Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec(spr.) del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Tarnowo P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 259/09 w sprawie ze skargi Gminy Tarnowo P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 259/09 oddalił skargę Gminy T.P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 , art. 130 i art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.):

a) ustalił na rzecz J.S. odszkodowanie w kwocie [...] zł, stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogi, przejęty na rzecz Gminy T.P., położony w S., gm. T.P., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb S., ark. mapy 1, działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2, wpisany obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. jako własność gminy T.P.,

b) stwierdził, że ustalone w pkt a) odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę T.P. na rzecz J.S. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z [...] października 1996 r. zatwierdził na wniosek J.S. projekt podziału nieruchomości położonej w S., gm. T.P., dz. nr [...], arkusz mapy 1 o pow. [...] m2. W punkcie IV decyzji orzekł, że decyzja ta stanowi podstawę zmiany wpisów w księgach wieczystych poprzez przeniesienie m.in. działki nr [...] oraz działki nr [...] do księgi prowadzonej dla nieruchomości będącej własnością Gminy T.P. oraz zmiany zapisów w operacie ewidencji gruntów. W punkcie V decyzji organ zobowiązał Zarząd Gminy T.P. do ujawnienia prawa własności w/w gruntów w księdze wieczystej na rzecz Gminy T.P. Z kolei w punkcie III decyzji odstąpił od ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod ulice, ponieważ J.S. – właściciel przedmiotowej nieruchomości wyraził wolę nieodpłatnego jej przekazania na rzecz gminy T.P. w porozumieniu zawartym w dniu [...] października 1996 r. z Zarządem Gminy.

Starosta P. wyjaśnił, iż postępowanie odszkodowawcze w tej sprawie wszczęto na wniosek J.S. z dnia [...] stycznia 2005 r. Podał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P.u z dnia 3 października 1996 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), której art. 98 ust. 3 stanowi, że za działki gruntu, które przeszły na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wójt Gminy T.P. pismem z dnia [...] lutego 2005 r. poinformował organ, że negocjacje z J.S. zakończyły się porozumieniem, zgodnie z którym przekazał on bezpłatnie na rzecz gminy T.P. działki o nr [...] i nr [...] położone w S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. w części dotyczącej przejścia z mocy prawa niewydzielonych działek drogowych m.in. o nr [...] i nr [...] na rzecz Gminy bez odszkodowania i kwestii związanych z ujawnieniem prawa własności tych nieruchomości. Starosta P. zlecił sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu M.L., który określił wartość przedmiotowych działek na kwotę [...] zł, tj. [...] zł/m2..

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 według stanu w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 tej ustawy). Stosownie do treści § 36 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Starosta wyjaśnił, iż w tej sprawie wartość rynkową określono dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. Zgodnie z art. 134 powołanej ustawy wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu [...] października 2008 r. pełnomocnik J.S. oświadczył, że nie wnosi uwag do sporządzonego operatu i wyraża zgodę na ustalenie odszkodowania za w/w działki w łącznej wysokości [...] zł. Z kolei, pełnomocnik Wójta Gminy T.P. oświadczył, że odszkodowanie J.S. nie przysługuje, ponieważ zrzekł się go na mocy porozumienia z dnia 1 października 1996 r. Ponadto, podniósł, że przy wycenie nieruchomości powinny zostać wzięte pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że operat został sporządzony w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a przede wszystkim w oparciu o § 36 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym wykluczona jest możliwość stosowania cen transakcyjnych w stosunku do przedmiotowych działek.

Organ pierwszej instancji przyjął operat sporządzony przez rzeczoznawcę M.L. Podał, że zgodnie z § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Podstawą oszacowania powinny być ceny rynkowe gruntów przeznaczonych pod drogi. Wyjaśnił, że wprawdzie istnieją transakcje sprzedaży gruntów nabywanych na cele drogowe, jednak nie posiadają one cech cen rynkowych, zaś zgodnie z art. 151 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oszacowania wartości rynkowej dokonuje się z uwzględnieniem cen transakcyjnych przyjmując założenie, iż strony umowy były od siebie niezależne oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W przypadku podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela własność działek przeznaczonych pod drogi przechodzi na gminę w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej. Wynika z tego, że właściciel nie oferuje działki na wolnym rynku, a nabywcą nie może zatem być nikt inny poza jednostką samorządu terytorialnego.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że właściciel wydzielonej działki oraz gmina, na obszarze której działka się znajduje, nie występują jako strony niezależne, a tym samym nie jest została spełniona przesłanka określona w art. 151 powołanej ustawy. A zatem zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego metoda była właściwa, ponieważ rynek gruntów przeznaczonych, jak i zajętych pod drogi nie istnieje z uwagi na brak obrotu wolnorynkowego. Prawidłowym, jest więc ustalenie wartości działek wydzielonych pod nowe drogi publiczne jako iloczynu wartości 1 m² gruntów, z których owe działki wydzielono i ich powierzchni.

W ocenie Starosty P. porozumienie zawarte pomiędzy wnioskodawcą, a Gminą T.P. nie może stanowić podstawy do odmowy odszkodowania, bowiem art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje, że w przypadku przejścia na rzecz gminy własności nieruchomości powstałych na skutek decyzji podziałowych wydzielonych pod drogi, ustalenie odszkodowania jest obligatoryjne. Wyjaśnił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania, jednakże tylko w przypadku zawarcia stosownej umowy w formie aktu notarialnego przenoszącej własność nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy T.P. podnosząc, iż porozumienie z dnia 1 października 1996 r. zawarte pomiędzy Gminą T.P. a J.S. doprowadziło do skutecznego zrzeczenia się przez J.S. odszkodowania za wywłaszczone w/w nieruchomości.

Zdaniem odwołującego organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że uzgodnienie przez właściciela z gminą zrzeczenia się odszkodowania może mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy. Z treści art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem, a właściwym organem. Dopiero kiedy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. A zatem skoro w porozumieniu zawartym w dniu 1 października 1996 r., właściciel nieruchomości wyraził wolę nieodpłatnego przekazania gruntów pod drogi na rzecz Gminy, to w tej sytuacji ustalenie odszkodowania nie było obligatoryjne. Podkreślił, że porozumienie podpisano w dniu 1 października 1996 r., projekt podziału uzyskał pozytywną opinię Urzędu Gminy T.P. w dniu 2 października 1996 r., zaś decyzja zatwierdzająca podział została wydana w dniu 3 października 1996 r.

Z kolei, odwołując się do treści art. 353¹ K.c. oraz art. 61 w zw. z art. 65 tej ustawy wskazał, że dokonując uzgodnień związanych z podziałem nieruchomości J.S. złożył określonej treści oświadczenie woli, z którego niewątpliwie wynika, że przekaże nieodpłatnie na rzecz Gminy grunt pod drogi. Skoro właściciel może zrzec się własności rzeczy w tym nieruchomości, co następuje nieodpłatnie, to nie można przyjmować, że nie może skutecznie zrzec się odszkodowania, które jest w tym wypadku świadczeniem będącym pochodną jego prawa własności. Zatem na podstawie decyzji z dnia 3 października 1996 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości Gmina T.P., nabyła z mocy prawa własność w/w gruntu, nieodpłatnie. Czyniło to zatem zbytecznym zawarcie przez strony stosownej umowy w formie aktu notarialnego.

Poza tym, Wójt Gminy T.P. zakwestionował wysokość ustalonego w tej sprawie odszkodowania. Wskazał, że w dniu 29 maja 2006 r. rzeczoznawca majątkowy wycenił działki nr [...] i nr [...] o pow. [...] m² na kwotę [...] zł. Następnie w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta zlecił sporządzenie nowego operatu. W wyniku jego sporządzenia biegły określił wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. ustalając ją dla aktualnego sposobu użytkowania i przyjmując, że niedopuszczalne było stosowanie cen transakcyjnych dla nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Podniósł, że ten sam rzeczoznawca sporządził wycenę działki nr [...] położonej w T.P. (4 czerwca 2007 r.), poddając analizie porównawczej nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi publiczne. Stosując § 36 ust. 1 rozporządzenia określił wartość działek gruntów wydzielonych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono grunty i ich powierzchnie. Ustalenia wartości rynkowej dokonał w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Wartość działki określił na 38,74 zł/m². Zaznaczył, że rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, ale o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. W związku z powyższym, jeżeli przyjęta w operacie wartość nieruchomości nasuwała uzasadnione wątpliwości organ zobowiązany był podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, np. zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie tej wyceny, czego w niniejszej sprawie Starosta P. nie uczynił. Zdaniem odwołującego organ pierwszej nie wziął pod uwagę faktu, że cena gruntów w czasie sporządzania operatu spadła, a mimo to przyjęto wartość o wiele wyższą, aniżeli w operacie wykonanym dla działki [...] sporządzonym w 2007 r.

Wojewoda W., po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że porozumienie zawarte pomiędzy J.S. a Gminą T.P. w sprawie bezpłatnego przekazania przedmiotowych działek było nieskuteczne, albowiem oświadczeniem woli nie można eliminować skutku prawnego powstającego z mocy art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, ze oświadczenie to zostało złożone przed wydaniem decyzji podziałowej, a w ewidencji gruntów działki nr [...] i nr [...] nie figurowały wówczas jako przeznaczone pod drogę.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 158 K.c. umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Dotyczy to także umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości, a zobowiązanie to powinno być w tym akcie wymienione. Z kolei, art. 73 ust. 2 K.c. stanowi, iż jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inna formę szczególną niż forma pisemna, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna. A zatem złożenie przez J.S. oświadczenia o bezpłatnym przekazaniu wydzielonych działek na rzecz Gminy nie ma wpływu na tok późniejszego postępowania o ustalenie odszkodowania, tym bardziej, że J.S. nigdy później nie zgodził się na bezpłatne przekazanie przedmiotowych nieruchomości.

Poza tym, organ drugiej instancji wyjaśnił, iż w świetle postanowień art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest obligatoryjne. Prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Oznacza to, że uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy.

W ocenie organu odwoławczego, skoro J.S. nie zawarł w formie aktu notarialnego, umowy przenoszącej własność w/w nieruchomości na rzecz Gminy T.P., to gmina ta nabyła własność nieruchomości nie w wyniku umowy zawartej z byłym właścicielem, lecz na podstawie art. 98 ust. 1 omawianej ustawy. Z tego też względu decyzją administracyjną należało ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy. Nie zostało ono bowiem uzgodnione między właścicielem a właściwym organem.

Z kolei, odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wartości nieruchomości, Wojewoda W. odwołując się do treści § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazał, że ceny nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi nie mają w pełni charakteru rynkowego, albowiem w obecnym stanie prawnym tylko jeden podmiot występuje na rynku jako nabywca takiego gruntu. Zgodnie z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi publiczne mogą bowiem stanowić: własność Skarbu Państwa, właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie mogą zatem stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniły one warunków zawartych w art. 151 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynikających z definicji wartości rynkowej nieruchomości. Oznacza to, że ceny uzyskiwane za grunty wydzielone pod drogi publiczne nie są cenami rynkowymi. Z uwagi na powyższe należało uznać, że "ceny transakcyjne" wymienione w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w praktyce nie istnieją. Z tych względów należało, jak to uczynił rzeczoznawca majątkowy w tej sprawie zastosować § 36 ust. 2 tego rozporządzenia.

W ocenie Wojewody W. rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wycenił wartość działek wydzielonych pod drogę publiczną biorąc pod uwagę nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotowe działki.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy T.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucono naruszenie art. 98 ust. 3, art. 134, art. 151, art. 153 i art. 175 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że istota sprawy sprowadza się do dwóch zagadnień. Po pierwsze, czy dopuszczalne było ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi pomimo, iż właściciel gruntu przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału zrzekł się w formie pisemnego porozumienia odszkodowania, a w decyzji zatwierdzającej projekt podziału właściwy organ odstąpił od jego ustalenia. Po drugie, czy organy orzekające prawidłowo ustaliły wartość orzeczonego odszkodowania w sytuacji, gdy na rynku brak jest cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji porozumienie pomiędzy J.S., a Gminą T.P., w którym to J.S. zobowiązał się do bezpłatnego oddania na rzecz Gminy działek nr [...] i nr [...] położonych w S., jest nieważne z uwagi na zawarcie go w zwykłej formie pisemnej. Nie mogło ono zatem stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, albowiem zgodnie z art. 158 K.c. umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. W konsekwencji odwołując się do treści art. 73 § 1 i § 2 K.c. uznał, że skoro zawarcie umowy w formie aktu notarialnego stanowi szczególną formę dokonania czynności prawnej, to niedochowanie formy wymaganej przy zawarciu umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości powoduje, że czynność tę uznać należy za nieważną. A zatem umowa zobowiązująca J.S. do przeniesienia na rzecz Gminy T.P. własności działek nr [...] i nr [...] położonych w S. jest nieważna. Ponadto wyjaśnił, że uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, w toku których właściciel mógł zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogły mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] października 1996 r. Nr [...] w części dotyczącej przejścia nowowydzielonych działek drogowych nr [...] i nr [...] na rzecz gminy z mocy prawa bez odszkodowania i kwestii związanych z ujawnieniem prawa własności tych nieruchomości, albowiem przepisy cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. nie upoważniały organu administracji publicznej zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości do rozstrzygania w przedmiocie własności działek drogowych.

Z tych względów, Sąd pierwszej instancji za pozbawione podstaw uznał powoływanie się przez skarżącą Gminę zarówno na zawarte w dniu 1 października 1996 r. porozumienie, jak również na "nieodpłatne" przejście na jej rzecz przedmiotowych nieruchomości oraz stwierdził, iż J.S. przysługuje odszkodowanie za działki zajęte pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 3 omawianej ustawy.

Z kolei, odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania podał, że ustala się ją według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 tej ustawy). Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stosownie do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się jako: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %, albo 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro stosownie do art. 10 ust. 5 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, do przejścia własności przedmiotowych nieruchomości doszło z chwilą uprawomocnienia się decyzji z 3 października 1996 r. zatwierdzającej projekt podziału, to właściciel wydzielonych nieruchomości nie oferował ich na wolnym rynku, bowiem wiadome było, że ich własność nabędzie Gmina T.P. Dlatego też dokonując wyceny nieruchomości nie można było przyjąć cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Nie istnieje bowiem rynek gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a obrót tego rodzaju nieruchomościami nie ma charakteru wolnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał porównania przedmiotowych nieruchomości do nieruchomości, które zostały sprzedane w obrocie rynkowym, nie zaś do nieruchomości, których zbycie nastąpiło w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem. Wyjaśnił, że tak jak wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust. 2 omawianej ustawy nie jest sprzedażą w rozumieniu art. 535 K.c., tak odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie jest ceną uzyskaną ze sprzedaży rzeczy. W konkluzji wywiódł, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie miał § 36 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, do którego odwołał się rzeczoznawca majątkowy. Przy czym podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty P., a zadaniem Sądu jest zbadanie ich zgodności z prawem, nie zaś ocena, czy dany rzeczoznawca wykazuje się konsekwencją w wyborze sposobu szacowania nieruchomości.

Ponadto odnosząc się do zarzutu określenia wartości przedmiotowych nieruchomości ustalonej w sporządzonym w dniu 1 września 2008 r. operacie szacunkowym, co konsekwencji przyczyniło się do ustalenia zawyżonego odszkodowania, podał, że zgodnie z art. 130 ust. 1 zd. 2. cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca zobowiązany był ustalić wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zważywszy na niemożność uwzględnienia wartości nieruchomości z chwili wydania decyzji o odszkodowaniu, rzeczoznawca prawidłowo przyjął poziom cen aktualny na dzień sporządzenia operatu. Do oszacowania przyjął działkę nr [...] o pow. [...]ha, z której to zostały wydzielone w wyniku decyzji podziałowej działki nr [...] i nr [...]. Jednocześnie od powierzchni działki nr [...] odjął powierzchnię przeznaczoną pod drogi (dz. [...] – o pow. [...] ha i dz. nr [...]– o pow. [...]) i do oceny przyjął pow. [...] ha. Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie działanie miało umocowanie w art. 98a ust. 3 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.

Podkreślił, że rzeczoznawca zobowiązany był również przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnić w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 powołanej ustawy). W operacie uwzględniono przeznaczenie nieruchomości – w 11,18% powierzchni działki ([...]ha) rolne i w 88,82 % ([...] ha) pod aktywizację gospodarczą. Wzięto pod uwagę uzbrojenie terenu (uzbrojenie podstawowe w dostępie – prąd, woda, sąsiedztwie linia wysokiego napięcia), jego położenie (przy międzynarodowej trasie nr 2), przeznaczenie w planie miejscowym (plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy T.P. – uchwała nr [...]Rady Gminy T.P. z dnia [...] grudnia 1992 r. oraz plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego "terenów aktywizacji gospodarczej – sektor S. – Z." – uchwała Rady Gminy T.P. z dnia [...] września 1996 r. nr [...] – [...] – pod aktywizację gospodarczą, [...] i [...] – pod drogę i [...] – pod uprawy rolne) oraz warunki obrotu nieruchomościami na rynku lokalnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rzeczoznawca prawidłowo zastosował również podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, albowiem zgodnie z art. 153 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia). A zatem z uwagi na specyfikę przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (przeznaczenie w części rolne, w części pod aktywizacje gospodarczą) dopuszczalne było przyjęcie do porównania nieruchomości rolnych i nieruchomości przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą. Rzeczoznawca dobierając transakcje nieruchomościami podobnymi wybrał takie, które odpowiadały wielkością nieruchomości wycenianej, były aktualne (transakcje z okresu od stycznia 2007 r. do kwietnia 2008 r.) i obejmowały nieruchomości położone w tym samym powiecie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina T.P. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 61 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż pomiędzy właścicielem nieruchomości, a Gminą T.P. nie doszło do uzgodnienia warunków przekazania nieruchomości pod drogi powstałe na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej – sektor "S. – Z." zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T.P. z dnia [...] września 1996 r. Nr [...];

2) niewłaściwe zastosowanie art. 159 cyt. ustawy gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że odszkodowanie na rzecz J. S. stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogi w S. wynosi 501.712,00 zł.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniosło, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma porozumienie zawarte pomiędzy Gminą T.P., a J.S. w dniu [...] października 1996 r. na mocy, którego wnioskodawca oświadczył, że oddaje bezpłatnie na rzecz gminy ww. działki

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że stosownie do treści art. 140 K.c. właściciel jest uprawniony do rozporządzania swoją rzeczą, a zatem władny jest do decydowania, czy chce skorzystać z przysługującego mu odszkodowania, czy też nie. Natomiast ograniczenie dotyczące zrzeczenia się uprawnień dotyczy tylko niektórych praw i są one zastrzeżone przepisami ustawy. Należy zatem uznać, że właściciel w sposób skuteczny zrezygnował z odszkodowania za przejęte przez gminę ww. nieruchomości.

Podkreśliła, że umowa zawarta przez gminę z J.S. jest umowa wzajemną, o której mowa w art. 488 K.c., a przedmiotem takiej umowy mogą być nie tylko świadczenia wzajemne spełniane jednocześnie, ale również świadczenia wcześniejsze. Z kolei, odwołując się do treści art. 353¹ K.c. oraz art. 61 K.c. w zw. z art. 65 K.c. podał, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, zaś w umowach należy badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu, to wobec określonego zachowania zainteresowanych podmiotów stwierdzić należy, że niniejszej sprawie nastąpiło wykonanie umowy, a także konwalidacja czynności prawnej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie skoro J.S. w trybie art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 488 § 1 K.c. uzgodnił, że w przyszłości, przekaże na rzecz gminy nieodpłatnie grunty, to na podstawie decyzji z dnia [...] października 1996 r. [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność m.in. J.S. Gmina po uprawomocnieniu się decyzji z mocy ustawy nabyła nieodpłatnie własność gruntów pod drogami. A zatem przedmiotem porozumienia nie było zobowiązanie J.S. do przeniesienia nieruchomości, a więc w sprawie nie mogły mieć zastosowania art. 158 i art. 73 § 1 K.c., gdyż określono w nim wyłącznie warunek przekazania gruntów – bezpłatnie.

Ponadto wskazała, że strony podpisały omawiane porozumienie w dniu [...] października 1996 r. i w tym samym dniu złożyły podanie o zatwierdzenie projektu podziału ww. nieruchomości.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie ani art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani żaden inny przepis ustawy nie wymaga, aby uzgodnienie co do wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne musiało nastąpić po przejściu nieruchomości na własność gminy.

Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia art. 159 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego podała, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych pod drogi publiczne. W tej sytuacji w jej ocenie jest nietrafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie można było przyjąć cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Skoro w § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia użyto sformułowania "odpowiednio", to nie można kwestionować istnienia rynku obrotu nieruchomościami drogowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Konsekwencją przytoczenia w skardze kasacyjnej wyłącznie pierwszej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenia prawa materialnego, jest związanie Sądu drugiej instancji stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wytknął Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz niewłaściwe zastosowanie art. 159 cyt. ustawy w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zarzutów stwierdzić należy, iż jest on nietrafny.

Przepis art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że wysokość odszkodowania ustala się na zasadach i w trybie obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości tylko wówczas, gdy nie doszło w tym zakresie między stronami do uzgodnień.

Zauważyć należy, iż prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. A zatem przewidziane w art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami uzgodnienia, w toku których właściciel może zrzec się odszkodowania, mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy (powiatu, województwa, Skarbu Państwa).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut błędnej wykładni art. 98 ust. 3 wskazał, że w jego ocenie, skoro J.S. w dniu [...] października 1996 r., a więc przed wydaniem w dniu [...] października 1996 r. decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oświadczył, że przekazuje nieodpłatnie na rzecz gminy nieruchomość wywłaszczoną pod drogę, to uznanie, że należało mu ustalić i wypłacić za nią odszkodowanie stanowiło naruszenie tego przepisu.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że J.S. nie złożył skutecznego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Porozumienie z dnia [...] października 1996 r., w którym zobowiązał się on do nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy T.P. oznaczonej nieruchomości wywłaszczonej pod drogę zostało dokonane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, bez stosownej, w wymaganej formy aktu notarialnego, umowy przenoszącej własność nieruchomości. A zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że powoływanie się na nie było pozbawione podstaw.

W związku z tym Gmina T.P. nabyła własność nieruchomości nie w wyniku umowy zawartej z byłym właścicielem spornych gruntów, lecz z mocy prawa, w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Konsekwencją takiej podstawy nabycia przez Gminę T.P. własności przedmiotowej nieruchomości i braku uzgodnień miedzy stronami była konieczność wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłą prawidłowa.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 159 powołanej ustawy w zw. z § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zauważyć należy, że, kwestia wysokości ustalonego odszkodowania jest elementem stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego podzielił stanowisko organu, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości w tej sprawie nie mógł przyjąć cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przenoszonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przytoczona w skardze kasacyjnej w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądy pierwszej instancji, który zaaprobował sposób wyliczenia kwoty odszkodowania należnej za wywłaszczoną nieruchomość. Oceny tej jednak skarżąca skutecznie nie podważyła. W skardze kasacyjnej nie został bowiem postawiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być bowiem uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz zamiarem kwestionowania oceny takich ustaleń dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Może być on ewentualnie skuteczny tylko w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.