Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 sierpnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, , , po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H. V. reprezentującego "J." sp. z o.o. w J. oraz K. [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 503/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi H. V. reprezentującego "J." sp. z o.o. w J. na akt Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 października 2024 r. nr WZN.5180.16.2023.AN w przedmiocie zaleceń pokontrolnych Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 października 2024 r., nr WZN.5180.16.2023.AN, i ich zmiany z dnia 14 lipca 2025 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 503/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę, ponieważ w ocenie Sądu strona skarżąca przed wniesieniem skargi nie skorzystała uprawnienia do wniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 ust. 2a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292), zwanej dalej "u.o.z.".

Sąd wskazał, że pismem z 17 października 2024 r. (doręczonym adresatowi 23 października 2024 r.), w związku z ustaleniami wynikającymi z kontroli przeprowadzonej 10 sierpnia 2023 r., Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków, zwany dalej "WKZ", wydał H. V. – reprezentującemu "J." sp. z o.o. (dzierżawcy nieruchomości), zalecenia pokontrolne w stosunku do zespołu pałacowo-folwarcznego w [...], wpisanego do rejestru zabytków. W podstawie prawnej zaleceń powołał art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 6 i art. 40 ust. 1 u.o.z. W zaleceniach WKZ zawarł pouczenie, że zgodnie z art. 40 ust. 2a u.o.z., w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, można zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację.

W piśmie z 16 grudnia 2024 r. (nadanym w tym samym dniu) strona skarżąca – działając przez profesjonalnego pełnomocnika – zakwestionowała zasadność nałożenia zaleceń pokontrolnych.

Odpowiadając na powyższe pismo, WKZ wydał w dniu 14 lipca 2025 r. zawiadomienie o zmianie zaleceń pokontrolnych, które zostało doręczone adresatowi 21 lipca 2025 r.

Zalecenia pokontrolne z 17 października 2024 r., zmienione pismem z 14 lipca 2025 r., strona skarżąca zaskarżyła w części do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, tj. w zakresie dotyczącym zaleceń, o których mowa w podpunktach: I. 1-7, II. 1-4, III. 1-3, IV. 1-4, V. 1-6, VI. 1-3, VII. 1-4, VIII. 1-2, IX. 1-4 z terminem wykonania do 30 czerwca 2026 r., skierowanych do H. V. reprezentującego "J." sp. z o.o.

Sąd I instancji, przywołując treść art. 40 ust. 2a oraz art. 40 ust. 2b pkt 1 i 2 u.o.z., stwierdził, że w sytuacji, kiedy termin na wniesienie zastrzeżeń upłynął bezskutecznie, a po tym terminie strona zobowiązana wniosła o zmianę zaleceń pokontrolnych, to organ ustosunkowując się do tego wniosku nie dokonuje ich zmiany w trybie z art. 40 ust. 2b pkt 1 i 2 u.o.z. (gdyż nie rozpatruje zastrzeżeń), ale jedynie informuje stronę o swoim stanowisku w sprawie. Zmiana zaleceń pokontrolnych dokonana przez organ w takim piśmie informacyjnym nie jest formalną zmianą zaleceń. Pismo to nie przybiera tym samym sformalizowanej formy aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że skarżący nie wykorzystał uprawnienia do wniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 ust. 2a u.o.z., które otrzymał 23 października 2024 r. Swoje stanowisko odnośnie zaleceń wyraził w piśmie z 16 grudnia 2024 r., tj. po terminie, który upływał z dniem 7 grudnia 2024 r. Do treści tego pisma WKZ, powołując art. 40 ust. 2b pkt 1 u.o.z., odniósł się w piśmie z 14 lipca 2025 r., stanowiącym zawiadomienie o zmianie zaleceń pokontrolnych, czyli także ze znacznym przekroczeniem terminu.

W ocenie Sądu, skoro skarżący nie skorzystał z przewidzianego wyżej trybu, to pismo WKZ z 14 lipca 2025 r., niebędące formalną odpowiedzią na zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, nie mogło stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, wniesionej w trybie i na zasadach określonych w ustawie (p.p.s.a.), tj. aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowej. Stanowi ono wyraz komunikacji organu z podmiotem, w odniesieniu do którego podejmowane są określone czynności uregulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o ochronie zabytków).

Dlatego Sąd na podstawie odrzucił skargę art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż jej przedmiotem jest pismo niepodlegające zaskarżeniu. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne na ww. postanowienie wnieśli H. V. (zgodnie z KRS prezes zarządu) reprezentujący "J." sp. z o.o. w J. oraz K. [...].

H. V. reprezentujący "J." sp. z o.o. w swoją skargę kasacyjną oparła na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez odrzucenie przez Sąd I instancji skargi jako niedopuszczalnej wskutek błędnego uznania, że skarga nie została wniesiona na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co było konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że pismo WKZ z 14 lipca 2025 r., znak sprawy: WZN.5180.16.2023.AN, Rkp: 60317/2024, nie mieści się w katalogu aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy pismo to należy do tej kategorii, a tym samym stronie skarżącej przysługiwało prawo wniesienia na nie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego wydanie pisma organu z 14 lipca 2025 r. w warunkach przekroczenia terminów, o których mowa w art. 40 ust. 2a i art. 40 ust. 2b pkt 1 u.o.z., miałoby prowadzić do uznania, że pismo organu z 14 lipca 2025 r. nie posiada charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział takiego skutku w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a pismo organu z 14 lipca 2025 r. spełnia wszelkie przesłanki uznania go za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 40 ust. 2a oraz art. 40 ust. 2b pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z. przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że zmiana zaleceń pokontrolnych wydana w warunkach przekroczenia 14-dniowego terminu do złożenia zastrzeżeń, jak również 14-dniowego terminu na ich rozpatrzenie, nie stanowi formalnej zmiany zaleceń pokontrolnych, lecz jedynie informację o stanowisku organu w sprawie, podczas gdy z przepisów prawa taki skutek nie wynika.

K. [...] (uczestnik postępowania) w swojej skardze kasacyjne wskazał na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uchylenie względnie uznanie za bezskuteczne pisma WKZ 14 lipca 2025 r.; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 2b pkt 1 i 2 u.o.z. przez nierozpoznanie istoty sprawy. W uzasadnieniu zarzutu wskazano, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi i nie rozpoznanie istoty sprawy narusza uzasadniony interes prawny i majątkowy uczestnika albowiem – skutkiem odrzucenia skargi przez Sąd I instancji z uzasadnieniem, że pismo organu z 14 lipca 2025 r. było pismem informacyjnym i nie było formalną zmianą zaleceń – nie rozstrzyga istotnej dla stron okoliczności, mianowicie czy pismo z 14 lipca 2025 r., po pierwsze, nie podlega zaskarżeniu jak uznał Sąd z czym uczestnik się nie zgadza, zarzucając naruszenie przepisów postępowania; po drugie, czy pismo z 14 lipca 2025 r. pozostaje w obrocie prawnym i wywołało skutki prawne z niego wynikające. Sąd nie wypowiedział się jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi. W tych warunkach uczestnik, jak i skarżący pozostają w braku pewności w odniesieniu do nałożonych na nich przez organ administracji publicznej obowiązków w przedmiocie zaleceń pokontrolnych WKZ z 17 października 2024 r., nr WZN.5180.16.2023.AN, w stosunku do zespołu pałacowo-folwarcznego w [...], a w szczególności ich zmiany z dnia 14 lipca 2025 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. V. reprezentującego "J." sp. z o.o. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że możliwość zaskarżenia zaleceń pokontrolnych do Sądu Administracyjnego nie jest uzależniona od wyczerpania trybu postępowania z art. 40 ust. 2a oraz art. 40 ust. 2b pkt 1 i 2 u.o.z. Poza tym z treści skargi "zwykłej" wynika, że strona skarżąca zaskarżyła do Sądu Administracyjnego te zalecenia pokontrolne z 17 października 2024 r., które pomimo ich zmiany pismem z 14 lipa 2025 r. w dalszym ciągu są skierowane do strony skarżącej. Taka ocena wynika z tego, że zastrzeżenia, o których mowa w art. 40 ust. 2a u.o.z. nie stanowią środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2022 r., II OZ 62/22). Zastrzeżenia te należy rozumieć jako zależny od woli kontrolowanego element postępowania w sprawie wydania zaleceń pokontrolnych. Skargę na zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść niezależnie od zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w art. 40 ust. 2a u.o.z. Jednak w przypadku gdy kontrolowany zgłosił zastrzeżenia, skargę na zalecenia pokontrolne może wnieść po udzieleniu przez organ administracji odpowiedzi na zastrzeżenia, przy czym skoro w wyniku rozpoznania zastrzeżeń zalecenia pokontrolne mogą być zmienione, wówczas skarga będzie dotyczyć tylko tych zaleceń pokontrolnych, które nie zostały zmienione (por. wyrok NSA z 19 listopada 2024 r., II OSK 34/22).

Wynika z powyższego, że błędna jest ocena Sądu I instancji co do tego, że skoro skarżący nie wykorzystał uprawnienia do wniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 ust. 2a u.o.z. to tym samym pismo WKZ z 14 lipca 2025 r. nie mogło stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, jako te które nie mieści się w hipotezie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Otóż art. 40 ust. 1, ust. 2a oraz ust. 2b u.o.z. należy rozumieć w ten sposób, że nawet w przypadku zgłoszenia na podstawie art. 40 ust. 2a powołanej ustawy zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, przedmiotem kontroli przed sądem administracyjnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są zalecenia pokontrolne, a nie sposób rozpoznania zastrzeżeń do tych zaleceń pokontrolnych, przy czym tylko te zalecenia pokontrolne, które nie zostały zmienione w wyniku rozpatrzenia przez organ administracji zastrzeżeń zgłoszonych przez kontrolowanego. Na gruncie art. 40 ust. 1 u.o.z. w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zalecenia pokontrolne podlegają kognicji sądu administracyjnego jako inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji (por. postanowienie NSA z 20 lutego 2024 r., II OSK 45/24).

Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była skarga na zalecenia pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 października 2024 r., nr WZN.5180.16.2023.AN, chociażby zmienione pismem tegoż organu z 14 lipca 2025 r., a tym samym Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucił skargę.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywana przez Sąd I instancji okoliczność, że pismo WKZ z 14 lipca 2025 r. zostało wydane poza trybem z art. 40 u.o.z. nie oznacza z automatu, że pismo z 14 lipca 2025 r. nie kwalifikuje się do aktów administracyjnych, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przeciwny wniosek można by wyprowadzić tylko w sytuacji, gdy pismo to w żaden sposób nie kształtowałoby osobistej sytuacji prawnej strony skarżącej, jak również nie zawierałoby władczego rozstrzygnięcia o jej indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach (nie zmieniałoby zakresu nałożonych na skarżącego obowiązków). Tymczasem mają rację obie strony wnoszące skargi kasacyjne, że pismo z 14 lipca 2025 r. kształtuje zakres ich praw i obowiązków. Nie można uznać, że pismo to wyłącznie posiada charakter pisma informacyjnego, skoro organ administracyjny oznajmia w nim, że co do części zaleceń pokontrolnych następuje zmiana adresata obowiązków, a w pozostałej części obowiązki są kierowane do dotychczasowego adresata, czyli strony skarżącej. Wynika z tego, że w odniesieniu do strony skarżącej WKZ zmienił zakres zaleceń pokontrolnych, co w istocie stanowi o władczym rozstrzygnięciu o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu. Ma zatem rację K. [...] argumentując, że ocena Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że uczestnik, jak i skarżący pozostają w braku pewności w odniesieniu do nałożonych na nich przez organ administracji publicznej obowiązków w przedmiocie zaleceń pokontrolnych WKZ z 17 października 2024 r., nr WZN.5180.16.2023.AN, w stosunku do zespołu pałacowo-folwarcznego w [...], a w szczególności ich zmiany z 14 lipca 2025 r. Skoro pismo z 14 lipca 2025 r. miałoby być tylko – informacyjnym, to kto i w jakim zakresie powinien wykonać zalecenia pokontrolne. Ponadto ma rację strona skarżąca, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż pismo WKZ z 14 lipca 2025 r., znak sprawy: WZN.5180.16.2023.AN, Rkp: 60317/2024, nie mieści się w katalogu aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; jak i to, że w istocie Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich dokładnie względów ww. pismo nie zalicza się do aktów administracyjnych, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Administracyjny powinien wyjaśnić podstawę prawną rozstrzygnięcia. Dlatego samo poprzestanie na wskazaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pismo to zostało wydane poza trybem art. 40 u.o.z. nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż jest to pismo informujące, ponieważ to jego merytoryczna zawartość powinna decydować o kwalifikacji, czy mamy do czynienia z zaskarżalnym do Sądu Administracyjnego aktem administracyjnym lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym wyżej była mowa.

Dlatego zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a.; art. 40 ust. 2a oraz art. 40 ust. 2b pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z. – zawierają usprawiedliwione podstawy.

W tych warunkach pozostaje do rozważenia jeszcze jedna formalnoprawna kwestia, która jednak pozostaje poza granicami obu skargi kasacyjnych, tj. ocena "terminowości" wniesienia skargi z uwzględnieniem treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę". O braku winy w dochowaniu terminu należy m.in. wziąć pod uwagę to, czy strona skarżąca była informowana o możliwości zaskarżenia danego aktu do sądu administracyjnego, co powinien Sąd I instancji uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy; a nadto dla oceny z perspektywy art. 53 § 2 p.p.s.a. ma także znaczenie skomplikowany charakter sprawy, w tym to, że możliwość zaskarżenia zaleceń pokontrolnych bezpośrednio do sądu administracyjnego nie wymaga uprzedniego zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych – co jest wynikiem działalności orzeczniczej sądów administracyjnych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.

Odnosząc się do wniosków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania, w sytuacji gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).