Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 152/17 w sprawie ze skargi E. P. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 152/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P.

na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Prezydent [...], na skutek wniosku skarżącej z dnia

[...] października 2015 r., postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w Dzielnicy [...], stanowiący działki ew. nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. B. i działkę ew. nr [...], obręb [...] przy ul. W., będący w dacie wydania tego postanowienia własnością [...], z przeznaczeniem pod ulice.

Wojewoda M. nie uwzględnił wniesionego przez skarżącą zażalenia na to postanowienie i zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że podział w/w nieruchomości został dokonany w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r, Nr 30, poz. 127). Do dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1774), zwana dalej u.g.n., nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki. Wskazując na regulację art. 233 u.g.n. organ drugiej instancji podał, że podstawą dochodzenia odszkodowania w rozpatrywanej sprawie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 tej ustawy. W oparciu o ten przepis organ wskazał, że wysokość odszkodowania ustala się w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień między byłym właścicielem lub byłym użytkownikiem wieczystym a organem wykonawczym odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub starostą reprezentującym Skarb Państwa. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podał, że w sprawie nie były prowadzone takie uzgodnienia, wobec tego nie został wyczerpany tryb cywilnoprawny i nie zaistniała przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż do dnia wejścia w życie nowej ustawy nie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe działki, a do wniosku skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Pierwszy z tych trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania następuje w trybie administracyjnym. Sąd ten podkreślił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. W niniejszej sprawie nie były prowadzone uzgodnienia pomiędzy właścicielem przedmiotowych działek a właściwym organem. Oznacza to, w ocenie Sądu, że nie został wyczerpany obligatoryjny tryb cywilnoprawny, zatem nie zachodziła podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy prowadzenie uzgodnień w trybie cywilnoprawnym nie było obowiązkowe i nie warunkuje ono możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego;

2) art. 119 ust. 1 pkt 7, art. 128, 129, 130, 132 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie.

Nadto, wskazano na naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonego postanowienia oraz jego nieuchylenie, mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 61a oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 200 p.p.s.a. poprzez wadliwe niezasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie w/w zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych i doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w tak ustalonych okolicznościach organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Na wstępie przypomnieć wypadnie, że podstawą wydania kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji postanowień był przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z powyższego przepisu, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub istnienie innej uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyn, o których mowa w powyższym przepisie, ustawodawca nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego będzie też sytuacja, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której wszczęcie tego postępowania uzależnione jest od uprzedniego wyczerpania przewidzianego prawem obligatoryjnego trybu negocjacji. Ustalenia zatem wymagało, czy tryb ten jest na gruncie niniejszej sprawy obligatoryjny.

Wbrew stanowisku skarżącej, w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 233 u.g.n. Sprawa o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie była bowiem sprawą wszczętą i niezakończoną przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Odszkodowanie, którego domagała się skarżąca winno być natomiast ustalone w drodze decyzji wydawanej w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Postępowanie w tym przedmiocie stanowi nowe, odrębne postępowanie administracyjne. Skoro zostało ono zainicjowane już pod rządami obecnie obowiązującej ustawy, to jest oczywistym, że do jego ustalenia zastosowanie znajdą przepisy tej właśnie ustawy. Wśród tych przepisów znajdzie się m.in. przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi materialnoprawną podstawę do ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne.

Przepis art. 98 ust. 3 przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Nie budzi też wątpliwości, że rokowania mają cywilnoprawny charakter i dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Zgodnie z omawianym przepisem dopiero w przypadku, gdy między stronami nie dojdzie do uzgodnienia w sprawie odszkodowania, podmiot uprawniony do odszkodowania może złożyć do organu wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo własności. Innymi słowy, bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2357/18 i 2674/18; z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3408/18 i 3042/18; z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3623/18 i 3552/18), a skład obecnie rozpoznający sprawę nie znajduje żadnych podstaw do jego zmiany.

Skoro zatem w sprawie nie zostały przeprowadzone rokowania, to istniała podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz te zarzuty, które oparte zostały na próbie wykazania wadliwego rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku wobec naruszenia przez organy art. 61a i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n. wskazać wypadnie, że przepis ten określa jeden z elementów, jakie winna zawierać decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, a zatem nie znajdował on zastosowania w niniejszej sprawie.

Z kolei pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami inkryminowane w skardze kasacyjnej, poza omówionym już wyżej art. 233, zostały wymienione bez wskazania ich konkretnych jednostek redakcyjnych, co uniemożliwia ocenę zarzutu ich niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji.

Z uwagi na wynik postępowania przed Sądem Wojewódzkim, Sąd ten nie miał podstaw do zastosowania art. 200 p.p.s.a.

Zupełnie na marginesie można jedynie rozważać, czy w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wniosek skarżącej nie powinien był zostać potraktowany przez organ I instancji jako zaproszenie do rokowań. Jednakże nawet jeśli tak, to jak wyżej wywiedziono, rokowania odbywają się w trybie cywilnoprawnym i w tym trybie należy domagać się ich przeprowadzenia. W żadnym wypadku nie podważa to legalności wydanych przez organy rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl