Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

|Sygn. akt II SA/Wr 88/15 | | [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.K.-K., I.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 474 /czterysta siedemdziesiąt cztery/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.

| | |

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatu W. na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) w związku z art. 104 kpa orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz:

1) A.K.-K., posiadającej udział ½ części, w wysokości 138 484 zł;

2) I.K., posiadającej udział ½ części, w wysokości 138 484 zł;

z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 119/11 AM-1 o powierzchni 0,1599 ha obręb Ż. W., która w związku z ostateczną decyzją Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi lokalnej" przeszła na własność Gminy S..

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania i wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatu W. orzekł o ustaleniu orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz I.K. i A.K.-K., posiadających udziały po ½ części, w wysokości po 66 500 zł z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie złożyła Gmina S.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda oddał operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.M. do oceny Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W.. W wyniku oceny Zespół Opiniujący Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen wydał w dniu 5 listopada 2013 r. opinię nr [...], w której negatywnie ocenił operat szacunkowy sporządzony przez Z.M.. W związku z tym i treścią art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia jej wydania utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. W decyzji z dnia [...] r. Wojewoda D. wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową powinno uwzględniać odszkodowanie za całą nieruchomość wraz z jej częściami składowymi, a jedyną sytuacją, w której przy ustalaniu odszkodowania nie uwzględnia się poczynionych nakładów jest sytuacja, w której nakłady te zostały poczynione po dniu wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1219/12). Ponadto Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 973/08, zgodnie z którym odszkodowanie za wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej nieruchomość powinno obejmować również części składowe tej nieruchomości, nawet jeśli zostały wybudowane wbrew pozwoleniu budowlanemu lub wbrew jego warunkom. Skoro bowiem tego rodzaju zachowanie właściciela gruntu nie spotkało się z odpowiednią reakcją właściwych organów, to fakt ten nie może wpływać na zasady na jakich dokonuje się wyceny nieruchomości. Wojewoda wskazał, że obowiązkiem organu I instancji jest wystąpienie do właściwych organów nadzoru budowlanego w kwestii legalności zabudowy znajdującej się na działce nr 119/11, w szczególności ustalenie czy w stosunku do zabudowy znajdującej się na tej nieruchomości została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, a także ponowne pozyskanie dokumentacji projektowej, składającej się z projektu architektoniczno-budowlanego z 2002 r. dla Stacji Paliw "K.", projektu organizacji ruchu zastępczego i docelowego dla tymczasowej drogi dojazdowej z 2002 r. oraz projektu budowlanego dla przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr 119/11 (droga dojazdowa do stacji paliw), działki nr 186 i 119/11.

Organ I instancji przedstawił następnie czynności przeprowadzone przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w tym mające na celu uwzględnienie wytycznych Wojewody zawartych w decyzji z dnia [...] r., po czym wskazał, że decyzja Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11i, art. 12 ust. 3 i 4 oraz art. 16 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przywołując art. 12 ust. 4 i 4f oraz art. 18 ust. 1 powyższej ustawy i zaznaczając, że do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), Starosta Powiatu W. podał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.M. w dniu 12 maja 2014 r. nowy operat szacunkowy określający wartość odtworzeniową działki nr 119/11, obręb Ż.W.. Dokonawszy analizy treści tego operatu organ I instancji wskazał, że wartość odtworzeniowa nawierzchni drogi na działce nr 119/11 została określona na kwotę 178 422,15 zł, a cała wartość odtworzeniowa nieruchomości, na którą składa się wartość rynkowa gruntu oraz wartość odtworzeniowa nawierzchni drogi, została określona na kwotę 276 968 zł.

Starosta Powiatu W. podkreślił, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 kpa., dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada wyłącznie biegły. W związku z powyższym organ dokonał sprawdzenia poprawności operatu szacunkowego pod względem formalnym i materialnym, mając na uwadze opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W.. Biorąc pod uwagę opinię komisji oraz obowiązujące przepisy prawa po analizie organ I instancji uznał, że operat szacunkowy z dnia 12 maja 2014 r. jest zgodny z prawem i spełnia wymogi określone w przepisach ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem organu, operat szacunkowy jest zgodny z prawem, logiczny, zupełny i należy go uznać za wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Zaznaczając, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa umożliwiono stronom zajęcie stanowiska co do całości zebranych materiałów dowodowych oraz przywołując art. 18 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 22 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.), Starosta Powiatu W. orzekł jak w sentencji.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji Gmina S. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołująca się podniosła, że w wykorzystanym przez rzeczoznawcę majątkowego kosztorysie powykonawczym oraz inwentaryzacji technicznej nawierzchni nie wyjaśniono, czy wyliczenia były prowadzone dla utwardzonej nawierzchni znajdującej się w granicach nowo wydzielonej działki nr 119/11, czy też są to wyliczenia dla całej powierzchni utwardzonej, która przebiega przez działki 119/14, 119/15 i 119/12, będące własnością osób prywatnych. W odwołaniu zaznaczono, że droga wykonana z kostki betonowej została ułożona bez uzyskania pozwolenia na budowę, co potwierdzono w piśmie Starosty Powiatu W. z dnia 4 lutego 2013 r. Ponadto jezdnia została wykonana niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym niezgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających drogi oznaczonej symbolem KL i nie posiada parametrów drogi lokalnej, gdyż była wybudowana jako droga dojazdowa do budowanej stacji benzynowej. Podniesiono przy tym, że w opisie nieruchomości jest zapewnienie o bezpośrednim dostępie do ul. [...], lecz pominięto fakt o konieczności rozbudowy drogi krajowej nr [...] (W.-S.) o dodatkowy pas służący do skrętu w omawianą drogę. Gmina S. stwierdziła, że wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jest pod gminną drogę klasy lokalnej, wymagać będzie poniesienia znacznych nakładów finansowych na rozbiórkę utwardzonej nawierzchni i przywrócenie drogi do odpowiednich parametrów. Odwołująca się zarzuciła, że organ prowadzący sprawę nie wziął pod uwagę kosztów rozbiórki drogi wybudowanej bez odpowiedniego pozwolenia i niezgodnej z parametrami drogi gminnej, a wypłata odszkodowania w kwocie 276 968 zł naraża Gminę S. na zarzuty o nieuzasadnione wydatki z budżetu gminy.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, w związku z wydaniem na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przytoczywszy treść art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 5 i art. 18 tej ustawy oraz art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda wywodził, że zasadniczą kwestią przy ocenie prawidłowości przeprowadzonego w I instancji postępowania jest wyjaśnienie, czy rozpoznający sprawę organ kierując się regułami ustanowionymi w kodeksie postępowania administracyjnego ustalił z urzędu, jakie fakty mają znaczenie dla niniejszej sprawy oraz jakie dowody są potrzebne dla ich wykazania, a także czy zebrał je i rozpatrzył w sposób wyczerpujący. Przywołując art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa organ odwoławczy stwierdził, że wymogi proceduralne odnoszące się do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zostały w postępowaniu przed organem I instancji naruszone wskutek nienależytej i nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości. W ocenie Wojewody D., organ I instancji nie podjął niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartość nieruchomości i należnego za nią odszkodowania, a uchybienia w tym zakresie są tym bardziej rażące, że konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zachodzi po raz drugi z powodu wadliwości opinii o wartości nieruchomości.

Omawiając przyczyny odmowy wiarygodności i mocy dowodowej operatu szacunkowego Wojewoda zaznaczył, że operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego. Następnie przywołał art. 174 ust. 2, art. 175 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 4 pkt 6, 6a i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., po czym podkreślił, że określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez zrealizowanie wieloetapowego procesu wyceny, którego wynikiem jest operat szacunkowy, jako prawnie sformalizowana opinia autorska o wartości nieruchomości, który powinien być sporządzony w następstwie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości.

Wskazując na powyższe organ II instancji wywiódł, że nie można uznać za opinię rzeczoznawcy majątkowego, o której mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymaganą do ustalenia odszkodowania, opinii, której rzeczoznawca majątkowy jest współautorem, a pozostałe podmioty ją przygotowujące takich kompetencji zawodowych nie mają, choćby nawet posiadały specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Organ podkreślił, że rzeczoznawca nie może powierzyć w ramach wyceny innym osobom tych czynności, które są zastrzeżone dla rzeczoznawców majątkowych.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za działkę nr 119/11 była wartość nieruchomości ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego Z.M. w dniu 12 maja 2014 r. Wycena określa wartość odtworzeniową nieruchomości na łączną kwotę 276 968 zł. Wyceniając grunt biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość odtworzeniowa poszczególnych nakładów budowlanych na nieruchomości gruntowej została określona w ten sposób, że wartość kosztorysową ustaloną w odrębnej opinii sporządzonej na zlecenie Starosty przez inżynierów budownictwa, to jest "Kosztorysie powykonawczym oraz inwentaryzacji technicznej nawierzchni", skorygował o wartość zużycia nawierzchni, obliczoną przez rzeczoznawcę majątkowego w ppkt 5.3 operatu szacunkowego (str. 8). Przywołując następnie art. 135, art. 150 ust. 3, art. 153 ust. 3, art. 152 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 21 ust. 1 i § 22 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, Wojewoda stwierdził, że w świetle przedstawionych regulacji procedura wyceny wartości odtworzeniowej nieruchomości przedstawia się następująco: oszacowanie kosztów wzniesienia (odtworzenia) obiektu budowlanego; określenie rzeczywistego zużycia obiektu; ustalenie wartości odtworzeniowych (uwzględniających stopień zużycia). Organ podał, że koszty odtworzenia obiektu budowlanego należy określić, wykorzystując jedną z trzech technik: szczegółową, elementów scalonych lub wskaźnikową. Przy zastosowaniu tych technik rzeczoznawcy korzystają zwykle z ogólnodostępnych katalogów i cenników, określających oceny robocizny, materiałów budowlanych i sprzętu czy też ceny zagregowane za wykonanie określonych robót, elementów scalonych czy całych obiektów, jednak z istoty pełnionej funkcji rzeczoznawcy majątkowi (a nie inne podmioty), w zakresie wiedzy specjalistycznej, dokonują wyboru techniki szacowania, wyboru katalogu i obiektów katalogowych, będących podstawą wyceny z wykorzystaniem obranej techniki szacowania, danych o wycenianym obiekcie, a także dostępną bazę danych o cenach jednostkowych. Ponadto rzeczoznawcy majątkowi prowadzą stałą analizę rynku, która w zakresie wiedzy specjalistycznej pozwala uwzględnić specyfikę cen na rynku lokalnym przy dokonywaniu obliczeń opartych na cenach katalogowych.

Zdaniem Wojewody D., w świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że określenie kosztów wzniesienia (odtworzenia) obiektu budowlanego przy zastosowaniu jednej z przepisanych prawem technik szacowania (szczegółowej, elementów scalonych lub wskaźnikowej), należy do rzeczoznawcy majątkowego. W żadnym wypadku oszacowania kosztów odtworzenia obiektu budowlanego nie można zastąpić wyceną robót budowlanych sporządzoną przez specjalistów w innej dziedzinie. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie autor operatu szacunkowego dla wyceny poszczególnych składników majątkowych przyjął do wyliczeń cenę kosztorysową określoną w kosztorysie powykonawczym sporządzonym przez osoby dysponujące kwalifikacjami i wiedzą z zakresu budownictwa i drogownictwa. W opinii Wojewody, dokument taki – jako sporządzony przez osoby niewykonujące zawodowo czynności rzeczoznawcy majątkowego – nie mógł być uznany za miarodajny dla określenia wartości nieruchomości przejętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania z tego tytułu. Ponadto, w ocenie organu II instancji, opracowanie to nie ustala wartości nieruchomości w przepisanej prawem formie według zasad wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny (w pkt 4, str. 2, jako podstawa merytoryczna opracowania, wskazane zostały przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), uniemożliwiając dokonanie w postępowaniu odszkodowawczym jego oceny w granicach wskazanych w art. 80 kpa. W konsekwencji przedstawiona w kosztorysie powykonawczym wartość wskazanych robót na działce nr 119/11 nie mogła być uznana za element procedury wyceny nieruchomości, o której mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zastąpić czynności szacunkowych niezbędnych dla określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości. Zdaniem Wojewody, uchylenie się przez rzeczoznawcę od samodzielnej wyceny kosztów odtworzenia części składowych gruntu, przy użyciu jednej z przewidzianych przepisami rozporządzenia technik szacowania i zastąpienie jej wyceną robót drogowych wykonaną przez ekspertów w dziedzinie budownictwa, spowodowało, że przedmiotowy operat narusza art. 153 ust. 3 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy zaznaczył, że "specustawa drogowa przewiduje zasadę tzw. historycznego stanu nieruchomości jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania". Powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wskazując, że w sprawie tej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana przez Starostę Powiatu W. w dniu [...] r., Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie stan nieruchomości musiał być przyjęty na dzień 2 lipca 2012 r. bez uwzględnienia zdarzeń późniejszych. Tymczasem podstawą ustalenia stanu nieruchomości w omawianym opracowaniu były pomiary dokonane w dniu 24 marca 2014 r., zatem powołanie się przez rzeczoznawcę majątkowego w opisie przedmiotu wyceny na opis stanu techniczno-użytkowego zawarty w analizowanej ekspertyzie, bez jakiegokolwiek omówienia jego adekwatności do stanu istniejącego w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zdaniem organu, musi budzić wątpliwości co do zgodności wyceny z powołaną regulacją.

Wojewoda D. podkreślił, że dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu, jego rzetelności i adekwatności do okoliczności danej sprawy, wymagało wyczerpującego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego okoliczności, które zadecydowały o odrzuceniu niektórych transakcji ze zbioru transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne. Nie kwestionując, że biegły korzystał w tym zakresie z własnej wiedzy specjalistycznej i doświadczenia życiowego, organ II instancji zaakcentował, że biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości i dlatego niezbędne było dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki doszedł do zawartych w operacie wniosków. Przywołując unormowania zawarte w § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Wojewoda poddał analizie szczególne warunki transakcji i stwierdził, że żaden przepis nie wyklucza odrzucenia przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji o cenach "ekstremalnych", chociaż odrzucenie cen skrajnych nie następuje automatycznie, lecz po dokonaniu przez biegłego analizy badanego rynku nieruchomości. W ocenie Wojewody, przyjęte w operacie wyjaśnienia, że "ceny skrajne wykazują zbyt duże odstępstwo od ceny średniej i nie mogą stanowić zestawienia nieruchomości podobnych" należy uznać za zbyt ogólne i zdecydowanie niewystarczające dla wykazania, że odrzucenie czterech wartości najniższych i takiej samej liczby wartości najwyższych poprzedzone było wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Biegły nie wyjaśnił, w jaki sposób i w jakiej wysokości określił cenę średnią i nie sprecyzował, jakie różnice pomiędzy ustalonymi cenami uzasadniały wyeliminowanie cen skrajnych. Zdaniem organu odwoławczego, badana wycena wartości gruntu nie mogła zostać uznana za wiarygodną i w takiej postaci nie mogła zostać przyjęta jako dowód na potrzeby ustalenia wysokości opłaty w niniejszym postępowaniu.

Nawiązując do podniesionej w odwołaniu argumentacji dotyczącej konieczności uwzględnienia przy ustaleniu odszkodowania kosztów rozbiórki drogi wybudowanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez odpowiedniego pozwolenia i niezgodnej z parametrami drogi gminnej, Wojewoda zauważył, że zarzut ten był już podnoszony przez stronę w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. i organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r.

W odniesieniu do zarzutu opisania przez rzeczoznawcę majątkowego przedmiotowej nieruchomości jako posiadającej bezpośredni dostęp do ul. [...], pomimo konieczności rozbudowy drogi krajowej nr [...] (W.-S.) o dodatkowy pas służący do skrętu w drogę dojazdową, będącą jej częścią składową, organ odwoławczy uznał, że wskazane okoliczności nie wpływają na ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego. W świetle przedstawionej przez biegłego charakterystyki cech rynkowych wpływ na wartość grunt miało kryterium położenia względem głównych ciągów komunikacyjnych, przyjęte w ramach cechy "lokalizacja", a nie warunki dojazdu do nich.

Podsumowując Wojewoda D. stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Na powyższą decyzję A.K.-K. i I.K. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżące, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja jest wadliwa, narusza przepisy postepowania oraz ich słuszny interes. Zauważając, że organ odwoławczy negatywnie ocenił operat szacunkowy, na podstawie którego określono odszkodowanie należne za pozbawienie prawa własności nieruchomości, skarżące wywodziły, że organ I instancji – wbrew stanowisku Wojewody D. – dokonał właściwej oceny przedmiotowego operatu, poddając go obszernej i szczegółowej analizie, przy czym prawidłowo określił granice tej oceny stwierdzając, że "nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada wyłącznie biegły". Starosta Powiatu W. dokonał sprawdzenia poprawności sporządzenia operatu pod względem formalnym i materialnym, a także wziął pod uwagę opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. z dnia 5 listopada 2013 r. w celu ustalenia czy błędy popełnione przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2012 r. zostały wyeliminowane. W konkluzji organ I instancji ocenił operat szacunkowy z dnia 12 maja 2014 r. jako zgodny z prawem, logiczny, zupełny i wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności działki nr 119/11.

Polemizując z zarzutem, że przy wycenie wartości odtworzeniowej badanej nieruchomości autor operatu wziął pod uwagę kosztorys powykonawczy nawierzchni drogowej znajdującej się na tej nieruchomości skarżące podkreśliły, że skoro wspomniany kosztorys sporządził biegły powołany przez organ I instancji, by zrealizować wytyczne wynikające z decyzji Wojewody D. z dnia [...] r., nakazujące ustalenie wartości zabudowy przedmiotowej nieruchomości, to rzeczoznawca majątkowy powinien był ten kosztorys uwzględnić w sporządzanym operacie szacunkowym, działając w tym zakresie w granicach posiadanych uprawnień, określonych w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykorzystanie w operacie szacunkowym kosztorysu poprzedzone było jego wnikliwą analizą przez rzeczoznawcę, który uznał, że kosztorys sporządzono poprawnie. Tym samym rzeczoznawca przyjął jego ustalenia jako własne i wziął odpowiedzialność za cały operat szacunkowy, uznając, że kosztorys powykonawczy stanowi prawidłowe odzwierciedlenie kosztów odtworzenia obiektu budowlanego. Rzeczoznawca również, wbrew zarzutom organu II instancji, prawidłowo przyjął stan nieruchomości na dzień 2 lipca 2012 r. Dokonał tego na podstawie metody czasowej Rossa, korygując odpowiednio wartość zużycia drogi (pkt 5.3 operatu). Zarówno sama metoda, jak i wartość zmiennych użytych w zastosowanym wzorze nie zostały zakwestionowane przez organ II instancji, a zatem nieuprawniona jest teza o braku adekwatności opisanego w kosztorysie stanu nieruchomości do stanu istniejącego w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji.

W opinii skarżących organ odwoławczy bez jakichkolwiek racjonalnych podstaw kwestionuje prawidłowość czynności biegłego w przedmiocie określenia wartości rynkowej gruntu, gdyż biegły w sposób skrupulatny dokonał analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne z terenu gminy S. i K., zestawiając 18 transakcji, z których odrzucił 8 o cenach wykazujących zbyt duże odstępstwo od ceny średniej. Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez Wojewodę skarżące wywiodły, że organ ten nie wskazał żadnych merytorycznych argumentów na poparcie przyjętego stanowiska, a w szczególności takich, które w świetle reguł sporządzania operatu szacunkowego wskazywałyby na błąd biegłego. Podkreślając, że operat szacunkowy stanowi wyraz posiadania wiadomości specjalnych, skarżące stwierdziły, że nie może on w każdym elemencie prezentować poczynionych ustaleń w sposób całkowicie oczywisty dla osoby nie posiadającej wiedzy specjalistycznej. Skoro biegły posiada kwalifikacje zawodowe nabyte zgodnie z przepisami prawa, to organ I instancji uprawniony był – w granicach rozsądku i doświadczenia życiowego – do przyjęcia operatu szacunkowego jako wiarygodnego dowodu w prowadzonym postepowaniu.

W ocenie skarżących, operat szacunkowy z dnia 12 maja 2014 r. jest prawidłowy i w należyty sposób szacuje wartość nieruchomości. Jeżeli jednak organ odwoławczy powziął wątpliwości co do niektórych jego fragmentów, to – zgodnie z art. 136 kpa – mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe lub zlecić je organowi I instancji. Wojewoda D. bezzasadnie zatem zaniechał możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych oraz – wbrew art. 138 § 2 kpa – uchylił zaskarżoną decyzję, chociaż było to niecelowe i oddalało ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżące zaznaczyły ponadto, że organ II instancji uchylił decyzję Starosty, pomimo że nie uznał trafności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w szczególności nie stwierdził, że przy ustalaniu odszkodowania należało uwzględnić koszty rozbiórki drogi wybudowanej na nieruchomości (do tej kwestii odniósł się negatywnie już w decyzji z dnia [...] r.) oraz nie podzielił stanowiska Gminy S. co do opisania przez rzeczoznawcę nieruchomości jako posiadającej bezpośredni dostęp do ul. [...].

W opinii skarżących, przytoczone wyżej okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja Wojewody D. w istotny sposób narusza:

- art. 7, art. 12 i art. 138 § 2 kpa – poprzez bezpodstawne uchylenie niewadliwej decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło zakończenie sprawy w rozsądnym terminie i zaspokojenie słusznych roszczeń skarżących;

- art. 8 i art. 80 kpa – poprzez bezzasadne zakwestionowanie prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, a także dokonanie oceny zgromadzonych dowodów w sposób dowolny, bez wszechstronnej analizy, wbrew zasadom wiedzy, racjonalności i doświadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), a procedurę jego podjęcia regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

W myśl art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zgodnie z dalszymi unormowaniami tego artykułu, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a).

Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b).

Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f).

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5).

Nieruchomości, o których mowa w ust. 4, mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych do upływu terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 (ust. 6).

Wedle art. 18 ust. 1 omawianej ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Po myśli art. 4 pkt 6, 6a i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w tej ustawie jest mowa o: 6) wycenie nieruchomości - należy przez to rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości; 6a) określaniu wartości nieruchomości - należy przez to rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości; 8) szacowaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć czynności związane z określaniem wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2).

Stosownie do art. 134 tej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Po myśli art. 135 omawianej ustawy, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (ust. 1). Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4).

Zgodnie z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (ust. 1). Podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (ust. 2). Podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (ust. 3).

Przepis art. 154 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W myśl art. 156 cytowanej ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (ust. 1). Organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby (ust. 1a). Rzeczoznawca majątkowy nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystanie operatu bez jego zgody do innego celu niż cel, dla którego został sporządzony (ust. 2). Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (ust. 4). Przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych (ust. 5).

Wedle art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Dalsze unormowania tego artykułu stanowią, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie (ust. 1a). Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (ust. 3). Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (ust. 4).

W myśl art. 174 wyżej wymienionej ustawy, rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie (ust. 1). Rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów rozdziału 4 niniejszego działu (ust. 2). Rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością (ust. 3).

Unormowanie zawarte w ust. 3a omawianego artykułu stanowi, iż rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące:

1) rynku nieruchomości oraz doradztwa w zakresie tego rynku;

2) efektywności inwestowania w nieruchomości i ich rozwoju;

3) skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych;

4) oznaczania przedmiotu odrębnej własności lokali;

5) bankowo-hipotecznej wartości nieruchomości;

6) określania wartości nieruchomości na potrzeby indywidualnego inwestora;

7) wyceny nieruchomości zaliczanych do inwestycji w rozumieniu przepisów o rachunkowości;

8) wyceny nieruchomości jako środków trwałych jednostek w rozumieniu ustawy o rachunkowości.

Stosownie do art. 175 ust. 1 omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wedle art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zauważyć wypada, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] zapadły w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości, która w związku z ostateczną decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi lokalnej" przeszła na własność Gminy S..

Wcześniej w sprawie powyższego odszkodowania zapadła decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...], która decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W niniejszej sprawie nie został więc zachowany termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, termin ten ma charakter procesowy i może być przedłużany, przy czym nie można go interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 101/14 - LEX nr 1520294), niemniej jednak w tego typu sprawach należy mieć na uwadze możliwie jak najszybsze wypłacenie stosownych odszkodowań należnych uprawnionym podmiotom.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda D. uwzględnił odwołanie Gminy S. kwestionujące decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...], ustalającą odszkodowanie na rzecz A.K.-K. i I.K. z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy S. prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 119/11, AM-1, obręb Ż.W., o powierzchni 0,1599 ha, przy czym uczynił tak, pomimo że nie uznał trafności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie podjął niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartość nieruchomości i należnego za nią odszkodowania, a rozstrzygnięcie swoje oparł na wadliwym operacie szacunkowym z dnia 12 maja 2014 r., któremu to operatowi Wojewoda przedstawił szereg zarzutów.

Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że zarzuty stawiane przez Wojewodę D. decyzji organu I instancji i operatowi szacunkowemu z dnia 12 maja 2014 r. nie zasługują na uwzględnienie, co sprawia, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna.

Wbrew wywodom organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie powierzył w ramach wyceny innym osobom tych czynności, które są zastrzeżone dla rzeczoznawców majątkowych, a jedynie przy własnych czynnościach wziął pod uwagę sporządzony wcześniej kosztorys powykonawczy oraz inwentaryzację powykonawczą, dokonał oceny treści tych dokumentów i nie mając do nich zastrzeżeń wykorzystał je, traktując ich ustalenia jak własne. Jeżeli biegły nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych dokumentów, to mógł wykorzystać ich treść do własnych ustaleń, tak samo, jak do własnych ustaleń wykorzystywał np. wysokość cen w uwzględnianych w operacie transakcjach. Należy zauważyć, że czym innym jest powierzenie wykonania określonej czynności innemu podmiotowi, a czym innym wykorzystanie konkretnej czynności innego podmiotu do poczynienia własnych ustaleń. W pierwszym przypadku następuje bezkrytyczne uwzględnienie danej czynności, gdyż podmiot powierzający wykonanie czynności komuś innemu przyjmuje ją bez jakiejkolwiek jej oceny i wówczas rzeczywiście można mówić o współautorstwie podmiotu, którego czynność wykorzystano. W drugim zaś przypadku wykorzystanie czynności następuje po dokonaniu jej oceny i uznaniu za prawidłową. W takiej sytuacji wspomniana czynność stanowi w istocie element stanu faktycznego branego pod uwagę przy sporządzaniu przez biegłego opinii (tak jak np. ceny transakcyjne, lokalizacja nieruchomości, jej powierzchnia itp.). Autor takiej czynności nie jest współautorem opinii biegłego, tak jak nie są nimi np. strony uwzględnianych w operacie szacunkowym transakcji. O krytycznym wykorzystaniu przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 12 maja 2014 r. wspomnianych dokumentów świadczy w szczególności fakt, że wartość kosztorysową ustaloną w "Kosztorysie powykonawczym oraz inwentaryzacji technicznej nawierzchni", w przedmiotowym operacie biegły skorygował o wartość zużycia nawierzchni, obliczoną przez siebie samego. W omawianym wypadku oszacowania kosztów odtworzenia obiektu budowlanego nie zastąpiono wyceną robót budowlanych sporządzoną przez specjalistów w innej dziedzinie, a jedynie wycenę taką wykorzystano po jej odpowiednim skontrolowaniu i skorygowaniu. Przedmiotowy kosztorys, chociaż został sporządzony przez osoby niewykonujące zawodowo czynności rzeczoznawcy majątkowego, mógł być uznany za miarodajny dla określenia wartości nieruchomości przejętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania z tego tytułu, jeżeli został poddany odpowiedniej ocenie przez rzeczoznawcę majątkowego. Bez znaczenia jest też fakt, że w podstawie merytorycznej omawianego kosztorysu wskazane zostały przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bo wbrew stanowisku organu II instancji, opracowanie to nie ustala wartości nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym samodzielnie, lecz stanowi element stanu faktycznego tego operatu, na podstawie którego biegły powyższą wartość ustalił samodzielnie, opierając się na właściwych podstawach prawnych. Tak więc rzeczoznawca majątkowy nie uchylił się od samodzielnej wyceny kosztów odtworzenia części składowych gruntu, a jedynie wykorzystał przy dokonywaniu tej wyceny wspomniany kosztorys. Nie można zatem uznać, iż uzasadniony jest zarzut, że przedmiotowy operat narusza art. 153 ust. 3 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zauważyć należy, że w operacie szacunkowym z dnia 12 maja 2014 r. wyraźnie wskazano na str. 5, że data, na którą określono stan przedmiotu wyceny, to 2 lipca 2012 r. Nie ma przy tym znaczenia, że w omawianym wyżej opracowaniu pomiary były dokonane w dniu 24 marca 2014 r., tak jak i nie ma znaczenia wskazywany w operacie fakt dokonania oględzin nieruchomości i wywiadu terenowego w dniu 30 kwietnia 2014 r., a także uwzględnianie transakcji dokonanych po dniu 2 lipca 2012 r., bowiem skoro przedmiotowy operat sporządzony został w dniu 12 maja 2014 r., to niektóre czynności poprzedzające jego sporządzenie musiały zostać przeprowadzone po dniu 2 lipca 2012 r. Określając zaś stan przedmiotu wyceny na dzień 2 lipca 2012 r. biegły zobligowany był do uwzględnienia, że pewne czynności dokonano po tej dacie, co wymagało dokonania niezbędnych korekt czynionych ustaleń. Z przedmiotowego operatu szacunkowego nie wynika, aby rzeczoznawca majątkowy uchybił temu obowiązkowi. Zauważyć w szczególności wypada, że na str. 13 operatu biegły podał, że "nie zaobserwowano wyraźnej tendencji zmian jednostkowych transakcji w związku z upływem czasu (...) i nie korygowano cen jednostkowych na datę wyceny". Wcześniej, na str. 7 zaznaczył: "Wyceniana nieruchomość (...) w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tj. 2.07.2012 r.(...)" oraz "Wartość zużycia nawierzchni drogi wg stanu na dzień 2 lipca 2012 r. określono na podstawie metody czasowej Rossa (...)". Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, jak uczynił to Wojewoda, że w niniejszej sprawie stan nieruchomości, który musiał być przyjęty na dzień 2 lipca 2012 r., uwzględniał zdarzenia późniejsze.

Nie można też zgodzić się z Wojewodą D., iż przyjęte w operacie wyjaśnienia, że "ceny skrajne wykazują zbyt duże odstępstwo od ceny średniej i nie mogą stanowić zestawienia nieruchomości podobnych" należy uznać za zbyt ogólne i niewystarczające dla wykazania, że odrzucenie czterech wartości najniższych i takiej samej liczby wartości najwyższych poprzedzone było wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Jak trafnie zauważono w skardze, operat szacunkowy stanowi wyraz posiadania wiadomości specjalnych co sprawia, że nie może on w każdym elemencie prezentować poczynionych ustaleń w sposób całkowicie oczywisty dla osoby nie posiadającej wiedzy specjalistycznej. Niemniej jednak podane w operacie wyjaśnienia wystarczająco jasno precyzują stanowisko biegłego, że "ceny skrajne wykazują zbyt duże odstępstwo od ceny średniej" i z tego właśnie powodu "nie mogą stanowić zestawienia nieruchomości podobnych". Nie można ponadto podzielić stanowiska organu odwoławczego, że biegły nie wyjaśnił, w jaki sposób i w jakiej wysokości określił cenę średnią i nie sprecyzował, jakie różnice pomiędzy ustalonymi cenami uzasadniały wyeliminowanie cen skrajnych. Jeżeli bowiem chodzi podaną na str. 17 operatu wartość jednostkową równą średniej cen skorygowanych 61,63 zł/m², to jest to wielkość uzyskana z sumowanych cen jednostkowych skorygowanych o sumę poprawek – w złotych na metr kwadratowy (63,65+71,25+50), podzielona przez ilość tych cen, to jest 3.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zarzuty stawiane przez Wojewodę D. decyzji organu I instancji i operatowi szacunkowemu z dnia 12 maja 2014 r. nie są uzasadnione. Zauważyć przy tym wypada, że organ odwoławczy należycie wykazał, z jakich powodów nie uznał trafności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W tej części zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Mając na uwadze powyższe oraz treść przytoczonych regulacji prawnych stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska organu odwoławczego. Uchylając zatem decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia Wojewoda D. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy naruszył art. 138 § 2 kpa oraz wskazane wyżej unormowania ustawowe, zawarte zarówno w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w kodeksie postępowania administracyjnego, których naruszenie nietrafnie zarzucał decyzji organu I instancji i operatowi szacunkowemu z dnia 12 maja 2014 r.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.