Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska,, Zygmunt Zgierski, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1431/05 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1431/05 oddalił skargę J. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dot. wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. P. w W.

Jak wynika z akt sprawy, na skutek zawiadomienia J. D. o tym, że właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] K. B., mieszczącego się nad lokalem mieszkalnym nr [...], zajmowanym przez J. D., dokonał samowoli budowlanej polegającej na remoncie swojego mieszkania, po przeprowadzeniu oględzin w dniach 29 listopada 2002 r. i 20 grudnia 2002 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. pismem z dnia 7 stycznia 2003 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] oraz ich wpływu na rysy powstałe w lokalu nr [...] w budynku przy ul. P. w W.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), dalej zwanej Prawem budowlanym, nałożył na K. B. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a w tym zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych warstw podłogowych w lokalu o nr [...] w budynku przy ul. P. w W. oraz wpływu tych robót na rysy powstałe w lokalu o nr [...]" - w terminie do dnia 20 marca 2003 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek wniesionego przez K. B. zażalenia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej określenia terminu i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonych obowiązków - 2 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. umorzył postępowanie administracyjne, ponieważ z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, że w lokalu nr [...] wykonano roboty remontowe bez zmian konstrukcyjnych. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. D. , decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylił ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W następstwie powyższej decyzji, inż. E. K. uzupełnił ekspertyzę nr 28/2003 z dnia 24 września 2003 r. oceniającą prawidłowość wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] przy ul. P. w W., zgodnie z wskazaniami zawartymi w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne, gdyż jak wynika z przedłożonej ekspertyzy, w lokalu nr [...] wykonano roboty remontowe bez zmian konstrukcyjnych. "Remont polegał głównie na demontażu jednej ścianki działowej i fragmentu drugiej ścianki działowej, a także na wymianie posadzek, robotach tynkarskich, glazurniczych, malarskich, oraz na niewielkich zmianach instalacji wodnej". Strop nad mieszkaniem nr [...] nie uległ odkształceniu w trakcie robót remontowych w mieszkaniu nr [...]. Drobne spękania na powierzchni tynków sufitowych w lokalu nr [...], miały prawo pojawić się po 50 latach użytkowania obiektu. Zdaniem rzeczoznawcy budowlanego podłoga w remontowanym lokalu została ułożona wzorcowo z zachowaniem wszelkich wymaganych warunków technicznych. Z powyższych względów postępowanie należało umorzyć.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. D. od powyższej decyzji, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu decyzji wszystkie te okoliczności sprawy, które wcześniej omówił szczegółowo organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006 r. skargę J. D. na powyższą decyzję uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Remont lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w W. w świetle przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania remontu) w ocenie Sądu, nie wymagał pozwolenia budowlanego ani zgłoszenia, ponieważ nie obejmował on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych, co wynika z akt sprawy. Zasadnie więc organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie administracyjne uznając, że roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo i nie miały wpływu na stan lokalu nr [...] w zakresie pogorszenia właściwości użytkowych. Ewentualne roszczenia z tytułu wadliwie wykonanych prac remontowych mają charakter cywilnoprawny. Zdaniem Sądu, nie było podstaw do żądania dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie, gdyż w tym przedmiocie nie rodziły się wątpliwości. Zarzuty dotyczące certyfikatów i aprobat technicznych obszernie podnoszone przez skarżącą, w ocenie Sądu, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, w której postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Pełnomocnik J. D. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z dnia 23 stycznia 2006 r., zarzuca zaskarżonemu wyrokowi:

"1. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi mojej Mocodawczyni pomimo naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego następujących przepisów postępowania:

art. 15 KPA i art. 11 KPA poprzez niedokonanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownego, merytorycznego rozważenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i brak kompletnego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia;

art. 105 § 1 KPA w związku z art. 7 i 77 KPA i 107 § 3 KPA poprzez brak oceny czy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, w związku z prawidłowym, w ocenie organu, wykonaniem remontu i zastosowaniem materiałów dopuszczonych do stosowania w budownictwie była prawidłowa, mając na uwadze, iż organy nie wykonały nałożonego na nich obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów, przajawiającego się w niewyjaśnieniu czy materiały użyte do wykonania podłóg w lokalu nr [...] przy ul. P. posiadały certyfikat zgodności z wydaną dla nich aprobatą techniczną; ponadto nie dokonano odkrywki podłogi w lokalu nr [...] przy ul. P. i nie wykonano oceny czy nieułożenie płyt dźwiękochłonnych pod deskami podłogowymi powoduje nadmierne pogorszenie właściwości użytkowych lokalu nr [...] z powodu nadmiernego przenoszenia hałasu;

art. 8 KPA poprzez opisanie w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego certyfikatu o nr klasyfikacyjnym 1639-1 zgodności z normą PN-ISO 13006:2001 Płytki i płyty ceramiczne, jako dotyczącego desek podłogowych trójwarstwowych, w sytuacji kiedy certyfikat ten dotyczy glazury;

a także pomimo naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów prawa materialnego:

art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania przez właściciela lokalu nr [...] przy ul. P. w W. i nieudzielanie ochrony uzasadnionego interesu ogólnego, przejawiającego się w obowiązku budowania, w tym remontowania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej;

art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania remontu przez właściciela lokalu nr [...] przy ul. P. w W. i nieudzielenie ochrony uzasadnionego interesu Skarżącej przejawiającego się w uprawnieniu do domagania się zrealizowania prac remontowych lokalu nr [...] w taki sposób, aby jego użytkowanie po wykonaniu remontu nie powodowało uciążliwości związanych z hałasem bądź wibracjami;

art. 10 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania remontu przez właściciela lokalu nr [...] przy ul. P. w W. i brak weryfikacji czy wyroby budowlane zastosowane do remontu lokalu nr [...] przy ul. P. zostały dopuszczone do obrotu i powszechnego lub jednostkowego stosowania w budownictwie;

§ 3 w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 1998 r. w sprawie systemów oceny zgodności, wzoru deklaracji zgodności oraz sposobu znakowania wyrobów budowlanych dopuszczonych do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania remontu przez właściciela lokalu nr [...] przy ul. P. w W., i brak weryfikacji czy przedstawiona przez wykonawcę remontu deklaracja zgodności firmy S. z Aprobatą Techniczną ITB AT-15-5211/2001 jest dokumentem świadczącym o dopuszczeniu materiałów użytych do wykonania podłóg w lokalu nr [...] przy ul. P. do stosowania w budownictwie i czy użyte do remontu podłóg materiały spełniają wymagania wynikające z art. 10 ustawy Prawo budowlane, w świetle wynikającego z wyżej wymienionej aprobaty technicznej wymagania (pkt 6.1 aprobaty technicznej) certyfikacji zgodności z tym dokumentem odniesienia.

2. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego:

przez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania remontu przez właściciela lokalu nr [...] przy ul. P. w W., i przyjęcie, iż z zawartego w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pojęcia -remont istniejących obiektów budowlanych- wynika, że wymieniony w art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy obowiązek zgłoszenia remontu istnieje tylko wówczas, kiedy jego zakres dotyczy obiektu budowlanego jako całości, w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie i ustalenie, że postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych winno być przez organ administracji nadzoru budowlanego umorzone."

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik skarżącej wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądzenie na rzecz składającej skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie norm przepisanych;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, wskazane w skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem.

Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja administracyjna, utrzymywała w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie (art. 105 § 1 kpa). Zdaniem organów nadzoru budowlanego postępowanie należało umorzyć, gdyż stało się one bezprzedmiotowe, co oznacza, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe, nie dawały podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Do takiego wniosku doszły organy po dwu latach od wszczęcia postępowania (z urzędu) w sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania w tym przypadku wynikła z przyczyn przedmiotowych (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 7 wyd. Warszawa 2005, s. 486). Jak wynika z akt, stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, nie dawał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia, orzekającego o tym, że K. B. swymi działaniami naruszył przepisy Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, organ administracji publicznej jest zobligowany (ma obowiązek) do umorzenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z pisma z dnia 7 stycznia 2003 r. postępowanie zostało wszczęte z urzędu "w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] oraz ich wpływu na rysy powstałe w lokalu nr [...] w budynku przy ul. P. w W.". Tak sformułowany przedmiot postępowania, mógł jedynie odpowiadać naruszeniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania robót w lokalu nr [...]). Kiedy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że przeprowadzone w lokalu nr [...] w 2002 r. roboty, nie miały wpływu na powstanie rys na suficie w lokalu nr [...], rozszerzono zakres postępowania o badanie, czy nie zostały naruszone inne przepisy Prawa budowlanego (art. 5 i 10), kiedy jednoznacznie ustalono, że i te przepisy nie zostały naruszone, postępowanie umorzono.

Zaskarżony wyrok, jak i jego uzasadnienie, dowodzą o tym, że w ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, stosując odpowiednie do okoliczności sprawy przepisy. Zdaniem Sądu, "tego typu remont" nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ponieważ przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, odnosi się tylko do "robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych", co wynika z jego brzmienia. Natomiast "remont pojedynczego lokalu w budynku mieszkalnym, wielolokalowym niedotykający części konstrukcyjnych budynku niemający żadnego wpływu na funkcjonowanie budynku jako całości, nie jest remontem obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie do końca podziela ten pogląd, bowiem pojedynczy lokal mieszkalny, jest częścią obiektu budowlanego i nie można z tego powodu wyłączyć tu działania przepisów Prawa budowlanego. Nie jest to jednak pogląd pozbawiony pewnych racji, jeśli się dokładnie przeanalizuje ustawową definicję "remontu" zamieszczoną w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Jak wynika z tego przepisu, istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Zgodnie z powyższym można mówić, np. o remoncie budynku, w którym na skutek dewastacji brak stropów, pokrycia dachowego, czy też drzwi i okien, bowiem w takim przypadku, naprawienie stropu i dachu oraz wstawienie drwi i okien, jest odtworzeniem stanu pierwotnego, stanu z okresu kiedy ten budynek został zbudowany. Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy i mając na uwadze zakres wykonanych robót w lokalu nr [...], należy dojść do wniosku, że w tym przypadku nie można mówić o "remoncie" w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a raczej o robotach budowlanych będących bieżącą konserwacją lokalu mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, roboty wykonane w lokalu nr [...] polegały na: rozebraniu dwu ścianek działowych z suporexu, wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie glazury na ścianach, wymianie parkietów na panele, wymianie sanitariatów w łazience i wc, wymianie parapetów podokiennych, zerwaniu tapet i boazerii w przedpokoju i kuchni oraz pomalowaniu ścian sufitów. Żadnych z powyżej wymienionych prac, nie można określić jako odtworzenie stanu pierwotnego, nie był to więc remont w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Pojęcia "bieżącej konserwacji" o czym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, nie zdefiniowano ustawowo, chociaż w orzecznictwie pojawiły się takie próby zdefiniowania (patrz: wyrok NSA z dnia 24 września 1999 r. IV SA 1530/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. II OSK 704/05, niepubl.). W oparciu o brzmienie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bieżącą konserwacją, o której tam mowa, określić można roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne - nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu.

Skoro w niniejszej sprawie nie można mówić o "remoncie", a jedynie o "bieżącej konserwacji" lokalu mieszkalnego, tym samym nie mógł mieć tu zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i należy dojść do podobnego wniosku, jak Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że roboty wykonane w lokalu nr [...], należącym do K. B., nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Powyższe stwierdzenie dowodzi, że zarzut naruszenia prawa materialnego, zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej, jest całkowicie pozbawiony podstaw.

Z faktu, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, wynika również, że brak było podstaw materialnych do wszczęcia z urzędu postępowania przez organy nadzoru budowlanego, chociaż takie postępowanie mogło być wszczęte na żądanie strony (art. 61 kpa). Jednak tak wszczęte postępowanie, należało możliwie szybko umorzyć, bowiem miało ono od samego początku znamiona bezprzedmiotowości. Tymczasem kontynuowano postępowanie przez prawie dwa lata, rozszerzając je o nowe zarzuty - naruszenia art. 10 Prawa budowlanego - przez użycie do remontu wyrobów, które nie zostały dopuszczone do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwo, co w świetle zgromadzonych materiałów okazało się również nieuzasadnione. Jednak na tle tej sprawy rodzą się jeszcze inne wątpliwości, czy w przypadku bieżącej konserwacji lokalu mieszkalnego, wykonywanej przez każdego właściciela, czy też najemcę takiego lokalu co kilka lat, jeżeli to nie jest remont, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego mają prawo tak daleko ingerować, sprawdzając użyte do robót konserwacyjnych materiały i wyroby pod kątem zgodności z art. 10 ww. ustawy. Czy do podjęcia tak szeroko zakrojonych działań, trwających przez okres prawie dwu lat, wystarczającym powodem może być to, że sąsiad mieszkający poniżej zawiadomił o tym, iż zauważył rysy na suficie w swoim mieszkaniu.

Wydaje się, że w tym przypadku można mówić o naruszeniu podstawowych praw i wolności obywatelskich a w szczególności przepisów art. 31, 47 i art. 50 w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższych rozważań całkowicie nieuzasadnione są też zarzuty naruszenia przepisów art. 5 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i art. 10 Prawa budowlanego. Jeżeli skarżąca uważa, że na skutek wykonanych robót (bieżącej konserwacji) w lokalu mieszkalnym nr [...], poniosła jakieś szkody (str. 6 skargi do WSA), bądź jest narażona na uciążliwości związane z hałasem lub wibracjami, powinna wystąpić z roszczeniem na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, bowiem jak wynika z przeprowadzonego postępowania następnie umorzonego nie ma w tym przypadku podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa Sąd orzeka w sprawie na podstawie akt sprawy, Sąd nie dostrzegł jednak, aby zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem któregoś z wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania (kpa). Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony w oparciu o kompletnie i wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, w świetle którego podjęcie decyzji na podstawie art. 105 § 1 nie może budzić wątpliwości, szkoda jednak, że nie miało to miejsca z zachowaniem terminów określonych w art. 35 § 3 kpa.

Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, chociaż co do pewnych fragmentów jego uzasadnienia, można mieć pewne wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.