I OSK 1801/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-05-05	
Data wpływu	2014-07-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Marian Wolanin
Wiesław Morys /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 772/13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2, lit. b, ust. 3, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 772/13 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 772/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. G. (M. G.) na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działającego z upoważnienia Burmistrza J., z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], którą ustalono wysokość należności podlegającej zwrotowi w łącznej kwocie 3.600,00 zł, a to z tytułu opłaty za pobyt A. G. - matki M. G. w Domu Pomocy Społecznej w J. fili M., wniesionej zastępczo przez Gminę J. w okresie od września 2012 r. do marca 2013 r., oraz zobowiązano M. G. do zwrotu tej należności Gminie w sprecyzowanym w niej terminie. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, zgodnie z umową zawartą w dniu [...] lutego 2010 r. M. G. zobowiązał się do wnoszenia opłaty za pobyt matki A. G. w Domu Pomocy Społecznej w J. w wysokości po 600,00 zł miesięcznie. Strona nie wywiązywała się jednak z przyjętego zobowiązania. W związku z powyższym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. w imieniu Gminy J. wniósł opłatę zastępczą w poszczególnych miesiącach w wysokości po 600 zł, czyli łącznie 3.600,00 zł. W dniu [...] kwietnia 2013 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez M. G. tych opłat. Z uwagi na wyraźną odmowę strony nie został z nią przeprowadzony wywiad środowiskowy, a tym samym nie można było ustalić jej sytuacji rodzinnej i finansowej. Jednocześnie M. G. nie złożył wyjaśnień co do jego obecnej sytuacji osobistej i dochodowej. W powyższym stanie faktycznym i prawnym organ pomocy społecznej uznał za zasadne orzeczenie jak w osnowie tej decyzji. Nadto podał, że określił termin wystarczający do dobrowolnego uregulowania należności mając na uwadze osiągany przezeń dochód z wykonywania pracy, który w ramach wcześniejszego postępowania został ustalony w kwocie 8.049,76 zł miesięcznie. W podstawie prawnej decyzji powołano m.in. art. 60 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 61 ust. 1, 2, 3, art. 62 ust. 2, art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze. zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. wskazał, iż organ nie uwzględnił w dostateczny sposób jego sytuacji materialnej oraz tego, że mieszka na terenie Niemiec i ponosi tam większe koszty utrzymania swojego i swojej rodziny. Zawarta przezeń umowa narusza gwarantowane prawem minimum egzystencji, uchybia też regule proporcjonalności. Dlatego jego zdaniem decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Rozpatrując to odwołanie organ II instancji podał, iż umieszczenie w domu pomocy społecznej wiąże się z odpłatnością za pobyt, który obciąża osoby wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obejmujące w punkcie 2 małżonka, zstępnych przed wstępnymi. W przypadku niewywiązywania się z tego obowiązku, opłaty te ponosi zastępczo gmina, która skierowała osobę do domu pomocy społecznej. Ma ona regres do zobowiązanego, będący podstawą wydania decyzji nakazującej zwrot wyłożonych kwot. Źródłem obowiązku M. G. ponoszenia niepokrytych z własnych dochodów jego matki A. G. kosztów pobytu w Domu Pomocy Społecznej w J. była umowa z dnia [...] lutego 2010 r. zawarta w trybie art. 103 ust. 1 tej ustawy. Zobligował się w niej do wnoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej w kwocie 600,00 zł miesięcznie, począwszy od marca 2010 r., tj. od daty umieszczenia matki w placówce, na czas nieokreślony. Przed zawarciem umowy przeprowadzony został z M. G. wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że mieszka on w Niemczech i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwoma synami G. G. ur. [...] listopada 1980 r. (32 lata) i R. G. ur. [...] kwietnia 1984 r. (28 lat). M. G. w pisemnym oświadczeniu z dnia 22 lutego 2011 r. stwierdził, że uzyskuje dochód w wysokości 1.800 euro. Ponadto wskazał, że ponosi wydatki z tytułu czynszu w wysokości 750 euro, zużycia gazu 135 euro i zużycia energii elektrycznej 120 euro. W świetle powyższych ustaleń w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ocenił, że M. G. jest osobą (dobrowolnie) obowiązaną do wnoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej w ustalonej przezeń wysokości, które obejmują tylko część kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej. Skoro opłat tych nie uiszczał, Gmina J. zastępczo poniosła te opłaty. Tym samym, w oparciu o art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, uzyskała prawo dochodzenia od strony zwrotu tych wydatków. Ustalenie ich wysokości i osoby zobowiązanej do zapłaty było prawidłowe, stąd zarzuty odwołania nie mogły odnieść skutku.

Na powyższą decyzję M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc iż organy administracji niewłaściwie oceniły jego sytuację majątkową w niniejszej sprawie i nie ma on możliwości uiszczenia nałożonej na niego kwoty, gdyż naruszałoby to jego prawo do posiadania środków zapewniających jego rodzinie minimum egzystencji. Ustalona należność nie odpowiada kryterium z art. 103 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy i narusza regułę proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość i obciążyły skarżącego opłatą za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Przytaczając właściwe przepisy mające zastosowanie w sprawie, podkreślił iż skarżący należy do kręgu osób ustawowo zobowiązanych do ponoszenia częściowej odpłatności za pobyt swej matki w domu pomocy społecznej. Jej wysokość została ustalona w umowie z dnia [...] lutego 2010 r. na 600 zł miesięcznie. W ocenie Sądu meriti skarżący spełniał kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej pozwalające na wnoszenie przez niego opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej w określonej wysokości. Skarżący zawierając tę umowę wyraził zgodę na dobrowolne ponoszenie kosztów częściowej odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Skoro opłat tych nie uiszczał, Gmina obowiązana była zastępczo ponieść te opłaty, co też uczyniła. W konsekwencji, z mocy art. 61 ust. 3 cytowanej ustawy, uzyskała prawo dochodzenia od skarżącego zwrotu tych wydatków. Organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji szczegółowo wyliczyły kwoty podlegające zwrotowi. Sąd ten wskazał również, że skarżący nie kwestionował wyliczonej przez organy kwoty 3.600,00 zł, a uiszczonej zastępczo przez gminę. W jego ocenie brak jest także podstaw do zmiany umowy i obniżenia bądź nieobciążania skarżącego kosztami z tytułu pobytu matki w domu pomocy społecznej, bowiem nie wykazał on swej trudnej sytuacji życiowej i szczególnego przypadku uzasadniającego całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Na powyższe miało również wpływ zachowanie się samego skarżącego, który uchylał się od udzielenia informacji oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających jego sytuację rodzinną i finansową. Zatem organ miał podstawy do przyjęcia, że nie nastąpiły żadne zmiany w sytuacji rodzinnej i finansowej skarżącego uniemożliwiające realizację przedmiotowych obciążeń. Przeto nie podzielił Sąd meriti zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, a zapadłe decyzje uznał za legalne. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku.

W skardze kasacyjnej M. G. zaskarżył go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, tj.:

- art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż kryterium dochodowe określone tym przepisem winno uwzględniać wyłącznie kryterium dochodowe obowiązujące terenie Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś w kraju, w którym położone jest centrum interesów życiowych skarżącego oraz jego rodziny;

- art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż zawarta pomiędzy skarżącym a kierownikiem domu pomocy społecznej umowa uwzględniała możliwości płatnicze skarżącego, pomimo iż ustalone dla centrum interesów życiowych skarżącego kryterium dochodowe nie zostało spełnione.

Na tej podstawie domagano się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący ponownie podniósł, iż jego centrum życiowe znajduje się w Niemczech i z uwagi na ponoszone tam koszty utrzymania nie jest w stanie uiścić przypisanej mu przez organ kwoty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Ucierpiałoby bowiem przysługujące mu minimum socjalne przewidziane w kraju jego zamieszkania. W złożonym w toku rozprawy kasacyjnej piśmie te zarzuty rozwinął, wskazując dodatkowo na dyskryminację jego rodziny wywołaną zbytnim obciążeniem domowego budżetu spornymi wydatkami. Dowodził nadto sprzeczności ustawodawstwa polskiego w tym zakresie z prawem Unii Europejskiej, dlatego postulował zwrócenie się do TSUE z pytaniem prawnym czy uregulowanie takie, jak w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.b w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, ograniczające prawa sformułowane w art. 18, art. 20 i art. 21 oraz art. 45 TFUE pracowników tzw. transgranicznych, jest zgodne z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym oraz zasadą prounijnej wykładni prawa krajowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy.

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu (inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne) bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami i zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd Kasacyjny nie jest władny do oceny zaskarżonego wyroku wykraczając poza nie ex officio.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku powołania tej podstawy skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w tej sprawie eksponuje jedynie podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza że nie podważa zasadności zastosowania i wykładni przepisów procesowych, ergo nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd meriti. Te więc są przesądzone, nie podlegają badaniu i ocenie, zatem na ich podstawie należało dokonać oceny wskazanych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów. Dotyczą one jednak umowy z dnia [...] lutego 2010 r., bo podważają przyjęte dla jej potrzeb kryterium dochodowe, od którego uzależniona jest wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz samą zasadę tej formy ustalenia odpłatności. Tymczasem zagadnienie treści tej umowy pozostaje poza granicami tej sprawy. Jej istotą jest wszak ustalenie wysokości regresu gminy do zobowiązanego. W tym miejscu godzi się nadto wskazać, iż kwestia formy zobowiązania jest sprecyzowana w przepisie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który jest w tym zakresie jednoznaczny i nie został naruszony. Nie podlega przeto ocenie legalności. Wspomniana umowa została podpisana przez skarżącego kasacyjnie i właściwego kierownika, nie podnosi się, aby dotknięta była wadą oświadczenia woli, czy z innego powodu była niezgodna z prawem, zatem aby nie wywoływała skutków prawnych. W konsekwencji czego jest wiążąca. Nie uchybia też przepisowi art. 61 ust. 2 pkt 2b tej ustawy. Ustalenie co do kryterium dochodowego zostało niewadliwie uczynione na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ i wskazanych przez stronę. Podpisując umowę skarżący kasacyjnie zgodził się na przyjęte ustalenia, toteż obecnie powoływanie się na okoliczności mające je podważyć jawi się jako - delikatnie rzecz ujmując - nieporozumienie. W umowie zawarł zobowiązanie dobrowolne, które winno być wykonane (pacta servanda sunt). Może być zmodyfikowane jedynie w razie zmiany relewantnych okoliczności faktycznych lub przepisu prawa. Takich nie wykazano. Poza tym wywody w tej materii są już spóźnione. Nadto, jak to wyżej podniesiono, okoliczności faktyczne sprawy w tym postępowaniu nie są przedmiotem oceny Sądu Kasacyjnego, bo skarga kasacyjna ich nie kwestionuje. Dotyczy to również wysokości opłaty poniesionej zastępczo. Zatem skoro skarżący kasacyjnie nie wywiązał się ze zobowiązania, które za niego wykonała właściwa gmina, istniały podstawy faktyczne i prawne do uzyskania przez nią zwrotu uiszczonych świadczeń. Powołane dotąd przepisy prawa materialnego zostały poprawnie zastosowane i wyłożone. Zapadłe decyzje, jako legalne słusznie zostały przez Sąd meriti utrzymane w obrocie prawnym.

Odnosząc się szczegółowo do twierdzeń skarżącego kasacyjnie należy wytknąć mu przede wszystkim niespójność obrony, gdyż z jednej strony kwestionuje zasadę i wysokość odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, czyli obowiązek jej częściowego utrzymania, a z drugiej czyni to powołując się na konieczność zaspokojenia potrzeb rodziny, do której zalicza siebie, żonę i dorosłe dzieci. A przecież matka niewątpliwie również do tej rodziny należy. I nie trzeba tego dowodzić choćby przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jest tak zresztą pod rządami wszystkich nowoczesnych reżimów prawnych demokratycznych państw i prawa unijnego. Zatem trzeba zwrócić mu uwagę, że obowiązek utrzymywania matki jest zbliżony do obowiązku utrzymywania dorosłych dzieci. Nie może być więc mowy o dyskryminacji z powodu ciążącego na nim obowiązku utrzymywania członków rodziny, którzy samodzielnie tego nie mogą czynić. Podnosząc kwestię dyskryminacji skarżącego kasacyjnie, jego żony i dzieci, nie dostrzega on, że na drugim biegunie lokuje się dyskryminacja matki, która przy akceptacji jego stanowiska musiałaby być w pełni utrzymywana przez państwo albo gminę – ze środków publicznych, a ku temu brak podstaw. Przy tym mogłoby to naruszać zasadę równości wobec prawa i dyskryminować obywateli polskich, których odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ponoszą zobowiązani mieszkający w Polsce. Natomiast alternatywą dla pobytu matki w domu pomocy społecznej jest alimentowanie jej przez skarżącego kasacyjnie albo świadczenie osobistej opieki. Jeżeli czyni to dom pomocy społecznej, to syn winien partycypować w odpowiednim zakresie w związanych z tym wydatkach, jako osoba bliska i zobowiązana prawnie do alimentowania matki. Zwrócić wypada wreszcie uwagę, że skarżący kasacyjnie ponosi tylko częściową odpłatność, która w pełnej wysokości wynosi 1840 zł miesięcznie. Przyszło też zważyć, iż jeśli nie może on podołać obowiązkom utrzymania rodziny, to może starać się o lepszą pracę albo umieszczenie matki w innym miejscu.

W tych okolicznościach jego zarzuty nie tylko nie przekonują do naruszenia prawa przez Sąd I instancji, ale są co najmniej nieetyczne, czego nawet sądy prawa, jakimi są sady administracyjne, nie mogą pominąć.

W tym stanie rzeczy absolutnie pozbawione uzasadnienia jest żądanie zwrócenia się z pytaniem prawnym wyżej opisanym. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wątpliwości, co do ewentualnej sprzeczności regulacji prawa polskiego w tej materii z prawem unijnym, nawet przy uwzględnieniu argumentów przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie, motywujących do uwzględnienia tego postulatu. Niewątpliwie inne są koszty utrzymania w każdym kraju, wszak inne są również zarobki i dochody oraz możliwości. To jednak ostatecznie nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

Czym się kierując, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.