Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 608/17 o odrzuceniu skargi M. A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie przedstawienia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 16 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. A. (dalej także jako skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie przedstawienia propozycji służby.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z 16 października 2017 r. M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w związku z brakiem przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej "przepisy wprowadzające").

W uzasadnieniu wskazał, że konstrukcja art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających prowadzi do takiej wykładni art. 165 ust. 7 tej ustawy, która nakłada na dyrektora izby administracji skarbowej obowiązek przedstawienia każdemu pracownikowi propozycji pracy i każdemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Użyty w art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w Krajowej Administracji Skarbowej pracownikami (pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami służby Celno-Skarbowej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że w myśl art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przy czym zgodnie z art. 170 ust. 2 tej ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast złożenie oświadczenia o przyjęciu propozycji skutkowało przekształceniem stosunku pracy lub służby (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających). Odnosząc się zatem do propozycji składanych w oparciu o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, organ zwrócił uwagę, że trzy ze wskazanych elementów kwalifikujących dany akt lub czynność do grupy określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm.), "p.p.s.a.", w analizowanym przypadku nie występują, co czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną, bowiem akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, publicznoprawny oraz być aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga na bezczynność organu w ww. przedmiocie nie jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., a ponadto możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie przewidują w tym przepadku także przepisy szczególne.

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. A. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie braku propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji tak zakreślony przedmiot sprawy powoduje, że brak jest podstaw do jej zaliczenia do katalogu bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Sąd ten podkreślił, że sąd nie może przyjąć innego przedmiotu skargi niż wyrażone w skardze żądanie skarżącego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy jest, że skarżący pracę w administracji celnej rozpoczął 11 czerwca 1992 r. Aktem mianowania z 20 czerwca 2000 r. został mianowany do służby stałej w Urzędzie Celnym w Warszawie. Od 24 czerwca 2014 r. pełnił służbę w [...] na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu młodszego aspiranta celnego. W związku z połączeniem w dniu 1 marca 2017 r. Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z Izbą Celną w Warszawie oraz Urzędem Kontroli Skarbowej w Warszawie, a także zniesieniem urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi skarżący pismem Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z 22 lutego 2017 r. został poinformowany, że swoje obowiązki będzie realizował w Urzędzie Skarbowym [...]. Następnie decyzją z [...] marca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie przeniósł skarżącego do pełnienia służby w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Urzędzie Skarbowym [...]. Do 31 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji pełnienia służby i 31 sierpnia 2017 r. wystawione zostało świadectwo służby.

Sąd ten, dokonując analizy art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, wskazał, że w celu ocenienia, czy dopuszczalna jest niniejsza skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, należy w pierwszej kolejności określić charakter pisemnej propozycji, o której mowa w ww. przepisie. W szczególności czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 p.p.s.a i czy, co za tym idzie, przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

Zdaniem tego Sądu pisemne propozycje dyrektora izby administracji skarbowej nie posiadają znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie są bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną, podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Nie stanowią również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie mają charakteru zewnętrznego, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego.

Sąd ten podniósł, że złożenie propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, której domaga się skarżący, nie jest czynnością organu, która konkretyzowałaby jakiekolwiek prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Złożenie propozycji nie jest aktem lub czynnością, podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji p.p.s.a. wyklucza możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Żądana przez skarżącego czynność organu nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego (art. 3 § 3 p.p.s.a.), a można stwierdzić, że na podstawie przepisów szczególnych jest nią wyłączona. Sąd ten zwrócił uwagę również na wynikające z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Skoro pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, jak również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i, co za tym idzie, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to kognicji tej nie będzie podlegała również bezczynność w przedstawieniu tej propozycji.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

a) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt. 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 poz. 1948 z późn.zm), poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do ustalenia przez Sąd, iż sytuacja braku przedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie propozycji służby dla skarżącego do 31 maja 2017 r. (aż do teraz) nie ma charakteru bezczynności lub przewlekłego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a, w sytuacji, w której ma ona taki charakter i istniał po stronie Dyrektora obowiązek prawny złożenia takiej propozycji (a zatem sposób jego realizacji, brak realizacji w ogóle lub przewlekła realizacja podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie wskazanych przepisów);

II. z możliwie najdalej idącej ostrożności procesowej (chcąc ująć możliwie najszerzej podstawy zaskarżenia ww. postanowienia - na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił także uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci:

a) obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt. 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 poz. 1948 z późn.zm), poprzez brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi (niezasadne jej odrzucenie) i tym samym brak analizy czy w sprawie skarżącego organ w postaci Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a., chociaż istniejący stan faktyczny i prawny obligował do tego Sąd.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm.), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ww. ustawa wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedstawieniu skarżącemu propozycji określającej warunki pełnienia służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że przepisy wprowadzające przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, wśród których jedną z możliwych opcji jest brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub propozycji służby, co wiąże się z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 przepisów wprowadzających w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Co więcej, ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Jednocześnie, w świetle art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Tym samym, w niniejszej sprawie – wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej – organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, albowiem nie miał on obowiązku przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, ponieważ nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w tej ustawie, o czym wyraźnie stanowi jej art. 170 ust. 1 pkt 1. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.