Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skarg M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa; II. w pozostałej części skargi oddala.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku S. K. działającego w imieniu własnym i w imieniu E.P., D. P., G. K., E. T., K. B. - odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "[...]" [...]– od węzła "[...]" do węzła "[...]" – odcinek A – od km 1 + 0,99 do km 7 + 420 (węzeł "[...]" – węzeł "[...]") – wraz z przebudową infrastruktury technicznej – obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję. Organ wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. brak zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009r., znak: [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podtrzymał wcześniejszą ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1084/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu. Wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Art. 31 ust. 1 tej ustawy ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę drogi, a wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja organu odwoławczego datowana jest na dzień [...] marca 2007r., a wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji został przez skarżących skierowany do Ministra Budownictwa w dniu [...] marca 2008r. Tym samym uwzględnienie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – w świetle cytowanego art. 31 ust. 1 ustawy – nie byłoby możliwe. Przepis ten określa jednak w takiej sytuacji, że art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Zatem w przypadku braku możliwości stwierdzenia nieważności należy stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie można było stwierdzić nieważności decyzji.

Zdaniem Sądu także stan faktyczny i stan prawny nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ nie rozważył wszystkich zarzutów zawartych we wniosku skarżących z dnia [...] marca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Organy w postępowaniu nadzorczym nie miały zebranych istotnych w sprawie dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1107/10 uchylił powyższy wyrok z dnia 3 grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd drugiej instancji wskazał, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...]października 2008r. postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek stron, złożony pismem z dnia [...] marca 2008r. do Ministra Budownictwa. To pismo, potraktowane przez organ, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, powinno mieć kluczowe znaczenie w sprawie, jako wyznaczające zakres postępowania nieważnościowego, nie zaś inne pisma późniejsze, kierowane przez strony do organu i sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w aktach administracyjnych odnaleziono wszystkie dokumenty, których brak stwierdził Sąd pierwszej instancji. Nie było więc podstaw do twierdzenia, że organy w postępowaniu nadzorczym nie miały tych dokumentów, a ich ocena prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie była wnikliwa i pełna. W aktach sprawy znajduje się decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] z dnia z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], natomiast nie ma decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004r., która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 77/05 została częściowo uchylona a skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 27 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 633/06.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył , że we wniosku z dnia [...] marca 2008r. podnoszone są również zarzuty niedotyczące kwestionowanej decyzji, a innych postępowań (w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia), czy też przesłanek do ewentualnego wznowienia postępowania.

Ponadto, Sąd drugiej instancji stwierdził, że ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają zastosowanie w konkretnej sprawie dopiero wtedy, kiedy organ stwierdzi, że ma miejsce chociaż jedna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2011r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2062/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2009 r., znak [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a., a rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sporawy dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w nawiązaniu do zarzutów zawartych we wniosku z dnia [...] marca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Konieczne będzie przy tym uwzględnienie, że we wniosku podniesione zostały także zarzuty niedotyczące kwestionowanej decyzji, lecz innych postępowań na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10. Ponadto organ uwzględni to, że ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają zastosowanie w konkretnej sprawie dopiero wtedy, kiedy organ stwierdzi, że ma miejsce, chociaż jedna z okoliczności wymienionych w art. 156 § k.p.a.

Opisany powyżej wyrok sądu pierwszej instancji nie był przedmiotem skargi kasacyjnej. Po jego uprawomocnieniu doszło do wydania decyzji, która została zaskarżana dwiema skargami, do tutejszego Sądu, stanowiącymi przedmiot rozpoznania w sprawie niniejszej.

I tak, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. K. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu E.P., D.P., G. K., E. T., K.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r., znak: [...], a ponadto, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 258/09 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku H. A., M. K. i L. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. - uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...]w miejscowości [...] i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że obok dotychczasowego wniosku, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 258/09 rozpatrzył również wniosek H.A., M. K. i L. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. Powyższym wyrokiem Sąd uchylił decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek ww. osób. Sąd stwierdził, że dla oceny ich przymiotu strony konieczne jest szczegółowe zbadanie obszaru oddziaływania inwestycji objętej decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym i odniesienie tej przesłanki do nieruchomości stanowiącej własność tych wnioskodawców.

Organ wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku ww. osób ma miejsce w niniejszym postępowaniu z uwagi na fakt, że w ramach postępowania prowadzonego pod znakiem [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], na wniosek innych stron. Z tego względu nie jest możliwe ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie. Sąd przywołanym powyżej wyrokiem z dnia 17 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10, uchylił rozstrzygnięcie wydane w drugiej instancji. Tym samym w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] marca 2009r., znak: [...], którą poprzedziło wszczęcie postępowania w ww. sprawie (zawiadomienie z dnia [...] października 2008r., znak: [...]).

Następnie organ wskazał, że po uzupełnieniu materiału dowodowego i dokonaniu analizy stosownie do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 9 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 258/09, stwierdził, że H. A., M. K. oraz L. B. przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., nr [...] (znak: [...]). Okoliczności, z uwagi na które w/w osoby zostały uznane za strony postępowania oraz merytoryczne odniesienie się do zarzutów zostaną przedstawione w dalszej części uzasadnienia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał przepis art. 153 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Następnie organ wskazał, że we wniosku z dnia [...] marca 2008r. (wniosek S. K. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu E. P., D. P., G. K., E.T., K.B.); z dnia [...] października 2008r. (wniosek M. K.) i z dnia [...] października 2008r. (wniosek H. A. i L. B.) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., Nr [...], znak: [...], wnioskodawcy podnoszą, że w/w pozwolenie na budowę rażąco narusza prawo, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej oraz narusza przepisy dotyczące ochrony środowiska w tym bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub z naruszeniem przepisów normujących udział społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem wnioskodawców kwestionowana decyzja jest ponadto niezgodna z Raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a w przypadku spornej inwestycji na etapie sporządzania projektu budowlanego istniał obowiązek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i wykupu ich działek, cyt.: "realizacja inwestycji bez utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i nie wykupienie Naszych nieruchomości spowoduje (zgodnie z raportem oddziaływania na środowisk) negatywny wpływ na środowisko, nasze życie i zdrowie, pogorszy jakość życia naszą i naszych dzieci długotrwałe przebywanie w w/w obszarze na które będziemy skazani poprzez działanie mutagenne i kartogenne substancji chemicznych o dużej mobilności /spalin i pyłów, Pm - 10/ stwarza najwyższe zagrożenie użytkowników terenów przyległych a także wpłynie na wartość rynkową naszych nieruchomości, która to znacznie zmaleje". Wnioskodawcy twierdzą także, że lokalizacja instalacji związanych z infrastrukturą trasy [...] na nieruchomościach [...]i [...], lokalizacja zbiornika na ścieki pomiędzy ich nieruchomościami spowoduje ograniczenie zagospodarowania oraz ograniczenie dostępu do drogi publicznej. Brak odpowiedniego zjazdu publicznego z drogi nr [...] uniemożliwi dojazd samochodów ciężarowych do nieruchomości położonych przy ul. [...]i [...], na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Ponadto, bliskie sąsiedztwo ekranów akustycznych pogarsza walory krajobrazowe i stagnacje spalin i pyłów. Nieruchomości przy ul. [...]i [...] będą miały ograniczony dostęp światła słonecznego. Lokalizacja drogi w sąsiedztwie inwestycji powoduje, że niemożliwe jest wykorzystywanie w/w nieruchomości zgodnie z dotychczasową funkcją mieszkaniową i usługową.

Organ wskazał także, że ww. grupa wnioskodawców w piśmie z dnia [...] grudnia 2011r. podniosła naruszenie art. 30, 29 i 43 ustawy-z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), zarzucając brak dostępu do drogi publicznej oraz nieprzebudowanie przez inwestora (zarządcę drogi) istniejącego wcześniej zjazdu z nieruchomości znajdujących się przy ul. [...] i [...] na drogę nr [...]. Ponadto, naruszenie § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.) polegające na zlokalizowaniu zbiorników sedymentacyjno - infiltracyjnych w odległości 2 m od zabudowy. Ponownie żądają także wykupu ich działek przez inwestora.

W odniesieniu do ww. stanowiska stron postępowania nieważnościowego organ wskazał, że S. K. i M.K. są współwłaścicielami działki nr [...] (odpis z KW nr [...][...]), na której jak twierdzą prowadzą działalność gospodarczą (w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.1993r., znak: [...])[...], S.K. pozwolenia na nadbudowę budynku warsztatowego na w/w działce [...] położonej przy ul. [...]). Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r, Nr [...], znak: [...] (projekt zagospodarowania terenu - rys [...]), wynika że na część inwestycji zaplanowanej przy ul. [...]w miejscowości [...] składa się droga [...] biegnąca ponad ul. [...] wraz z [...] nr [...] i [...], drogi dojazdowe wzdłuż ul. [...]oznaczone jako nr [...] i [...] oraz 4 zbiorniki retencyjne w tym zbiornik nr [...]. Nieruchomość będąca współwłasnością S. K. usytuowana jest wzdłuż zaplanowanej drogi dojazdowej nr [...]. Powyższa działka jest oddzielona od elementów infrastruktury składających się na inwestycję (zbiornik retencyjny nr [...], chodnik, ekrany akustyczne oraz wiadukt - obiekt nr [...]) działką o nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość od granicy działki nr ew. [...] do najbliżej położonego obiektu - ogrodzenia zbiornika retencyjnego nr [...] wynosi ponad 40 m i ok. 75 m od ekranów akustycznych usytuowanych wzdłuż zaplanowanej [...].

L. B., Pani K. B. i Pani H. A. są współwłaścicielami działek nr ew. [...],[...],[...] (odpis z KW nr [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z, dnia [...].12.20lOr. sygn. akt [...], o zasiedzeniu działek nr ew. [...]i [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2008r. sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym H. B.). Działki nr ew. [...]i [...] powstały na skutek kolejnych podziałów działki nr ew. [...] na inne działki. Z projektu budowlanego wynika, że w/w działki bezpośrednio graniczą z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) i znalazły się poza granicami inwestycji.

Organ wskazał, że na projekcie zagospodarowania terenu naniesiono oznaczenie bramy wjazdowej na dawnej działce nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]) - stanowiącej współwłasność L. B., K. B. i H. A. oraz na działce nr ew. [...] stanowiącej współwłasność S. K.. S. K. nie przedstawił jednak inwestorowi - zarządcy drogi nr [...] - decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu na działce nr ew. [...] (pismo GDDKiA z dnia [...] października 2008r., znak: [...]), jak również nie przedstawił dowodu potwierdzającego, że jego mocodawca L. B. posiada zgodę na wybudowanie zjazdu na obecnej działce nr ew. [...].

W kontekście powyższych ustaleń organ podkreślił, że czym innym jest zjazd faktyczny i nieformalny, a czym innym posiadanie przez właściciela działki zjazdu legalnego wzniesionego na podstawie zgody właściwego zarządcy drogi na wybudowanie zjazdu. Nie można uznać, że określony właściciel działki posiada zjazd prawny w sytuacji, gdy właściwy zarządca drogi potwierdza, że komunikacja danej nieruchomości odbywa się poprzez określoną drogę zaliczoną do kategorii publicznych.

Ponadto, nie należy utożsamiać braku prawnego, czy też nawet faktycznego zjazdu w postaci utwardzonej nawierzchni o parametrach określonych w przepisach prawa z dostępem do drogi publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień 19 października 2006r.), obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. dostęp do drogi publicznej. Reasumując brak zjazdu prawnego, który w związku z tym nie uległ odtworzeniu lub przebudowie oraz rozbiórka istniejącego dotychczas zjazdu w omawianym przypadku ma wpływ jedynie na komfort korzystania z działek wnioskodawców, mimo to faktu tego nie można utożsamić z pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Jak wskazano wyżej nieruchomość M. i S. K. ma dostęp do drogi publicznej - wewnętrznej drogi dojazdowej nr [...] biegnącej częściowo wzdłuż ul. [...] i częściowo wzdłuż [...]nr [...]. Natomiast działka należąca do L. B., K. B. i H.A. przylega bezpośrednio do drogi publicznej nr [...].

Podsumowując powyższe wskazania organ stwierdził, że zarzut braku dostępu ww. nieruchomości do drogi publicznej poprzez realizację zaplanowanej inwestycji nie znajduje więc potwierdzenia w dokumentacji projektowej, zaś wnioskodawcy nie wykazali, że posiadają decyzję udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu, w związku z powyższym bezpodstawne jest także żądanie dokonania przebudowy lub zmiany lokalizacji zjazdu przez zarządcę drogi w ramach spornej inwestycji.

Analizując kolejne zarzuty organ wskazał, że Wnioskodawczynie G. K., E. T. są współwłaścicielkami zabudowanej działki o nr ew. [...] (odpis z KW nr [...][...]), położonej przy ul. [...]zaś D. P. jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...], w miejscowości [...]. Od strony zachodniej działka [...] sąsiaduje z pasem drogi dojazdowej nr [...], a działkę nr ew. [...] oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr [...]) działka nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na w/w nieruchomościach w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze. Od strony południowej działki nr ew. [...] i [...] graniczą z będącym częścią inwestycji zbiornikiem infiltracyjnym nr [...], który został zaplanowany w odległości ok. 2,5 m od ich granicy. Projekt budowlany (tom pt. Rozbiórka budynków) nie przewiduje rozbiórki obiektów gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...].

W kontekście ww. ustaleń organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odległość od zabudowy zbiorników infiltracyjnych, o których mowa w ust. 4 nie powinna być mniejsza niż 8 m. W związku z tym zbiornik nr [...] został usytuowany niezgodnie z przywołanym wyżej przepisem § 108 w/w rozporządzenia - w odległości ok. 2,5 m od budynków gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...], zamiast w odległości nie mniejszej niż 8 m. Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, W tym techniczno - budowlanymi. Tym samym weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich: usytuowanie. Jednocześnie stosownie do przepisu art. 31 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności ograniczając się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że kolejna wnioskująca o stwierdzenie nieważności przedmiotowej w sprawie decyzji – E. P. jest właścicielką działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]przy ul. [...]. Nieruchomość ta jest zlokalizowana wzdłuż drogi dojazdowej nr [...] będącej częścią inwestycji.

Organ stwierdził, że analizowany projekt zagospodarowania trenu spełnia warunki określone w przywołanym wyżej § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia w stosunku do działek nr ew. [...],[...],[...] przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach ekspresowych powinny być usytuowane w odległości, od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej co najmniej 20 m. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu to inne obiekty muszą być sytuowane w określonej odległości od krawędzi jezdni, nie zaś krawędź jezdni od budynków. Powyższą interpretację potwierdza orzecznictwo sądowo - administracyjne. W wyroku z dnia 15 października 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 993/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 43 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego.

Organ, w odniesieniu do podnoszonego przez wnioskodawców żądania wykupu ich nieruchomości i ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania wskazał, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień [...] października 2006r.), jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla m.in. trasy komunikacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, lub dla zakładów, bądź innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda w drodze rozporządzenia. W takim przypadku wojewoda występuje jako właściwy organ ochrony środowiska - stosownie do art. 376 pkt 3 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewoda wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w pierwszej instancji występuje jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym stanowienie obszaru ograniczonego użytkowania nie należy do organu, który wydał kwestionowane pozwolenie na budowę. Roszczenie to należy kierować do Wojewody [...] występującego w charakterze organu ochrony środowiska jako organu właściwego. Do kompetencji tego organu należy także weryfikacja czy zachodzą warunki określone w przywołanym powyżej art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Naruszenie zaś ewentualnego obowiązku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania będzie podlegało ocenie organu ochrony środowiska wyższego stopnia względem wojewody, zgodnie z przepisami tytułu VII Działu I w/w ustawy Prawo ochrony środowiska wg stanu prawnego na dzień [...] października 2006r. Z powyższych względów zapis, zawarty m.in. w pkt 18 Podsumowania Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko (opracowanie na czerwiec 2005r.), cyt.: "Uwzględniając zasięg oddziaływania akustycznego drogi jest prawdopodobna potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania obejmującego tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej co powinno być zapisane w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie analizy porealizacyjnej umożliwi przeprowadzenie wniosków dotyczących rzeczywistej uciążliwości drogi i granic obszaru", nie może stanowić podstawy do kwestionowana w tym zakresie pozwolenia na budowę. Obowiązek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z przepisów Prawa ochrony środowiska, nie zaś od zawarcia informacji o konieczności jego utworzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto z brzmienia zacytowanego: wniosku zawartego w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko spornej drogi ekspresowej wynika, że istnieje "prawdopodobna potrzeba ustanowienia" takiego obszaru, co ma potwierdzić analiza po realizacyjna, której wykonanie i wyegzekwowanie należy do kompetencji właściwych organów ochrony środowiska. Organ wydający pozwolenie na budowę w tym przedmiocie nie był właściwy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na kolejne zarzuty wnioskodawców dotyczące - braku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz braku zapewnienia i możliwości udziału społeczeństwa, wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] jako organ wydający pozwolenie na budowę oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy i organ nadzorczy byliby związani wynikiem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w postaci wydanej przez organ wojewódzki (jako organ ochrony środowiska) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może zapewnić organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 53 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska). Do egzekwowania tej procedury również nie jest właściwy wojewoda działający jako organ administracji architektoniczno - budowlanej. Jednak z analizy przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że w przypadku omawianej inwestycji ustawa nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie (art. 46 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Inwestycja zatwierdzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., Nr [...], znak: [...], jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 1 pkt 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień [...].10.2006r.) i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dacie wydania spornego pozwolenia na budowę obowiązywał przepis art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Powyższy warunek został spełniony bowiem, wojewoda jest ¡właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowaną instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe (art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a wyżej wymienionej ustawy Prawa ochrony środowiska).

Organ stwierdził - skoro w przypadku omawianej inwestycji nie było wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym samym nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w myśl zacytowanego wcześniej art. 46 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. Inwestor i spełnił natomiast obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Analiza tego dokumentu nie wykazała, aby projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., Nr [...], znak: [...], był z nim sprzeczny.

Z Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko wynika przede wszystkim, że projekt budowlany drogi ekspresowej [...]-[...]- na odcinku do węzła "[...]" do węzła "[...]" powinien zawierać rozwiązania termiczne minimalizujące negatywne oddziaływania związane z fazą eksploatacji. Projektowane ekrany akustyczne zapewnią dotrzymanie wymaganych standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego. Wody opadowe przed ich odprowadzeniem do środowiska będą oczyszczane z zanieczyszczeń charakterystycznych dla dróg (str. 91). W celu ograniczenia negatywnego wpływu wód opadowych, będą one na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" odprowadzane do zbiorników infiltracyjnych i rowu melioracyjnego z wykorzystaniem procesów samooczyszczania. Projekt budowlany przewiduje rozwiązania w tym zakresie i tym samym spełnia wymogi określone w Raporcie. Projekt przewiduje także ekrany akustyczne chroniące otoczenie przed nadmiernym hałasem.

W kwestii ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami w w/w Raporcie stwierdzono, że ze względu na specyfikę przedsięwzięcia nie planuje się podejmowania działań zmniejszających emisję zanieczyszczeń do środowiska powstających w związku z eksploatacją drogi ponieważ pośrednio duży wpływ na wielkość emisji i rozkład stężeń ma stan techniczny pojazdów, rodzaj stosowanego paliwa, budowa silnika. Parametry te nie zależą natomiast od rozwiązań projektowych podejmowanych w ramach projektu budowlanego. :

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stanowiące własność wskazanych powyżej wnioskodawców działki nr ew. [...] i [...]zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] kwietnia 1998r., obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę) znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem UM, tj. strefa usług z zabudową mieszkaniową, przeznaczone na usługi rzemiosła, handlu, gastronomii z zabudową mieszkaniową z zasięgiem uciążliwości od tras komunikacyjnych odpowiednio od ul. [...] - 40 m od krawędzi jezdni i od projektowanej [...] 80 in od krawędzi jezdni. Działka nr ew. [...]- obecnie działki nr ew. [...]-[...], znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 2KUG - teren drogi głównej krajowej nr [...] - ul. [...] szerokość w lingach rozgraniczających 37 m. Działki nr ew. [...],[...] i [...]znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem Mu, tj. strefa mieszkaniowo – usługowa, dla której w planie dopuszczono m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz drogi dojazdowe niezbędne do obsługi obszaru. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony kilka lat wcześniej niż nastąpiło opracowanie projektu budowlanego spornej inwestycji oraz że miejscowy plan przewidywał rozbudowę drogi krajowej nr [...], stwierdzić należy, że wnioskodawcom powinien być znany fakt zlokalizowania ich nieruchomości w strefie uciążliwości intensywnego ruchu drogowego. Ponadto, na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwagi do projektu planu miejscowego mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. .o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień [...] października 2006r.).

Organ odnosząc się do argumentów dotyczących ekranów akustycznych, tj. zacieniania przez nie nieruchomości wnioskodawców oraz pogorszenia walorów krajobrazowych, wyjaśnił, że badając zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa nie analizuje się walorów estetycznych, przepisy w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi nie regulują zaś odległości w jakich mają być sytuowane ekrany akustyczne. Przepis § 179, uznaje ekrany akustyczne za podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem. Zaś przepisy regulujące odpowiednie nasłonecznienie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) dotyczą budynków i związanych z nimi urządzeń powstających na działce budowlanej (§ 1 w/w rozporządzenia), nie zaś dróg publicznych i ekranów.

W nawiązaniu do kolejnego zarzutu wnioskodawców, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że ewentualne pominięcie wnioskodawców w procesie inwestycyjnym stanowi ewentualną

przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może być jednocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (por. tezę drugą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998r., sygn. akt IV SA 988/97).

Konkludując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził - analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., Nr [...], znak: [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004r., nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...]-[...]- I etap odcinek: węzeł "[...]" - węzeł : "[...]", poza niezgodnym z przepisami usytuowaniem zbiornika infiltracyjnego nr [...] - nie wykazała niezgodności w/w pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą lokalizację.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. została wydana na podstawie art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie z przepisem art. 31 ust. 1 w/w ustawy nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Artykuł 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Jak wskazano powyżej projekt budowlany zatwierdzony decyzją rażąco narusza - przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne - lub skutki społeczno – gospodarcze.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera - wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna. 

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B. L. B., H.A. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

Skarżący S.K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżących. Podnieśli, że badana decyzja jest niezgodna z decyzją lokalizacyjną, gdyż opiewa na trzy pasy ruchu, natomiast decyzja lokalizacyjna na dwa pasy ruchu; decyzja lokalizacyjna nie obejmuje lokalizacji zbiorników sedymentacyjno - infiltracyjnych zlokalizowanych w obrębie Węzła Warszawska, jak i dróg wewnętrznych. Wskazali, że lokalizacja zbiorników jest niezgodna z raportem oddziaływania na środowisko oraz zbiornik ma degradujący wpływ na ich nieruchomości. Zarzucili naruszenie badaną decyzją interesów osób trzecich – intensywny ruch drogowy, emisje spalin oraz brak przy pozwoleniu na budowę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również brak dostępu do drogi publicznej.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej organ uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2009r. w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach ew. [...]i [...]w miejscowości [...]i orzekł, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku § 108 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stwierdziła, że zasada działania kanalizacji deszczowej na odcinku od km 1+099 do km 7+420, czyli na odcinku gdzie znajduje się zbiornik retencyjny nr [...], Drogi ekspresowej [...]-[...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" przedstawiona została w części opisowej projektu budowlanego (strona 46), stanowiącego załącznik do niniejszej skargi. Z opisu wynika, że (...) woda opadowa odprowadzana jest do projektowanej kanałowej kanalizacji deszczowej i dalej kierowana do dwóch przepompowni PW1 i PW2. Przed wprowadzeniem do przepompowni woda 1 zostanie oczyszczona w osadnikach, a następnie w separatorach substancji ropopochodnych. Z przepompowni PW 1 woda kierowana jest do zbiornika retencyjnego nr [...]. Biorąc pod uwagę przepisy § 108 wskazanego rozporządzenia i ww. opis należy zauważyć, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zbiornik nr [...] ma charakter zbiornika retencyjnego, a zainstalowane urządzenia oczyszczające zapewniają odprowadzenie wód zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984). Z powyższego wynika, że do zbiornika nr [...] retencjonującego oczyszczone wody opadowe mają zastosowanie jedynie przepisy § 108 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a nie znajdują do niego zastosowania przepisy § 108 ust.3-5. Brak jest podstaw do twierdzenia, że odległość zbiornika nr [...] powinna wynosić 8m od granicy działki sąsiedniej skoro urządzenia wskazane w § 108 ust. 3 rozporządzenia nie zostały zastosowane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte się w zaskarżonej decyzji.

W wyniku kontroli opisanej powyżej zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012r., w sprawie o sygn.. akt VII SA/Wa 2381/12 oddalił przedstawione powyżej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013r., w sprawie o sygn. akt II OSK 975/13 uchylił ww. wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej postawiony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Przepis § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymaga dokonania wykładni a tym samym nie można mówić o jego rażącym naruszeniu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił za uzasadnione zarzuty kasacyjne postawionych przez S. K., M.K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A., a dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 133 §1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, z których wynikałyby przyczyny oddalenia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził tylko jednym zdaniem, że w zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów skarżących, realizując tym samym, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej jak i sądu administracyjnego. Oceny, czy decyzja ta dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. należy dokonać w świetle prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał decyzję będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego w oparciu stan prawny nieobowiązujący w dniu wydania tejże decyzji. Sąd pierwszej instancji nie wskazał z jakiej daty przepisy prawa materialnego przyjął do swojej oceny (brak podania daty czy Dziennika Ustaw). O przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji świadczy treść przepisów przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji. Przytoczył brzmienie art. 32 ust. 1 i ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednak w treści przytoczonych przepisów znajduje się powołanie na ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepisy art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane takie brzmienie uzyskały dopiero z dniem 15 listopada 2008 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz.1227) - art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnosi się do decyzji organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny ( w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10), że przepis art. 31 ust. 2 specustawy drogowej odnosi się do decyzji organu I instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznał sprawę przekazaną mu opisanym powyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd tutejszy, wyrokiem z dnia 12 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt VII Sa/Wa 1832/13 uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...]i [...] w miejscowości [...] i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz oddalił skargi M. K., S. K., E. P., D.P., E., K. B., L.B. i H.A..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20maja 2016r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2244/14 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, odnoszącym się do naruszeń przepisów postępowania, był zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który dotyczy prawidłowego sporządzenia wyroku, tj. sporządzenia wyroku w taki sposób by wynikał z niego odnoszący się do istotnych elementów sprawy logiczny ciąg rozumowania sądu. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołał uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA i WSA 2010, nr 3, poz. 39 , w której podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunku tego wyrok objęty skargą kasacyjną nie spełnia. Po lekturze jego uzasadnienia, należy stwierdzić, że niniejszy wyrok rozstrzyga tylko o jednej kwestii, co do której wypowiadał się już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 975/13, tj. kwestii usytuowania zbiornika infiltracyjno-retencyjnego. W wyroku tym nastąpiło jednoznaczne rozstrzygnięcie, że przepis § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, po. 430 ze zm.) nie jest przepisem jasnym i wymaga dokonania wykładni, co oznacza, że decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał również, na art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych, z którego wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a., których wykrycie – w braku art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych – pociągałoby za sobą stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis stanowi wprost, że w takim przypadku sąd "może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo". Samo sformułowanie art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie pozostawia więc wątpliwości co do celu ustawodawcy, którym było ograniczenie ogólnej kompetencji sądu administracyjnego: zamiast stwierdzić nieważność decyzji, sąd stwierdza naruszenie prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, ZU 2012/9A/106). Trybunał Konstytucyjny oceniając ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uznał, że wartości o charakterze ogólnym przybierają formę pierwszeństwa przed interesem prywatnym związanym z zachowaniem istoty prawa własności. Uznał też, że w imię budowy dróg i związanych z tym środków wspólnotowych uzasadnione jest ograniczenie praw własności. Niemniej jednak ograniczenie to musi zostać w sposób właściwy uzasadnione, zatem aby do tego doszło wyrok musi zawierać elementy związane z istotą tego zagadnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanym wyroku do wielu kwestii opisanych w skardze kasacyjnej odniesiono się pobieżnie albo nie odniesiono się wcale.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w roku 2008 nastąpiła zmiana relacji postępowań w zakresie ochrony środowiska do postępowań budowlanych, w tym również w zakresie specustawy drogowej. Wprowadzono nową ustawę o dostępie do informacji, gdzie przeniesiono część procesową z ustawy o ochronie środowiska, przyjęto nową koncepcję regulacji wynikającej m.in. z Konwencji z Arhus z dnia 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Konwencja ta zawiera ogólnie sformułowane normy, które wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które ją podpisały. Na gruncie prawa polskiego realizacja tych obowiązków nastąpiła w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przed wprowadzeniem ww. regulacji przepisy te miały inny charakter ‒ również w zakresie prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa. Skoro postawiono zarzuty dotyczące ww. zagadnienia to obowiązkiem Sądu było wyjaśnić, które przepisy zastosowano, dlaczego nie było konieczności prowadzenia postępowania z udziałem ludności i dlaczego nie przeprowadzono postępowania, które po 2008 r. należy przeprowadzać.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kwestii rozstrzygnięcia w zakresie zjazdu. trzeba ustosunkowywać się jednoznacznie do faktu, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, w którym możliwości prowadzenia postępowania dowodowego sprowadzają się do ocen tego, co znajduje się w aktach sprawy, co oznacza, że nie prowadzi się dodatkowego postępowania dowodowego. Należy więc dokonać oceny czy dokumentacja, którą zgromadzono była wystarczająca do zajęcia określonego stanowiska i wyprowadzenia z tego określonych skutków materialno-prawnych, czego w kontrolowanym wyroku zabrakło.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w orzeczeniu będącym przedmiotem kontroli nie odniesiono się do spraw poruszanych w wytycznych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt. II OSK 1107/10, w którym wyraźnie wskazano, że organ powinien indywidualizować kwestie naruszeń interesu prawnego poszczególnych stron. Zalecenie to organ wykonał, jednakże przedmiotowe zagadnienie nie zostało poddane ocenie Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również - te kwestie, które zostały przesądzone nie mogą podlegać badaniu i powtórnym ocenom (m.in. sprawa zbiornika, trybu ewentualnego rozstrzygnięcia). W pozostałych kwestiach, Sąd I instancji powinien się wypowiedzieć, zaś z treści uzasadnienia powinno wynikać, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania opisanych powyżej skarg, złożonych do tutejszego Sądu, zapadł wyrok, który jest przedmiotem niniejszego uzasadnienia.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W okolicznościach sprawy przy rozpoznaniu skargi Sąd kierował się również nakazem wynikającym z art. 190 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w tej części, w której uchylała ona decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...]i [...] w miejscowości [...] i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa.

To rozstrzygnięcie Sąd oparł na jednoznacznym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostało wyrażone w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013r. w sprawie o sygn. akt II OSK 975/13 oraz przywołane w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 20 maja 2016r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2244/14.

Na tej podstawie Sąd orzekając w niniejszej sprawie ocenił - błędnie organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją rażąco narusza - przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej w dacie wydawania kontrolowanej decyzji w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymaga dokonania wykładni a tym samym nie można mówić o jego rażącym naruszeniu prawa.

Dalsze badanie zaskarżonej decyzji musiało dotyczyć prawidłowości utrzymania w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] w pozostałej części, zatem co do zasadności odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałej części decyzji tego organu z dnia [...] marca 2007r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej w sprawie inwestycji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w tej części odpowiada przepisom prawa. Zarzuty skargi ww. osób nie są uzasadnione i skarga ich musiała zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tę część rozstrzygnięcia Sąd oparł na badaniu zaskarżonej decyzji w szczególności pod kątem zarzutów skarżących wyrażonych w skardze do Sądu ale też we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1107/10 wskazał, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek stron, złożony pismem z dnia [...] marca 2008 r. do Ministra Budownictwa. To pismo, potraktowane przez organ, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, powinno mieć kluczowe znaczenie w sprawie, jako wyznaczające zakres postępowania nieważnościowego, nie zaś inne pisma późniejsze, kierowane przez strony do organu i sądów administracyjnych.

Sąd badał zarzuty skarżących właścicieli nieruchomości położonych w [...]: - S. K. oraz M. K. współwłaścicieli działki o numerze ewidencyjnym [...]; - E. P.właścicielki działki o numerze ewidencyjnym [...] ; - D. P. właściciela działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej - E. T. właścicielki działki o numerze ewidencyjnym [...]; - K. B., L. B., H. A. współwłaścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...]

Słusznie przyjął organ, że wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od skarżących, którzy z pewnością mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Nieruchomości stanowiące ich własność pozostają w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Jak podkreślił to, Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 2010r., przymiot ten nie upoważnia jednak do kwestionowania decyzji w zakresie, w którym nie pozostaje on w związku z interesem prawnym skarżącego. Innymi słowy skarżący mogą powoływać się skutecznie tylko na takie wady decyzji, które skutkują w związku z projektowaną inwestycją naruszenie ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności do określonych ww. nieruchomości .

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2016r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2244/14stwierdził, że już w wyroku tego Sądu w sprawie o sygn. akt. II OSK 1107/10 wskazano - organ powinien zindywidualizować kwestie naruszeń interesu prawnego poszczególnych stron. Zdaniem tego Sądu zalecenie to organ wykonał, jednakże przedmiotowe zagadnienie nie zostało poddane ocenie Sądu I instancji.

Przystępując zatem do koniecznej w świetle powyższego wskazania oceny Sąd stwierdza, że w pełni podziela argumentację organu, który prawidłowo i wyczerpująco odniósł się do zarzutów wnoszących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz właściwie ocenił – zarzuty nie mogą stanowić o wadzie rażącego naruszenia prawa badanej decyzji pozwolenia na budowę.

I tak, żadna z nieruchomości stanowiących własność skarżących nie została w związku z przedmiotową inwestycją pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jak wskazano powyżej, S. K. i M. K. są współwłaścicielami działki nr [...] (odpis z KW nr [...] ). Analiza projektu budowlanego w szczególności projekty zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r, Nr [...], znak: [...] wskazuje, że na część inwestycji zaplanowanej przy ul. [...] w miejscowości [...] składa się droga [...] biegnąca ponad ul. [...] wraz z [...] nr [...] i [...], drogi dojazdowe wzdłuż ul. [...] oznaczone jako nr [...] i [...]. Nieruchomość będąca współwłasnością S. K. i M.K. usytuowana jest wzdłuż zaplanowanej drogi dojazdowej nr [...]. Ponadto, oddzielona od elementów infrastruktury składających się na inwestycję (zbiornik retencyjny nr [...], chodnik, ekrany akustyczne oraz wiadukt - obiekt nr [...]) działką o nr ew. [...].

Skarżący L. B., K. B. i H. A. są współwłaścicielami działek o nr ew. [...],[...],[...], co wynika bezspornie z analizy przedłożonych dokumentów opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z projektem budowlanym przedmiotowej inwestycji w/w działki bezpośrednio graniczą z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]).

W odniesieniu do zarzutów tej grupy skarżących tj. L. B., K. B. i H.A., S.K. należy jednoznacznie stwierdzić, że nie przedstawili oni inwestorowi dowodów legalności zjazdów, które faktycznie funkcjonowały na działkach nr ew. [...] oraz na obecnej działce nr ew. [...]. Sąd w pełni podziela argumentację organu - zjazd faktyczny nie może być źródłem praw tożsamych z tymi, które ma zagwarantowane przy przebudowie drogi właściciel zjazdu legalnego, którego taki charakter potwierdza zarządca drogi. Ponadto, i to jest kluczowe dla oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, wskazane powyżej działki w świetle zatwierdzonego projektu miały zapewniony dostęp do drogi publicznej odpowiednio przez drogę dojazdową nr [...] oraz bezpośrednio do drogi [...].

Wskazać należy ponadto, że jak wynika z dokumentacji akt sprawy, w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Gmina [...] miała plan rozbudowy ul. [...] przyjęty w przedmiotowym projekcie układ komunikacyjny został zaprojektowany jako tymczasowy, a rozbudowa ul. [...] miała zostać objęta odrębnym opracowaniem. Wobec odstąpienia od ww. planu rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], jak wynika z pisma z dnia [...] czerwca 2009r., Ministra Infrastruktury skierowanego do S.K., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad cyt. podjęła kroki zmierzające do budowy zjazdu z przebudowanego fragmentu drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi dojazdowej nr [...]".

Zdaniem Sądu, powyższe wskazania wykluczają ocenę, że z rażącym zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego w powyższym zakresie.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez kolejnych skarżących wskazać należy, że E. T. (wraz z G. K.) jest współwłaścicielką zabudowanej działki o nr ew. [...] (odpis z KW nr [...]), położonej przy ul. [...]zaś D. P. jest właścicielem działki nr ew. [...]położonej przy ul. [...], w miejscowości [...]. Od strony zachodniej działka [...] sąsiaduje z pasem drogi dojazdowej nr [...], a działkę nr ew. [...] oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr [...]) działka nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na w/w nieruchomościach w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze. Od strony południowej działki nr ew. [...] i [...] graniczą z będącym częścią inwestycji zbiornikiem infiltracyjnym nr [...], który został zaplanowany w odległości ok. 2,5 m od ich granicy. Projekt budowlany (tom pt. Rozbiórka budynków) nie przewiduje rozbiórki obiektów gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...].

W tym kontekście należy podnieść, że wprawdzie w związku z projektowanym usytuowaniem zbiornika doszło do naruszenia § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ale to naruszenie, jak zostało to ocenione we wskazanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może został uznane za kwalifikowane rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca E. P.jest właścicielką działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]przy ul. [...]. Nieruchomość ta jest zlokalizowana wzdłuż drogi dojazdowej nr [...] będącej częścią inwestycji.

Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym w stosunku do działek o nr ew. [...],[...],[...] analizowany projekt zagospodarowania trenu spełnia warunki określone w przywołanym wyżej § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Nie mają racji skarżący właściciele twierdząc, że projekt budowlany został sporządzony z naruszeniem przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Przepis stanowi, że obiekty budowlane przy drogach ekspresowych powinny być usytuowane w odległości, od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej co najmniej 20 m. Przepis odnosi się do nowej zabudowy i normuje odległości, jakie muszą być zachowane między nowym obiektem budowlanym a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego.

Powtórzmy jeszcze raz, art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Ocenę tego zarzutu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji przeprowadził prawidłowo.

Sąd podziela także to stanowisko organu w odniesieniu do zarzutu ww. skarżących podnoszących konieczność wykupu ich nieruchomości oraz ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania.

Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm) podkreślmy wg stanu prawnego na dzień 21 marca 2007r, jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla m.in. trasy komunikacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, tworzy wojewoda w drodze rozporządzenia. W takim przypadku wojewoda występuje jako właściwy organ ochrony środowiska - stosownie do art. 376 pkt 3 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewoda wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w pierwszej instancji występuje jako organ administracji architektoniczno - budowlanej - zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że stanowienie obszaru ograniczonego użytkowania nie należy do organu, który wydał kwestionowane pozwolenie na budowę. Roszczenie skarżących w tym przedmiocie nie może być skutecznie podnoszone w toku niniejszego postępowania nieważnościowego. Żądanie w tym przedmiocie może być adresowane w odrębnym trybie do Wojewody [...] występującego w charakterze organu ochrony środowiska. Do kompetencji tego organu należy weryfikacja czy zachodzą warunki określone w przywołanym powyżej art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Naruszenie zaś ewentualnego obowiązku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania będzie podlegało ocenie organu ochrony środowiska wyższego stopnia względem wojewody, zgodnie z przepisami tytułu VII Działu I w/w ustawy Prawo ochrony środowiska.

Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwagi zawarte w pkt 18 Podsumowania Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko (opracowanie na czerwiec 2005r.), cyt.: "Uwzględniając zasięg oddziaływania akustycznego drogi jest prawdopodobna potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania obejmującego tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej co powinno być zapisane w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie analizy porealizacyjnej umożliwi przeprowadzenie wniosków dotyczących rzeczywistej uciążliwości drogi i granic obszaru", nie może stanowić podstawy do kwestionowana w tym zakresie decyzji pozwolenia na budowę. Obowiązek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z przepisów wyżej wymienionej ustawy Prawo ochrony środowiska, nie zaś od zawarcia informacji o konieczności jego utworzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w ww. Raporcie, jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazuje się na prawdopodobną potrzebę ustanowienia takiego obszaru, którą ma potwierdzić dopiero analiza po realizacyjna. Jej wykonanie i wyegzekwowanie należy zaś do kompetencji właściwych organów ochrony środowiska. Tym samym procedura ta pozostaje bez związku z oceną decyzji o pozwoleniu na budowę, podkreślmy oceną w trybie nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów związanych z brakiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz braku zapewnienia i możliwości udziału społeczeństwa Sąd stwierdza, że wyjaśnienia zawarte w tym przedmiocie w zaskarżonej decyzji są prawidłowe.

I tak, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w postaci wydanej przez organ wojewódzki (jako organ ochrony środowiska) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia byłby wiążący dla organów administracji architektoniczno budowlanej wydających decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę. Udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zapewnia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska wg stanu na datę wydawania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym). Do egzekwowania tej procedury również nie jest właściwy wojewoda działający jako organ administracji architektoniczno - budowlanej.

W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, ww. ustawa nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 1 pkt 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm. - wg stanu prawnego na ww. datę) i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dacie wydania spornego pozwolenia na budowę obowiązywał przepis art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Powyższy warunek został spełniony bowiem, wojewoda jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowaną instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe (art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a wyżej wymienionej ustawy Prawa ochrony środowiska).

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że w przypadku omawianej inwestycji nie było wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym samym nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w myśl zacytowanego wcześniej art. 46 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. Należy natomiast podkreślić, że inwestor spełnił obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jak zasadnie ocenił organ w zaskarżonej decyzji analiza tego dokumentu nie wykazała, aby projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., Nr [...], znak: [...], był z nim sprzeczny w szczególności w kwalifikowanym zakresie skutkującym uznanie rażącego naruszenia prawa.

W nawiązaniu do kolejnych zarzutów jakie zgłaszali skarżący dochodząc stwierdzenia nieważności decyzji wskazać należy, że Raport oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko wskazywał na potrzebę wprowadzenia w projekcie budowlanym drogi ekspresowej [...]- trasa [...]- na odcinku do węzła "[...]" do węzła "[...]" rozwiązań termicznych minimalizujących negatywne oddziaływania związane z fazą eksploatacji. Projekt budowlany przewiduje rozwiązania w tym zakresie i tym samym spełnia wymogi określone w Raporcie. Przewiduje ekrany akustyczne chroniące otoczenie przed nadmiernym hałasem zapewnią dotrzymanie wymaganych standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego. Wody opadowe przed ich odprowadzeniem do środowiska będą oczyszczane z zanieczyszczeń charakterystycznych dla dróg). W celu ograniczenia negatywnego wpływu wód opadowych, będą one na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" odprowadzane do zbiorników infiltracyjnych i rowu melioracyjnego z wykorzystaniem procesów samooczyszczania.

Należy zauważyć, że w kwestii ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami w w/w Raporcie stwierdzono, że ze względu na specyfikę planowanego przedsięwzięcia nie planuje się podejmowania działań zmniejszających emisję zanieczyszczeń do środowiska powstających w związku z eksploatacją drogi ponieważ pośrednio duży wpływ na wielkość emisji i rozkład stężeń ma stan techniczny pojazdów, rodzaj stosowanego paliwa, budowa silnika. Parametry te nie zależą natomiast od rozwiązań projektowych podejmowanych w ramach projektu budowlanego.

Zarzuty skarżących odnoszące się do ekranów akustycznych organ słusznie uznał za nieuzasadnione. Ocena dopuszczalności przedmiotowej inwestycji i możliwości udzielenia pozwolenia na budowę nie wiązała się z badaniem walorów krajobrazowych, żaden przepis prawa nie stawia takiego wymogu. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi nie regulują zaś odległości w jakich mają być sytuowane ekrany akustyczne. Przepis § 179 ww. rozporządzenia, uznaje ekrany akustyczne za podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem. Zaś przepisy regulujące odpowiednie nasłonecznienie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) dotyczą budynków i związanych z nimi urządzeń powstających na działce budowlanej (§ 1 w/w rozporządzenia), nie zaś dróg publicznych i ekranów.

Sąd podziela ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że kontrolowaną decyzją udzielono pozwolenia na budowę inwestycji odpowiadającej ustaleniom obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowa jest także uwaga zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony kilka lat wcześniej niż nastąpiło opracowanie projektu budowlanego spornej inwestycji, miejscowy plan przewidywał rozbudowę drogi krajowej nr [...], zatem wnioskodawcom powinien być znany fakt zlokalizowania ich nieruchomości w strefie uciążliwości intensywnego ruchu drogowego.

W wyroku z 2010r., szczegółowo opisanym powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że cyt. "we wniosku z dnia [...] marca 2008 r. podnoszone są również zarzuty niedotyczące kwestionowanej decyzji, a innych postępowań (w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia), czy też przesłanek do ewentualnego wznowienia postępowania".

I tak - ewentualne pominięcie wnioskodawców w procesie inwestycyjnym stanowić może przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał – żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może być jednocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a. o kosztach - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).