.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w nieniejszej sprawie jest postanowienie autokontrole Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchyleniu własnego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia i utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta odmawiającego zawieszenia postępowania.

Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiej treści tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu [...] kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten brzmi obecnie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".

W ocenie Sądu treść art. 101 § 3 K.p.a. w aktualnym stanie prawnym jednoznacznie przesądza, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Treść art. 101 § 3 K.p.a. należy bowiem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w w/w przepisie użyto sformułowania postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tym samym przyjąć należy, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne. Nowelizacja ta miała zatem na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12, wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14; 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15 i 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2148/17).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż merytoryczne rozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy, zamiast formalnego zakończenia sprawy poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, było w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym obecnie wątpliwości przepisem art. 101 § 3 K.p.a.

Wobec powyższego wskazać należy, iż stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.

Natomiast w myśl art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji (postanowienia) zachodzi w sytuacji gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić tylko wtedy, gdy decyzja wydana została wbrew wyraźnemu, jednoznacznemu brzmieniu przepisu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, a więc takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Chodzi przy tym o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nie rodzący rozbieżności w wykładni. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1668/15 – dostępny jw.).

Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, publ. ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76) z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem.

W ocenie Sądu z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdyż treść zaskarżonego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a dodatkowo kontrolowane postanowienie nie może być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd stwierdził nieważność całego postanowienia, ponieważ wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia wyłącznie w części w jakiej organ utrzymał w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostałoby niepełne rozstrzygnięcie w sposób oczywiście sprzeczny z art. 54 § 3 P.p.s.a. nakazującym w razie uwzględnienia skargi w całości wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty, a nie tylko uchylającego zaskarżone orzeczenie.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia (punkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. mając na względzie uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy od skargi w kwocie [...]zł.